农业转移人口市民化的现状政策及思考

　　农业转移人口主要是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业，依靠工资收入生活的劳动者，一般而言，农村劳动力向非农产业和城市转移是城市化的基本内涵，但特有的户籍管理制度使得我国农村劳动力向城市转移具有只流动不迁移的特点。农业人口转移是各国经济发展中共有的现象，是一种全球性的历史进程，是解决农村富余劳动力的最终途径，也是解决三农问题，实现城乡统筹的根本［1 －2］。马桂萍［3］认为农民工市民化是中国实现工业化，走向现代化，达到全面小康社会的必经之路，是和谐社会所必需的，是中国当前以及未来的一个重大问题。在现阶段这种宏观背景下，分析和研究农民工市民化问题是迫切的、必要的，通过农民工市民化，让已经具备转化条件的农民工逐渐转变为市民，从而减少农民的数量，以保障农民工的生存和发展，缩小城乡差距，推进城乡统筹协调发展，促进社会和谐。

　　1 农业转移人口市民化的研究概况

　　1． 1 农业转移人口市民化的内涵 改革开放以来，农村土地改革和乡镇企业的异军突起，特别是城市非农产业的发展，城市就业岗位大大增加，急需新的劳动力，大量农民从农村涌入城市，寻找就业谋生的机会，享受城市市民的各种社会福利和公共服务，才能真正实现市民化，新型城镇化的核心问题是农民工市民化，保障农民工与城市市民同等的公共服务和社会福利待遇［4 －5］。曾亿武等［6］认为农民工市民化的成本是指使现有的农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面，全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量，并且按成本的分类分为公共成本和私人成本两大类。

　　1． 2 农业转移人口市民化的成本 农业转移人口的社会成本不但包括农民工向城市居民转化所必须付出的私人生活成本、智力成本、住房成本与社会保障成本，而且包括为保障城镇健康协调发展所必需的城市内的基础设施、生态环境与公共管理等基本要素的投资成本［7］。赵勍等［8］认为农业转移人口市民化成本包括私人成本和非经济成本，其中私人成本又包括经济成本、转移成本和风险成本，非经济成本包括精神成本、制度成本和机会成本。生存成本是指农民工市民化后需要支付比市民化前更多的生存费用支出，农民工进城后需要支付比在当地生活更高的费用，同时还要支付在农村生活时不必支出的交通费、公厕费、水费、排污费、物管费等; 而转移成本是指市民因为迁移而产生的费用，包括农户迁到城市落户过程中所发生的一切费用支出，例如各种政策对农民工市民化有种种限制，农户需要为此付出很多代价和费用。风险成本则主要是指的失业成本，由于就业的不稳定性和农民工的自身特点，加之我国农民工与雇主签订劳动合同的不到农民工总数的一半，而且农民工普遍缺乏失业保障，失业风险很大。精神成本主要是指农业转移人口离开农村到城市居住后由于语言环境不同、文化环境不同、生活方式不同、交通方式不同，从而带来了一系列问题所产生的成本; 制度成本是指目前我国很多城市在促进农民工转化为市民时就业政策和社会制度保障方面不完善、不合理带来的农民工市民化的困难和障碍，以及由此带来的转移成本的增加; 而机会成本是指农业转移人口成为市民后失去原来作为农业人口的好处和失去既得利益的可能性，例如在边疆地区的农民工不愿意转移到城市的原因就是可能会失去其子女升学加分的好处。简新华［9］认为政府应该支付农业转移人口的成本，首先因为农民工的收入一直很低，无力支付高昂的市民化成本; 其次是因为三农问题已经十分突出，到了刻不容缓的地步，使农业转移人口市民化是持久稳定地转移农村剩余劳动力，增加农民收入，最终解决三农问题的途径，政府必须大力支持，但是农民工市民化的成本主要是由农民工自己支付的，在政府支付的成本中会有一部分来自工业反哺农业的资金，也是对以往农民对工业发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿，或者说是对农民过去创造价值的返还。

