土地征收补偿法律制度的研究和完善研究

摘要

　　我国目前土地实行公有制？即土地归国家所有和集体所有？个人没有土地所有权？农民对于集体所有的土地？仅有承包经营权？农民-特别是我国现今还被排除在社会保障体系之外的农民？土地一旦被征收？而又得不到及时、公平、合理的补偿和安置，他们的生存状况将变得十分严峻。我国现行的土地征收法律制度是年代在高度集中的计划经济体制时期形成的？在当时对于提高政府的行政效率和国家建设起到了一定的积极作用。随着经济和社会的发展？特别是在社会主义市场经济建设和城市化建设进程中？该制度对公共利益的界定模糊不清、政府职能错位、征收权滥用、补偿标准过低、补偿方式单一等缺陷日益凸现，并由此造成许多严重的社会问题。因此，对土地征收补偿法律制度的研究和完善具有极其重要的现实意义。

　　本文分为一、导论二、土地征收补偿概述三、土地征收补偿的原则四、土地征收补偿的计算标准五、土地征收补偿的方式六、土地征收补偿的程序七、结语。试图在对国外的土地征收补偿法律制度进行比较研究的基础上？结合我国的具体实际情况？找出适合我国国情的一些先进的法律理念和制度设计加以借鉴？尝试对我国土地征收补偿制度进行改造。

　　关键词:土地征收补偿、公正补偿、补偿标准

　　Abstract

　　At present, our country practises the public ownership of land, that is to say, land is owned by the  state and collectivity and individual citizen has no ownership of land. Farmers only have the rights  of use and contract management of the collctively-owned land. Farmers, especially the farmers  excluded from the Social Security System, will not get timely, fair and reasonable compensation  and settlement once their land is requisitioned, which results in their serious life condition. The  present legal system of land requisition was formed in the highly centralized planned economic  structure in 1950's, which ever played a great role in the government administration and national  development. With the development of the economy and society, especially in the course of  socialist market economic system establishment and urbanization, the legal system of land  requisition has caused many social problems, such as unclear demarcation of public interest,  improper govermment roles, abuse of land requisition right, low compensation standard and single  compensation means. Therefore, it has practical meanings to study and develop the legal system of  land requisition and compensation.

　　The thesis is composed by seven chapters: Introduction （Chapter One）， Summary of land  requisition and compensation （Chapter Two）， Principle of land requisition and compensation  （Chapter Three）， Calculable standard of land requisition and compensation （Chapter Four）， Means  of land requisition and compensation （Chapter Five）， Process of land requisition and compensation  （Chapter Six）， and Conclusion （Chapter Seven）。 It attempts to find some suitable law theories and  systems to improve the system of land requisition and compensation through the study of foreign  land requisition and compensation system and on the basis of our own situation.

　　Key Words: land requisition and compensation fair compensation compensation standard

目 录

　　一、导论

　　由于公权力对私权利的侵犯而导致私人利益受损，国家应承担两种责任：违法慢权行为造成的损害赔偿责任和合法行为造成的损失补偿责任，土地征收补偿属于后者。在法治社会，违法的公务行为对私人利益的侵犯，比较容易纠正，且违法行为所造成的私人利益损失也容易得到救济。而合法的公权对私权的侵犯就难以得到纠正。私人为公共利益所遭受的特别牺牲往往难以得到弥补。由国家代为承担责任。对私人因公共利益所遭受的损失予以补偿便成为法治和宪政的必然。

