代建制在基层水利工程建设管理中运用初探

　　摘要：近年来，水利工程在稳定经济大盘中起到了重要作用，水利工程建设不断推进，基层水利建设项目随之增加，由于基层技术力量薄弱，引进代建制等新型管理模式迫在眉睫。文章以赣南宁都县级中小型水利工程建设项目为例，论述了基层大量实施水利工程建设管理中存在的主要问题及代建制主要做法，分析了引进代建制的主要成效，并提出了相关意见建议，可供类似基层水利工程建设管理参考。

　　关键词：水利工程;建设管理;代建制;基层水利;

　　Abstract：In recent years, water conservancy projects have played an important role in stabilizing the economic market. The construction of water conservancy projects continues to advance, and the construction projects atgrass-roots level increase accordingly. Due to the weak technical strength at the grass-roots level, the introduction of new management modes such as agent construction system is imminent. Taking the small and medium-sized water conservancy project at the county level of Ningdu in southern Jiangxi Province as an example, this paper discusses the main problems in the construction management of a large number of water conservancy projects and the main practices of the agent construction system, analyzes the main results of the introduction of the agent construction system, and puts forward relevant suggestions, which can be used as reference for the construction management of similar grassroots water conservancy projects.

　　Keyword：water conservancy project; construction management; agent construction system; grassroots water conservancy;

　　基层水利建设管理，由于受技术人员少、专业技术力量薄弱等问题制约，投资与建设、管理与监督、责任制与专业性之间的矛盾越来越突显，特别是行政监管和法人管理的人员和职责交叉重叠、政事不分、责任不清，严重影响了项目法人责任制作用的发挥和地方经济社会的发展。

　　水利建设项目特别是基层中小型项目，推进代建制等新型建设管理模式，发挥市场机制作用，增强基层管理力量，实现专业化的项目管理十分必要。具备条件的地区，可以在中小型公益性水利工程建设管理中试行代建制，由项目法人通过招标选择专业化的项目建设管理单位(代建单位),负责组织实施工程建设。

　　1 宁都县水利工程基本情况

　　宁都县是原中央苏区核心县，江西省面积第三的大县，为主要产粮区，素有“赣南粮仓”的美誉，水利是农业生产的命脉，全县水资源丰沛、土地富饶、光热条件好，发展潜力大，由于宁都县水利基础设施基本建于20世纪70年代，加上水资源时空分布不均和山区地形条件影响，水利基础设施建设标准普遍较低。截至目前，全县已建成各类水利设施1.33万处，其中水库117座[大型水库1座、中型水库2座、小(1)型水库31座、小(2)水库83座],水电站127座，水闸4座，堤防工程140处总长425.17km, 各类引水工程6014座，灌溉渠道总长4068km, 渠系建筑物10498座，提灌站106座，农村集中饮水工程269处。

　　2 原有建管模式存在的问题

　　自2013年宁都县成为水利部对口支援赣南等原中央苏区重点帮扶县以来，水利工程项目不断增加、投资不断加大、项目类型越来越多。为促进革命老区水利高质量跨越式发展，原有的工程建管模式已不能满足当前的工程建设需要。

　　2.1 项目管理与人的问题突出

　　宁都县原有建管模式为由县水利局直接组建项目法人，由副科级领导担任法定代表人，同时配备1名技术人员作为技术负责人。2017年以前，县水利局尚有专业副科级以上领导5人，专业技术骨干10余人，近几年来，因退休、退二线、身体问题等原因，仅剩1名专业副科级领导和5～6名技术人员，且多为兼职，技术人员是建管、农水等股室主要骨干，其本职工作繁重，难以有效对工程进行建设管理。

　　2.2 行业监管无法发挥作用

　　宁都县水利局具有水利工程建、管职能的股、站、室，具体承担本县区域内水利工程建设管理监管职责。根据县局有关文件，项目法人由局副科级领导担任，在一定程度上存在“下级”监督“上级”的现象，在工作开展上存在较大的困难和阻力，无法发挥监督作用。

　　2.3 工作履职落实不到位

　　由于项目法人技术负责人忙于局里事务性工作，致使项目监督管理不到位，没有充裕的时间来管理项目，对各参建单位监督管理履责不到位，对监理、施工单位缺乏管理。宁都县水利工程大多数为1000万元以下中小型项目，对照县财政规定的取费标准，监理取费偏低，导致外地监理单位不愿来宁都，而本地监理单位存在人员水平低、素质差、到岗到位人员不满足要求等问题，从根本上存在监理职责空位现象。

　　2.4 质量与进度无法满足建设需要

　　项目法人技术人员忙于本职工作，无法全身心投入到工程建设管理中，特别是脱贫攻坚阶段工作重心全部转移至驻村工作，根本无法兼顾水利行业工程的建设管理，致使质量、进度无法满足工程建设需要。

　　3 代建制应用及成效

　　为推进宁都县水利工程建设进度，强化推行水利工程建管模式，从2020年9月起，宁都县开始探索代建制、EPC等新型管理模式，通过委托代建单位代项目法人履行项目法人职责，宁都县水利工程代建制管理工作迈入一个新的阶段，为促进江西省水利建设管理发挥了良好的模范引领作用，从试行的一年多时间来看，成效显着。