　　曹兵等［10］认为: 从广义上看，农业转移人口市民化的成本包括农民退出农业和农村进入非农产业和最后融入城镇成为市民过程中的全部费用，具体来说包括离开农村和农业前的准备费用，退出农业和农村进入非农产业和城镇的费用以及农民工融入城镇成为市民的费用; 从狭义上看，农业转移人口市民化的成本就是广义市民化的第三部分，即农民工融入城镇成为市民的成本，也是农业转移人口市民化需要着重研究的部分，并将其划分为 2 个部分，一是私人发展成本，二是公共发展成本，其中私人发展成本是指农民工向城市市民转换所必须付出的私人生活成本、住房成本; 公共发展成本是指农民工市民化过程中为保证城镇健康协调发展所必须提供的社会保障成本，城市内基础设施成本。私人发展成本包括私人生活成本和城市住房成本，其中私人生活成本是指农民工市民化后的日常生活开支，包括在城市生活的人均交通、事物开支等方面的成本，但是不包括农民工市民化后的住房成本，城市住房成本是指为保障农民工市民化以后能在城市安居而必须进行的资金投入。农业转移人口的社会成本对中国政府是一个巨大的挑战，农民工在城市沉淀的时间越长，其市民化的社会成本就越高，给政府带来的压力也越大，因此政府要尽快推动农民工市民化。

　　1． 3 农业转移人口市民化的收益 农村剩余劳动力向城市转移是工业化，现代化的必然结果，是城市化发展的必然途径，我国长期以来处于城乡分割的“二元经济”结构这种分割制度的阻隔，新生代农民工的市民化成本要素包括直接成本、机会成本和非经济成本中的社会融入成本，而收益各项包括货币工资性收益、福利性收益和非经济收益，在基于成本和收益的研究基础上，得出促进新生代农民工市民化的相关建议，首先应该提高城市对新生代农民工市民化的吸纳能力; 其次要加大对农民工的人力资本投入，提高新生代农民工就业能力，改革和完善农村土地制度和农村户籍制度，有序推进新生代农民工市民化，加快新生代农民工市民化的公共产品制度改革和创新，提高城市融入程度［11］。胡桂兰等［12］认为农民工市民化给城镇带来的效益，包括非财务收益和财务收益，非财务收益是指农民工给社会和当地政府带来的但无法以财务金额计算的好处，农民工在城市生活过程中，思想意识和文明程度得到了提高，使国民素质整体得到了提升，农民进城加快了农村和农业的发展，财务收益应该包括地方和中央的财政收入，企业利润和农民工在当地投资消费所带来的乘数效应，在财政收入方面，据广州市的统计数据显示，按农民工人均 30 年工作年限计算每人为当地和中央贡献的财政收入为 76 万元。综上所述，农民工向市民化角色的转变是适应经济和社会发展的一种趋势，是发展中国家都必须经历的一个阶段，在此过程中产生的成本和收益都是紧密相联系的，应该循序渐进地推进市民化的进程。

　　2 农业转移人口市民化的现状和相关政策

　　2． 1 农业转移人口市民化的现状 魏后凯等［13］认为总体上农业转移人口市民化的进程是公共服务、经济生活、文化素质三大指标两降一升，农民工市民化进程止步不前。2011 年，中国农民工市民化的进程为39． 56% ，2012 的总体进程为 39． 63% ，比 2011 年小幅上升0．07 个百分点。通过分析2009 ～2012 年的数据，按照每年 1． 5 个百分点的速度向前推进，但到了 2012年，总体进程却止步不前。这些数据表明农民工市民化最关键的是推进公共服务的均等化; 实现城乡统一的社会保障制度，推进城镇公共服务和社会福利的均等化，推进城乡社会保障制度的统一; 同时应该克服成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等六大障碍，逐步实现农业转移人口的市民化。