　　"政治法使人类获得自由。民法使人类获得财产。""在有关公共利益的问题上。公。

　　共利益绝不是用政治性的法律或者法规去剩夺个人的财产，或者剿削哪怕是它最微小的一部分。在这种场合必须严格遵守民法；民法是财产的保障。""因此，公家需要某一个人的财产的时候，绝对不应当凭借政治法采取行动：在这种场合，应该以民法为根据：在民法慈母般的眼里，每一个人就是整个国家。""如果行政官吏要建造一所公共的楼房。或修筑一条新的道路的话，他就应该赂偿人们所受的损失：在这种场合，公家就是以私人的资格和私人办交涉面已。当公家可以强制一个公民出售他的产业，并利夺民法所赋予他的'财产不得被强迫出让"的重要权利，这对公家来说。就已经很够了".在孟德斯鹤看来，賦予田家强迫公民出让其财产的特权就已经足矣，而代表公权力的国家。必須平等的与私人进行交涉，并承担由此造成损失的责任。这也是法治和宪政的内在要求。法治和宪政思想来源于古典自由主义法学派，其代表人物洛克的天赋人权理论，为法国的《人权宣言》、英国的《权利法案}和美国的《独立宜宫》奠定了理论基础，从国家违法慢权责任的发展历史来看，由于近代普遍采取的过错归责原则。主权豁免原则和国家无贵的观念，公权力的违法慢权赔偿责任由公务员个人承担的状况直到狄骥。凯尔森的公平负担理论的确立才得以改善，国家代位责任理论才逐渐取代委任理论。

　　随着社会经济的发展，国家对社会经济生活的干涉进一步 加深，社会关系的复杂化和社会分工的进一步细化，使得公权力在国家生活中发挥更为重要的功能。工业化和城市化进程中的"圈地运动",使得土地征收这一国家特殊的公权力运用到极至，对这一权力限制的公共用途为更为模糊宽泛的公共利益概念所替代。已无法对其进行有效的限制，而征收朴偿成为最后的制约力量，在这里，征收补偿不仅仅是对国家征收权力的限制和制约，也是对被征收者私人利益的最为有力的保护。土地征收补偿制度属于行政补偿的范围，从土地行政补偿制度的历史发展来看，它产生的一个重要特点是：既早于国家赔偿制度产生，又长期依附于国家赔偿制度而发展。并逐渐从国家赔偿制度中独立和分离出来，它是调整公共利益与私人或团体利益的必要制度。

　　土地征收补偿制度是人类社会物质文明和精神文明进化到-定历史阶段的产物，是一个国家文明、民主和法治进步的重要标志。近代的权威论述，土地征收补偿制度最早可以追朔到罗马时代，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收补偿的基础在于领主对其臣民有"最高统治权",依此原则，为"公共用途",领主便可以取得私人土地，但因家在如此行为之时，必须给受损的私人予以补偿。"在法国大革命前，"国王认为必要时。

　　可用特权状收回私人所有的土地，同时予以补偿，金额由行政机关自由决定"."在德团， .

　　1794年《普鲁士- -般邦法》第75条规定："对其权利和特权为共同福祉而做出必要牺牲的人，国家给予补偿。"法国大革命后，在自由法治国家理念之下。将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为-项法律制度。 1789 年法国的《人权宜言》为国家承担补偿责任提供了法律依据，第17条规定："财产是神圣不可慢犯的权利，除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剩夺。"随后法国据此精神，出台了相关的法律。至此，以无过错贵任为特征的损害补偿制度得以确立， .

　　此后。世界各国都紛紛效仿法国。以宪法，国家赔偿法或其他立祛明确规定国家的补偿责任。

　　在我国漫长的封建专治时期，"博天之下，莫非王土：率土之演，莫非王臣".皇帝是国家最高的统治者，拥有至高无上的生杀大权，以儒教思想为指导的封建法制，要求人们以大公无私、国家- -体、身分本位、德主刑辅为社会的基本价值取向。建立君臣父子的封建礼教的宗法体系。西方的私权神圣、市民平等、意思自治的社会价值观念，与我国封建的宗法思想体系的价值观是相对立的。因此，在我国封建时期没有孕有土地征收补偿制度的环境和土壤。我国近代史上公布的第，部土地征收法。是南京国民政府于1928年7月27日颁布的《中华民田土地征收法》，这是近代西方宪政制度中限制公民财产权思想在我国法律制度中的具体体现。我国人民司法制度关于土地征收补偿的条赦最早出现在1944年1月解放区颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例规定边区政府得租用、征。

