水利工程管理相关概念界定和理论基础

　　第 2 章 相关概念界定和理论基础

　　2.1 相关概念界定。

　　2.1.1 水利工程管理。

　　水利工程是为了控制和调配水资源，达到除害兴利目的，在江河、湖泊和地下水源的开发、利用、保护而修建的各类工程。水利工程是保障我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来，水利工程在防洪减灾、工农业生产、生态环境保护等方面发挥了巨大的作用。不同的划分标准对水利工程有不同的分类,按照功能和作用划分，水利工程一般划分为公益性水利工程、经营性水利工程和综合性水利工程三大类。公益性水利工程是指主要承担防洪、排涝、水资源保护等社会公益性任务的水利工程；经营性水利工程是指承担城市供水、发电、水利旅游、水产养殖等经营性任务的水利工程；综合性水利工程是指既承担防洪、排涝、水资源保护等社会公益性任务，又有供水、水利发电等经营性任务的水利工程。根据公益性水利工程的定义及黄委会发布的《关于黄河水利工程管理体制改革指导意见的通知》，承担防洪任务的堤防、河道整治工程、分洪闸、泄洪闸等黄河水利工程为公益性水利工程，其运行和管理单位为公益性管理单位。

　　水利工程建设完成后，就要对其进行管理和维护，才能达到设计者想要的效果，同时验证设计者设计时是否有考虑不到的问题，以采取必要的措施进行处理，防止事故的发生。

　　水利工程管理有狭义的和广义的两种概念。狭义的水利工程管理是指对建设完成并交付使用的水利工程采取必要的手段和技术进行运行观测、维修保护和合理运用，以保证工程能够正常使用和发挥设计功能。广义的水利工程管理除包括技术方面的管理外，还包括组织管理、经济管理、法制管理等。同时工程管理质量的好坏，不仅关系到水利工程能否按照设计标准安全运行，还影响到水利工程效益的发挥和社会的稳定。

　　工程管理的主要任务是：保证工程各类设施和设备安全、无缺陷，技术状况良好，保证水利工程安全运行，防止自然和人为破坏；按照工程管理的各种法规和技术标准，维护工程完好和正常运行；运用工程管理手段实现防洪减灾、水资源合理调度和使用，满足国民经济和社会发展的需求，充分发挥工程应有的各种效益；努力改善管理条件，进行技术革新和设备改造，不断提高科学管理水平，加速向现代化管理过渡。水利工程管理内容包括工程设施的检查观测、养护维修、调度运行、除险加固、防汛抢险等。

　　黄河水利工程属于公益性水利工程。公益性水利工程与其他水利工程相比，其工程管理具有特殊性。公益性水利工程属于公共产品，涉及公共安全和公共利益，必须确保其安全性。公益性水利工程对于保持社会稳定、人民安居乐业和国民经济发展具有重要意义，所以在对其进行管理和维护时必须降低运行成本，保持高效运转。公益性水利工程还与生态环境变化息息相关，必须不断提高管理水平，实行标准化、精细化、专业化、规范化管理。

　　2.1.2 水利工程管理机制。

　　管理机制就是采取什么样的组织结构、管理手段和管理方法达到想要达到的管理目的，其核心是管理机构的设置。管理机制的建立主要依靠体制和制度。所谓体制就是从组织结构上规定了上级部门和下级部门之间、单位和单位之间、单位各部门之间的相互关系和所担负的职责及相应的权利，同时还规定了各单位和部门之间如何进行相互协调。所谓制度，既包括国家和地方政府制定的法律、法规，也包括组织内部和部门内部制定的各项规章制度。

　　管理机制的运行形式一般可划分为三种：一种是行政-计划式的运行机制，就是采取计划、行政的手段把各个部分统一起来；一种是指导-服务式的运行机制，就是以指导、服务的方式去协调各部分之间的相互关系；一种是监督-服务式的运行机制，就是以监督、指导式的方式去协调各部门之间的关系。采用何种形式进行管理，要根据不同的形势并结合实际情况来选择。

　　我国的水利工程管理机制由水利部按照国务院的授权对水资源实行统一管理，国务院有关部委根据各自的职责分工协助水利部进行水资源管理工作。长江、黄河、淮河等七大流域机构为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政管理职能。各省（直辖市）所属水利厅（局）对所属行政区域的水资源进行管理，受各省（直辖市）人民政府和水利部的双重领导。

　　按照水利工程隶属关系，水利工程管理机构分为中央直属机构、部直属机构和地方管理机构三个层次。中央直属机构包括水利部、国家发展和改革委员会、国土资源部、财政部、建设部、国家防汛抗旱总指挥部、农业部、各省市人民政府等。水利部直属机构包括七大流域机构，各省（直辖市）水利厅、国土资源厅、财政厅、农林厅、环保厅等。地方管理机构包括各市县水利局、国土资源局、财政局、环保局等。

　　根据行政区划不同，沿黄各省分别设立山东、河南、山西、陕西黄河河务局，黄河上中游管理局、黑河流域管理局、故县水利枢纽管理局、三门峡水利枢纽管理局等 8 个省级水利工程管理机构，沿黄各地市和县区分别设立河务局负责管理所辖水利工程。黄河水利委员会是水利部在黄河流域和西北内陆河流域的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政管理和水资源管理职责。