　　在城镇化进程中，浙江地处沿海发达地区，城市化起步比较早，在市民化过程中出现的问题和矛盾也先于全国暴露。对于农业转移人口，主要任务是“有条件选择性的市民化”，使其具有稳定的就业和住所，针对所出现的问题，当地相关部门提出了一些相关的解决对策，首先深化和细化居住证制度改革，其次统筹城乡住房制度改革，最后要加强农业转移人口的教育培训，加快农村人口分流分化。通过以上方法，逐步使农业转移人口市民化走向正轨。长期以来，我国一直存在着农民工素质差异较大、整体偏低的现象，劳动力文化程度越高，市民化可能性越大; 劳动力年龄与市民化的可能性呈反比，男性劳动力比女性劳动力市民化的可能性大，未婚劳动力比已婚劳动力市民的可能性大，农民工成为当今中国最具特色的一个社会现象。在我国，从现实情况来看，人口流动、劳动力转移和城镇化是分阶段逐步形成的。在这一过程中，应该优化农民工的居住环境，统一思想认识，树立正确的市民观，优化舆论环境，深化户籍制度改革，破除户籍制度壁垒，提高农民工社会地位，建立健全就业制度，改革教育制度等。综上所述，农业转移人口市民化是指在人口城市化进程中，农民在地域、职业、身份、权利、生活状态等方面，由农村人口转化为城市人口的一种过程和状态，期间伴随着价值观念、思维方式、生活方式和行为方式的转变，农业转移人口市民化应遵循一些基本原则，保证其正常推进和发展。

　　2． 2 农业转移人口的市民化的相关政策及制度 对进城的农民工实行什么样的政策措施，直接关系到进城农民的待遇安排，直接影响农民市民化的程度和发展趋势。近年来，中央政府从战略高度出发出台了一系列的政策，例如，规定企业在用工时，遵循“先城镇，后农村，先市内，后市外”的用工顺序，政府在维护城市居民权益方面的努力，远大于给进城农民以公平的市民待遇的探索［13 －16］。金三林［17］认为农业转移人口市民化的总体目标是总量平稳递增、布局合理均衡、服务均等，社会融合顺畅，同时要加快户籍制度改革，争取到 2030 年农业转移人口市民化基本实现，针对以上目标，应该采取以下相关政策，中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共服务等基本公共服务成本; 结合产业布局调整和劳动力流向转移的趋势，把就近转移就业和省内市民化提高到更加重要的位置; 实行城乡统一的就业登记制度，建立城乡人力资源信息库和企业用工信息库，加强对中小企业劳动用工的规范和指导，切实保障转移人口的劳动权益; 加强和完善人口普查，人口抽样调查制度，建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集，集中管理，信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，为实现流动人口服务管理信息化奠定基础。

　　当前，农业转移人口面临城镇不愿要、农民不愿留、农民不能留的问题，要深入推进这一进程，必须推进制度创新，尤其是农村经济制度、户籍制度、社保制度改革，做好总体规划和制度设计，工作推进，社会管理和政府服务工作。要以改革创新的精神，积极推动影响农业转移人口市民化相关政策、法规、制度的改革，以强有力的制度创新，逐步实现市民化目标。首先，要以产权明晰化为目标，推进农村经济制度尤其是土地制度改革; 其次，以同权同利为目标，推进户籍制度改革; 以城乡统一为目标，推进社会保障制度改革;以转移支付方式为抓手，实现人口流动的财政平衡; 以建立土地指标运营平台为抓手，实现人口流动的土地平衡; 以农民财政权利自由让度为抓手，提高农业转移人口成本支付能力。农业转移人口市民化是一个长期过程，我们在推进市民化制度创新同时需要实干推动，必须在坚持以人为本、科学发展的基础上，以系统化、前瞻性的思维，统筹兼顾，综合措施，稳步推进。总之，要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，增强政策的针对性、灵活性和有效性，稳步促进农业转移人口市民化的进程。