　　用或者以其他士地交换任何人民或团体所有的土地，这是土地征收补偿制度的初期表现形式。新中国成立以后，1950年政务院颁布了《城市郊区土地改革条例》第14条规定："国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，领给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民办给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井。植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。"1953年II月政务院颁布《关于国家建设征用土地办法》，第-次制定了我国较为完整的土地征收制度，并在1954年宪法中加以肯定。1958 年I月的（国家建设征用土地办法》对补偿的程序和范围作了具体规定，明确国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所需的土地，又应该照顺当地人民的切身利益，必须对被征收土地者的生产和生活做出安善的安置。

　　在十年"文革"活劫期间，我国社会主义民主和法制造到彻底的破坏，征收补偿制度同样被破坏，直到1978年党的+--届三中全会以后。我国进入了改革开放的新时期，经济得到快速的复苏和发展。随着社会主文民主和法制建设的恢复和发展，1982 年国务院颁布了{国家建设征用土地条例），首次具体规定了土地征收补偿分为土地补偿、青苗附着物补偿及安置补助等三项费用，同时规定了劳动力安置和农转非制度。1987 年的《仕地管理法》对土地征收和补偿制度怍了更为全面的规定。在这一-阶段。全社会的法律意识日益增强，国家的立法速度不断加快。立法者的观念不断得到更新，使得土地征收补偿内容日益丰富，补偿范围更加广泛。但就总体面言，土地征收补偿制度的改革更多地还是体现在征地审批权限方面，在征地补偿方面并无实质性的变化。这种源自于公有制下的计划经济时代的土地征收补偿制度，由于在当时，土地征收数量在总量上并不大，对于失地农民通过土地调剂、兴办企业、户口农转非并安排就业等方式进行的补偿或安置。被征收者也乐于接受，这与当时的社会经济发展基本相适应，因此并没有因为征收土地而引发大规模的纠紛。

　　但在市场经济条件下。要求以市场调配各种资源为主，各种经济活动都必须遵循市场规则。这种出自于计划经济时代的土地征收补偿方式出现了许多弊端，使被征收土地的农民产生了强烈的不公平和被强制、利削的心理反应。由此面产生了与政府的矛盾甚至对抗。1998年。基于社会主义市场经济战略目标和国家保障人权的理念，以及21世纪人类资源可持续发展理念的深入，第九届（1998年）全国人大常委会第四次会议对《土地管理法》作了进一步修订。新《土地管理法》将士地征收内容与"乡村建设用地"的内容合并作为第五章"建设用地",是我国现行土地征收制度的直接法律依据，2003年 12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益。2004年3月温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理的补偿。切实保护农民合法权益。2004年10月21日国发（2004）28号"国务院关于深化改革阳格土地管理的决定",再次对土地征收补偿问题做出了一系列明文规定。

　　组观我国20多年来的改革开放和市场经济建设的历程，市场经济体制在我国已经得到初步确立，市场经济要求建立以保障财产所有权为核心内容的权利保障体系。2004 年我国通过新宪法惨正案，将保障私人财产权、尊重和保障人权、建立社会保障制度以及土地征收或征用补偿制度写进宪法。这对于保护私人权利，限制公权力具有重要的意义，特别是在长期奉行舍小家而为大家、无私奉献、公益至上的中国，损失补偿制度的确立对于私人财产的保护将具有更加重要的现实意义。

　　但事实上，现行制度并没有突破计划经济条件F长期形成的思维定势，尤其在征收土地的公共利益界定、土地征收程序设计。土地征收补偿标准、补偿范團、补偿程序等方面，存在明显缺陷，现行的土地征收制度虽然形成了初步的体系，但还远没有达到运用市场手段有效配置资源、提高土地利用效率、保护耕地和保护农民利益的目的。

　　我国是农业大国，有9亿多农业人口，农民、农村问题，自古以来就是历代绕治者所要解决的首要问题，面农民、农村问题的核心是土地问题。土地是农民的最基本的生产资料和生活保障，农民世世代代最大的愿望就是拥有自己的土地，历代农民战争提出的第-目标就是要实现"耕者有其田".由共产党领导的第一次国内 革命战争，又称其为土地革命战争。解决的首要问题还是土地问题。第二次田内革白战争时期解放区的土地改革，为共产党领导下的解放战争，最終在全国取得决定性的胜利。奠定了坚实的基础。解放以后，我国实行二元结构的土地公有制度。印城市土地属于国家所有，农村土地属于农村经济组织集体所有。随着国家经济的发展，城市化进程的加快，大量农业用地被政府征收，造成大批失地农民，由于补偿制度的缺陷和安置工作的不到位，使得广大农民的利益得不到应有的保障，引发大量的纠纷和恶性案件。据不完全统计，全国各地每年的群众上访案件中有40%涉及到土地问题，其中大约有60%是关于土地征收问题，核心问题是土地征收补偿纠纷。失地农民-旦得不到及时、公平、合理的补偿和妥善的安置，成为"三无"人群，"必将引发大量的社会问题，甚至威胁国家安全和政权稳固。据专家分析。按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要250万由到300万亩，如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。