　　3.1 项目法人履职显着加强

　　引入代建单位，避免了县水利局工作人员既当监督员又当运动员，降低了廉政风险，增强了项目法人对施工过程中量价结算等关键环节的管控，促进了专业人干专业事，提高了项目管理执行力。

　　代建单位受委托行使了项目法人专业化管理职责，在安全生产检查、质量检验与评定、工程资料归档、设计管理、量价复核、工程验收等方面发挥了重要作用。使项目法人从琐碎事务中解放出来，更多精力抓监督和协调。项目法人大部分具体事务由代建单位承担后，项目法人内部人员均为县水利局监管人员，可促使项目法人更好履行水行政监管的本职工作，以更好发挥监督管理和全面协调作用，保障项目顺利实施。

　　3.2 合同管理制度进一步强化

　　合同管理制，是水利工程基本建设程序“四制”之一，在以往水利工程建设管理中，项目法人由于技术人员不足，忽略了合同管理工作的重要性，引入代建制管理后，代建单位编制了代建规划和大纲，参与项目法人与各参建单位的合同签订工作，通过合同履约来规范各参建单位权利和义务，让工程建设过程中有法可依、有规可循。

　　3.3 现场资料管理更加规范

　　以往的项目在资料管理中缺乏延续性，部分小型工程完工后才对现场资料进行整理，特别是单元工程施工质量评定和原材料、中间产品的送检等关键性工作，缺乏时效性。代建制实施后，代建单位对水利工程现场管理资料管理更加程序化、规范化，如组织设计技术交底、施工图审查、质量监督手续报备、项目划分、参加三方联合测量、重要隐蔽单元工程验收、工程管理有关会议、工程验收、农民工工资保障金落实等资料，伴随工程建设同步完善。钓峰乡等10个已完工项目资料完成档案整理，立卷档案100余卷。

　　3.4 施工现场管理得到显着提高

　　水利工程施工单位为节省成本，往往忽视施工现场的规范管理，相比原有的水利工程的建管模式，代建制将工程交由专业性技术团队管理，技术人员能够随时随地、全天无缝地对工程现场进行管理。杜绝了工地未设置“五牌一图”、“重大危险源公示牌”、“质量责任公示牌”、施工现场凌乱、临边防护不到位、施工临时用电不规范等现象出现。代建单位按照合同履约有效督促施工单位做好施工现场的管理工作，出具安全生产整改通知单20余份，并督促施工单位立即整改到位，现场施工管理水平得到进一步提高。

　　3.5 项目管理面貌明显改善

　　代建单位对质量控制侧重在重要隐蔽和关键部位单元工程，以及原材料、中间产品等实体工程质量的把控，以及各参建单位质量体系的检查等；安全控制侧重在重大危险源的辨别和管控，以及达到一定规模专项施工方案的编制和审核等；投资控制侧重在工程进度款的计量和拨付，代建单位严格审核施工单位上报的计量资料，及时复核原始断面测量资料；进度控制侧重在重要部位和节点、原材料和设备供应不及时、地方阻碍施工、设计图纸滞后等问题。代建单位对质量、安全、投资、进度等进行有效控制，项目管理面貌明显改善。

　　3.6 行业监管作用凸显

　　代建单位负责工程质量、投资和进度等控制，县水利局作为建设管理监管部门，直面代建单位，在一定程度上避免了监理单位和施工单位过多接触，强化了监理履责能力，可以更好发挥监督管理的作用，积极开展各项监督检查工作，政府监管能力得到进一步加强。实施代建制管理以来，共完成12个项目3批次的质量和安全监督巡查，发现问题60个，代建单位能及时组织各参建单位加强问题整改，并按时上报整改材料，保证工程建设良性发展。

　　3.7 专业技术人员作用充分发挥

　　代建单位投入了大量高水平的专业技术人员，弥补了项目法人技术人员自身业务能力不足问题，通过在相互沟通交流中学习进步，一定程度上补充了技术力量。代建单位已召开调度会20余次，多次与项目法人开展技术交流，激发其学习动力，提高专业技术水平和能力。

　　4 意见建议

　　4.1 进一步细化完善代建制工作

　　宁都县水利局首次引入代建制管理这种新式建管模式，当前还处于一个探索阶段，下一步要进一步规范和细化代建制管理各方面工作，确保代建制管理工作更加完善，实施起来更加有效。

　　4.2 代建单位应行使独立职责

　　在宁都县目前的代建制管理中代建、监理为同一家单位，人员构架仍不够成熟，总监身兼两职；且代建单位代项目法人在行使部分管理职能时，仍存在部分项目法人、代建单位、监理单位职责不明确的情况，缺乏对项目的主动控制，对项目的把控力度略显不足。建议代建单位应细化职责，责任到人，清楚定位，切忌笼统上岗、混淆职责。

　　5 结 语

　　因地制宜推行代建制、EPC等新型管理模式，完善配套措施，能够推动水利建设管理市场化和专业化，弥补管理力量不足。特别需要说明的是，小型病险水库除险加固、中小河流治理等面上的工程，都是公益性的项目，责任主体是各级地方政府，要结合工程实际，出台相应的指导意见和实施细则，进一步明确管理体制，整合管理力量，避免管理缺位。