　　3 对农业转移人口市民化的思考

　　党的十八大对流动人口提出了更高的要求，明确提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十八届三中全会详细阐述了推进农业转移人口市民化的主要任务，明确要求推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，要逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。当前应该有序推进农业转移人口市民化的进程，注重推进市民化与城镇化发展的协调，明确优先顺序和重点任务。以现阶段最具代表性的保定市农村转移人口的市民化为例，目前保定市农村剩余劳动力转移尚未实现长期性转移，农村转移人口市民化程度较低，河北省是全国第五大省，但农业人口的绝对量较多，如保定市的农村剩余劳动力较多，由于传统的乡土观念和意识浓重，直接影响了农村转移人口市民化; 城乡土地差异强化了农村人口对土地的依赖;农村人口职业培训滞后影响了转移人口的市民化，针对以上问题，保定市农业转移人口市民化应该从以下几个方面逐步推进其进程: 首先要完善农村就业人员的职业培训，不断提高农民工的综合素质，其次要大力发展城镇经济，为农村转移人口创造更多的就业机会，最重要的是加强制度改革，努力实现基本公共服务和社会保障全覆盖，在此过程中保障农业转移人口的各项利益，有序促进市民化的发展。综上所述，农业转移人口市民化现阶段还处于发展阶段，在中国统筹城乡发展的大背景下，需要系统地研究农民工市民化的重大理论和现实问题，从而达到推进新型城镇化，统筹城乡发展，构建和谐社会的目的。

　　4 小结与展望

　　现阶段许多学者在研究的基础上取得了一些成果，他们认为我国农业转移人口市民化具有中国特色，要求城乡共同创造物质文明和精神文明，农业人口转移具有明显的季节性和兼业性、转移时间相对比较短，农民工在城市的就业和居住趋于稳定，渴望融入城市，农业转移也越来越倾向于家庭化的转移［18 －20］。沈滨等［21］认为农业转移人口的待遇与市民差异较大，阻碍了社会福利水平的提高不利于社会经济协调稳定发展，需要加以反思，制定推动城镇基本公共服务全覆盖的新型城镇化战略。当然一些研究还存在不足之处，研究基本上以新生代农民工为核心，对第一代农民工由于逐渐退出历史舞台，研究得比较少，有的研究只是从宏观层面、制度层面进行探索，对具体的细节分析不够深入。现阶段的新生代农民工具有鲜明的时代特征，文化程度比较高，外出就业动机从改善生活向体验生活，追求梦想转变，对职业角色的认同由农民向工人转变，对务工城市的心态，由过客心理向期盼在务工地长期稳定生活转变，而且基本上不具有农业生产技能，对城市生活更加熟悉和适应，对土地的依恋情节较轻，更加渴望融入城市。总体而言，迄今改革的进展较为缓慢，农业转移人口市民化的工作还处于任重道远的阶段。

　　对下一阶段市民化的进展应该从以下几个方面进行突破，首先，从户籍制度入手，调整和完善户口迁移政策，促进有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，以人为本，遵循规律，因势利导; 剥离户口中附着的各项社会利益，淡化户口的价值和等级差异，促进基本公共服务均等化，形成城乡一体的公共服务体系。其次，从社会保障以及对农民工的权益保障入手，完善农业转移人口失业保险和社会救助制度，使失业保险和社会救助能够覆盖全体农民工; 完善农业转移人口的医疗保险制度，将其纳入城镇职工基本医疗保险，新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险; 建立农民工养老保险制度，实现养老金个人账户的全国联网机制; 完善农业转移人口工伤保险制度，完善工伤保险调解机制。最重要的一方面要从房价入手，要抑制房价的虚高，降低农民市民化成本，促进城市化的发展，降低拥有住房的成本，出台《房屋租金管制法》，加大城市安居房的建设力度，基于一般福利支出，对市民化的农民进行逐房专项补贴，对市民化农民进行农村土地出让权补偿，合理规划城市建设，公平城市房价，建立城市房价干预机制，加大政府公共投入，为农民市民提供尽可能多的公共物品。从以上几个方面采取措施促进市民化更好的发展。

　　到 2030 年，中国经济总量将超过美国，成为全球第一大经济体，进入中等发达国家行列，预期全国人口将达到 14． 7 亿人，城镇化率达到 70%，同时预期到2020 ～ 2030 年间，每年完成 2000 万左右农民工及其随迁家属在城镇落户，所有城乡居民享有大致均等的公共服务和社会福利体系，平等地享有各项市民权利，落实农民工与城镇居民平等的就业服务、子女教育、劳动保障和社会保险的权利，基本完成农民工市民化进程，形成工业化、城镇化和农业现代化良性互动，同步发展的新格局。

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