网络公共事件触发政策议题的研究综述(2)

　　总体而言（参见表2），社会问题大都是以涉及某一当事人的小事件借助网络舆论造势，如果事件态势范围扩散到全国（21件），则都会为政府所觉察并妥善设置议程，也有的只需扩散到省内（5件）甚至是市县之内（4件）即为政府关注并提上议事日程。一般而言，同一事件可能重叠有多种触发方式，主要有媒体曝光（30件）、抗议活动（18件）、危机事件（10件）和高层意志（9件）四类。媒体曝光多以网络新闻、报纸、微博或BBS等为首曝媒介，几乎已成了社会问题变为焦点事件并为政府所关注的“关键触发机制”.从人民网率先披露广西南丹矿难（2001年），到茂名市政府主动邀请媒体、学者、网友等学习交流PX项目（2014年），从BBS（2003年以来）、博客（2006-2009年）等台式电脑交互到“两微一端”（2010年以来）自助传播，网络公共事件表现出了从绝对权威“闭门式封锁”向个体理性“开放式表达”的话语扩散演进。

　　网络社交平台在不同阶段均展现出了其重要的话语作用，且因其参与成本低、交互灵活直接等优势，逐渐成为有效动员社会公众、组织集体行动的沟通利器。

    四、从焦点事件到政策议题：过程、途径与效果

    随着互联网成为民意表达的新公共领域，舆情对公共政策的影响日益加深，最重要的议程设置政府外参与主体分别是新闻记者、意见领袖及学者专家等。很多网络公共事件更多地是以“意见领袖”、传统媒体及草根网友的交互式议程设置，助推以焦点舆情为中心的议题扩散来触发政策之窗的开启。无论源于网络世界，还是源于现实生活，网络公共事件已由传统意义上夹杂有网络谣言、泄愤情绪等的无序非理性抗争，逐渐转向个体理性的有序话语。

　　网络媒体在十多年里承担了从外部参与监督政府公权力和倡导公共行动的重要角色。在议程主体多元性、多元利益异质性和政策议题公共性的交互议程设置环境中，新闻记者承担了信息深度挖掘、公权力监督以及情报甄别把关的多重角色。以“微博大V”为特征的意见领袖的影响力常常超过了媒体和政府，多数意见领袖是从二线甚至三线区域闯入一线城市，其发家于代言草根社会，而成为影响政府决策的权威政策倡导家。在各类网络公共事件中，最为活跃的知识群体是学者专家，在上访、强拆、反腐、服务等问题中往往具有专家知识的优势。当然，专家学者大多在市政环保事件中发挥实质作用，如圆明园专家举报湖底防渗薄膜，政协提案PX项目迁址，环保倡议保卫梧桐等古木，等等。纵观新闻记者、专家学者与意见领袖这几大主体，其角色本身存在冲突，他们既拥有为社会发声的核心资源，又大多受到双重管理等体制约束。一方面，他们都是触发机制中的核心因素，是舆论升温和引导的重要主体；另一方面，他们大多数也是体制内成员，如新闻记者多受官方报社、电台等传统媒体机构管理，学者专家多隶属高校、协会等机构，而意见领袖则多有体制内职业经历，且其本身也可能是新闻记者、专家学者、党政军系统职员等。

　　突发群体性事件的主要参与者“农民和工人”并非一般所认为的是网络公共事件的主要核心群体。实际上，直接涉及农民和工人的案例只有5个，多为网络群体性事件，其事域上的外溢效应往往也可能倒逼其他决策项目的议程调整。30个典型事件大多发生在城市及其边缘地带，很少直接发生在农村地区，直接涉及农民案例的事件发生诱因多是城乡结合部的强拆或集体土地征用，如“太石村民罢官”“宜黄强拆自焚”“乌坎事件”,比较特殊的是“周口平坟”,其本质还是农村土地集约利用冲突；涉及工人的主要是非法用工与劳资矛盾，仅“山西黑砖窑”一例。这暗示了数字鸿沟带来了公民参与鸿沟，农民和工人等弱势群体的利益诉求常常被排斥在议程设置之外，也很少能够直接掌握网络舆论的主动权，除了聚集上访、游行示威等似乎别无他途。

　　当下集体土地的经济决策、征地拆迁中的户主权益、工厂向城乡结合处的转移等，却恰恰又深切关乎农民等主体的核心利益。

　　综上述之，网络公共事件的有效治理，最终还是要考虑最核心的议程设置主体--政府决策者，其对于筛定政策议题并解决社会问题最为关键。虽然微博、微信和新闻客户端的出现将为公民个体直接参与到网络舆论中提供有效的平台，但个人的呼声如果不能形成舆论强力，同样不会为政府所关注。而且，网络自媒体虽然在“首爆”的量上（47%）超过了体制内媒体（29%）和市场化媒体（24%），质上的控制权却仍然掌握在体制内媒体手中，即等同于政府仍具有锁定、引导并转化舆情危机的实际影响力。一般而言，应对网络公共事件时，特别是应对群体性事件时，政府往往会在事件的话语集结阶段站在公民的对立面，采取诸如拒绝诉求、封锁消息、拒绝媒体等手段来消极应付，到事态失控时才考虑运用政府门户网站、电视、报刊等来单方面公告相关信息，并动用政协委员、人大代表等政策网络资源强制引导民意，直到高层意志介入，才会着手调查、组织专家咨询，公众听证等，最终调整政策议程。在舆情传播早期即运用微平台（主要是政务微博、政务微信）等来与公民互动的回应形式，直到最近几年才逐渐为政府认可。