　　2.2 理论基础。

　　2.2.1 公共产品理论。

　　"公共产品"的概念起源于西方经济学，根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。经济学家萨缪尔森对公共产品的经典定义是：公共产品是指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品消费量的产品。如国防就是一个纯粹的公共产品的典型例子。而且公共产品具有与私人产品显着不同的三个特征，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。对于一种公共产品，不论消费人数的多少，都可以为每个人提供相同的利益，每个人从公共产品中获益，不会影响其他人的获益。根据西方经济学理论，由于存在市场失灵，从而使市场机制难以达到帕累托最优，特别是公共产品方面，如果由私人来通过市场机制来提供，就不可避免的会出现免费搭车现象，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，从而导致公共悲剧，这时就需要由政府出面来提供公共产品。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供，也会造成其供给不足，也需要政府出面来弥补这种市场缺陷，提供相关的公共产品。所以，公共产品理论的意义就在于，它实际上提供了市场和政府活动的原则界限。

　　根据公共产品理论的定义和具有的特征来看，黄河水利工程属于公共产品。黄河水利工程的建设主要由政府进行投资，以公平性为目标，为社会大众提供服务，以实现社会效益为主，具有显着的公共性，即消费的非竞争性和收益的非排他性。消费的非竞争性体现在如某个人进入了黄河防洪工程保护范围之内，无论他是否愿意，他都会受到防洪工程的保护，并且不会影响其他人也受到黄河防洪工程的保护。受益的非排他性，则不管黄河管理者是否愿意，在该公共产品的有效覆盖范围之内，任何人都能消费该产品，此时，黄河管理者要想不让某个人消费该产品，或者技术上做不到，或者阻止他人消费该产品的成本过于昂贵不值得去做。

　　2.2.2 公共选择理论。

　　布坎南将经济学的研究方法运用到政府管理中，开辟了分析问题的新视角。与传统行政学致力于政府本身不同，公共选择理论试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。该理论认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供，打破政府的垄断地位、引入公共部门和私人部门之间的竞争才能解决现实问题。二十世纪三四十年代，经济学家普遍认为，基于市场的自发性和盲目性等市场失灵问题，存在着私人投资的无效率、分配不公、外部性和自然垄断等情况，这时市场无法使社会资源达到帕累托最优，所以需要政府对经济进行一定程度的干预。而这一结论背后的假设为：政府是完全遵循利他主义和超个人主义，同时他还能全面掌握社会公众的需求。二十世纪六十年代，作为对上述假设和结论的质疑，公共选择理论开始基于个人主义和理性主义来解释个人偏好与政府公共选择的关系。第一，政府和政府官员也是理性的"经济人",同样追求自身利益最大化，其政治活动不过是追求自身利益最大化的一种途径。第二，政府也难以真正反映公众的偏好。公共部门资源配置是通过非市场机制，即通过政治过程的公共选择--投票进行，而投票往往无法像价格一样及时反映供需情况。因此，作为"经济人"的政府更有可能产生寻租行为或被某些受管制的企业游说而导致政府失灵。因此，政府对公共产品的管理必须是运行高效，成本低廉，因而对公共产品的管理必须规范化、专业化、现代化，不断提高管理水平，采用合同管理方式是提高服务质量和效率的最好方式。

　　根据公共选择理论的观点，黄河水利工程作为公共产品，对其的建设和管理资金由政府进行投资，政府也要追求投资所取得效益的最大化和管理成本的降低。这就要求黄河水利工程管理的各级主管部门必须简政放权，赋予水管单位更大的自主权，对黄河水利工程的维修养护工作避免行政指令方式指定维修养护队伍，由水管单位遵循市场规律，择优选择维修养护施工队伍，真正达到维修养护工作的规范化、专业化、现代化，从而降低黄河水利工程维修养护成本。

　　2.2.3 新公共管理理论。

　　上世纪五六十年代后期，西方发达资本主义国家为了摆脱"福利国家"制度带来的政府角色膨胀、财政压力和信任危机等困境，对政府工作进行了持续改革，将私营企业管理的原理、管理技术和管理方法引入到公共部门管理之中，加快了新公共管理理论思想的形成。新公共管理理论认为，管理是社会进步和经济发展的关键因素，良好的管理制度可以激励管理人员的工作积极性，促使机构能够高效运转，消除和杜绝浪费，使各项社会资源得到合理使用.在管理上，要赋予管理者有充分合理的权限，公共管理者要积极参与政策制定和正确处理不同部门、组织之间的关系，管理者应该是制定政策而不是执行政策，应该把管理和具体操作分离开来；树立服务意识和"顾客"意识，管理者不再是发号施令的官老爷，而是为"顾客"服务的公务人员，尊重"顾客"的服务需求；在公共管理中坚持市场导向，建立市场竞争机制，通过竞争让更多的私营部门参与公共服务的提供，实现政府的高效运转，提高服务质量和效率，降低运行成本，改进政府绩效。从新公共管理理论的观点出发，在黄河水利工程管理上得到启示，各级主管部门要赋予基层水管单位一定的权利，让水管单位能够按照市场经济规律，引入竞争机制，建立健全相关规章制度，提高工程管理水平和管理效率。