　　从表3中可以看出，被动回应（63.3%）是当前中国政府应对网络公共事件进行议程设置的主要特征。

　　政府回应一般以被动回应（63.3%）为主，如“孙志刚收容所被打致死”（2003年）、“厦门PX项目”（2007年）、“河南周口平坟事件”（2012年）等；低回应（6.7%）已经基本不再出现，如“江苏滨海封杀论坛”（2010年）；高回应（30%）逐渐表现出危机公关和解决现实问题的双重特性，如“杭州市政府开放式决策”（2009年）、“PM2.5事件”（2010年）、“光盘行动”（2013年）、“茂名PX项目”（2014年）等。在网络舆论的演化过程中，如果以公众参与和政府回应的关键行为作分界标志，被动回应又可以分为被动消极回应和被动高回应，且被动高回应和高回应之间往往没有明确的界线，在同一案例中前期为被动消极回应，中期阶段为被动高回应，到了后期则聚化为高回应态势，如“厦门（2007年）、茂名（2014年）PX项目”等。

　　总体而言，2003-2014年以来政府回应诉求表现出了更具时效、干预模式更主动多元、公众评价更肯定等特点，手段主要是调查真相、澄清谣言、接纳诉求、组织专家咨询、公众听证或投票等。截至2014年12月，“手机超越PC成为收看网络视频节目的第一终端。”政府以拒绝表达、封锁消息、打压媒体或隐瞒歪曲真相等手段来回应公民诉求无异于闭门造车，不识潮流，类似于“河南钴泄漏”（2009年）、“江苏滨海封杀论坛”（2010年）这种低回应的决策态度显然已不可取。

　　王绍光曾“依据政策议程提出者的身份与公民参与的程度”区分出6种议程设置模式，认为动员模式与关门模式的日渐式微，上书模式因其先天性缺陷而表现不佳，内参模式因具备工具理性又接近权力中心会持续成为设置常态，同时“外压和借力”模式因高参与的可能性空间拓展与高回应的不可回避而表现出强大活力。

　　这也印证了从议程设置主体单向主导到决策、参与、参议多元互动合作关系的逻辑变迁，低回应几乎不会再出现，高回应与被动回应极有可能成为未来政府回应的主流。

　　通过考证30个案例的核心过程及效果可归纳出，公民掌握参与的核心网络资源，以非暴力的有序话语来表达个体价值，问题更有可能被政府选入议题清单且安排合理的解决方案。新闻记者、专家学者、意见领袖、NGO、当地居民、农民、工人、网友调查团等政府架构之外的参与主体结构已基本稳固，且具备了影响政策议程设置的核心资源。作为个体，公民也逐渐通过“两微一端”等网络自媒体成为事实上的信息受众与信息传播者。过去那种聚集上访、游行示威、冲击政府等非理性的表达方式将式微，以集会散步、政协提案、微博关注以及政民互动为特征的现代话语表达手段，将更加容易影响政府将公民深切关心的社会问题提上议事日程。实际上，在网络公共事件中只有少数事件（5个）具有群体性冲突危机，出现过警民暴力冲突问题，且多与网络谣言、封锁消息等因素有关，而最终这些事件大多也并未带来实质性的政策解决。相对而言，集会散步解决环境冲突，政民互动的开放式决策，借助微博打拐或关注光盘行动等理性话语表达，获得了政府的广泛关注及支持，或规划项目环评迁址，或实施《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，或公安部联合社会组织力量打拐，或国家粮食局、旅游局等规划相关支持制度等。

　　五、总结与讨论

　　政策议题均源于现实社会问题，通过话语集结、辩论形成意见气候，继续扩散议题，或通过公众议程构建体制议题，影响政策议程设置，或直接为政策议程所关注，构建制度议题影响政策议程设置。更多的则是媒介议程、公众议程及政策议程的交互扩展，形成了一个从以焦点事件为主要特征的社会问题到政策议题形成的非线性政策系统前过程。政府外参与的主体结构是一个包含了新闻记者、专家学者、意见领袖、NGO、当地居民、农民、工人、网友调查团等的政策网络体系。政府回应手段则主要是调查、立案、处分，或运用政协委员、人大代表等综合资源，并通过体制内媒体、政府门户网站、微平台（如政务微博、政务微信）、政府公报、市场化媒体等媒介来引导、监管舆论，并且沟通民意，掌握舆论主导权和话语权，最终解决社会问题。

　　网民虽然不等同于全体人民，但网民绝不是“真空网虫”,更不是“网络暴民”,其本质仍源于人民。网络舆论也不等于网络谣言，而是现实民意的风向标和参照系。网络媒体更不只是一种工具，其内含有话语秩序从绝对权威向个体理性，从国家安全向服务价值的转型的价值理性。但网络公共事件毕竟只是公共事件中的少部分，网络公共事件最终带来社会制度变革的影响也依然有限。而且，公民从非理性表达到理性参与行为是一个漫长的过程。在社会问题被提上议事日程的过程中，政府回应不到一半的成功率（44.56%）也是对其善待网民、信任人民，解决社会问题的严峻考验。

　　限于篇幅、量化分析方法的缺陷以及政策议程设置的非线性过程等原因，本文对网络公共事件趋势背后所揭示的政策议题形成机理仍然是一个不够全面且系统的认识，在案例样本的选择、诱因效果等方面的分析总结也仍待验证考究。囿于研究视野本身锁定在案例实证，对政策议题形成机理的观察仍需回归到宏观视域，再结合个别经典案例演绎其形成机理。

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