　　.改革开放20年来，国家向农民征收的土地约为70万公顷，据估计，从2001年到2010年，全国还需要安排非农建设占用耕地123. 33万公顷，其中90%为集体土地（约11万公顷）。为此，应及时对我国的土地征收补偿制度进行深入系统的研究。

　　我国法学界对行政补偿的研究相对滞后，而且，开始阶段主要是对公用征收补偿的研究，其中以土地征收研究为主。由于当时实行的还是计划经济体制，法学研究受前苏联法律体系影响较大，在社会主义公有制下，私有制是公有制的天敌，在这种环境下。私有财产的保护是没有任何市场的。从20世纪80年代开始对征收补偿的研究，主要是介绍和翻译了一批国外的行政法学著作，并在书中对征收补偿的原理、概念进行了简单的介绍和界定，以及对英、法和我国台湾地区的研究成果的引介，在此期间的主要著作有：王名扬的《英国行政法）。由《法国行政法》，"徐炳翻译的美国行政法学者伯纳德施瓦茨的《行攻法》，.罗豪才。应松年主编的《行政法学》，"张焕光、胡建森编著的《行政法学原理》。

　　"我国台湾地区林纪东的《行政法》，"涂怀莹的《行政法原理》等。这些著作中，王名扬先生在其著作《法国行政法》- .书第六章对法国公用征收、公用征调和补偿问题作了较详尽的介绍。台湾学者对征收补偿的研究要比大陆的充分。并取得许多成果，值得我们借鉴。

　　而大陆学者的著作中，对土地征收补偿的研究不够充分，只是作了简单的概念性介绍。当然这种情况与当时的杜会状况有关，要想达到当时台湾地区学者的研究水平也是不切实际的。随着20世紀90年代我国开始进行社会主义市场经济体制建设，市场经济的一切要素，在我田社会主义市场经济体制中没有什么不同，市场经济要求对人权和私有财产的充分保护，这是市场经济的基础，有独立人格的人，拥有自己受法律保护的私有财产，从事社会的商品生产和交换，以此形成充分的自由竞争，为社会创造财富。因此，明析产权和对私有财产的保护就成为市场经济建设的必要条件，对私权的保护就要求对公权侵犯私权的限制和制约。建立法制政府、有限政府的要求披人们所认同，对合法公权力对私有财产的侵犯的主要限制应是公正的补偿，这一点已经逐渐被人们重视，随着市场经济的迅速发展，公民法律意识、权利意识的不断增强，在立法上对因公共利益需要而造成私有财产损失的补偿规定的增加，促使法学界关注对补偿法律问题的研究。同时，对国外征收补偿制度的法律移植速度加快，以填补国内法上的空白，在此期间引进田外资料具有代表性的署作有：王名扬的《美国行政法》高家伟翻译的《德国行政法总论》、"于安编著的《德国行政法》。"杨建顺的《日本行政法通论》。翁岳生主编的《行政法》。"此外，行政法学教科书开始关注公用征收补偿问题，主要有：姜明安的《行政法与行政诉讼法》、"马怀德主编的《行政法与行政诉论法》。"熊文钊的《现代行政法原理》、°杨解君主编的《行政法学》、中胡锦光、杨建顺、李元起编著的《行政法专题研究》、"姜明安的《行政法与行政诉讼法》等。"大批的专业论文和硕、博t论文的发表，使得对征收补偿制度的研究更加深入和系統，值得一提的是，近年来随着市场经济的快速发展，我国人权保障和私有财产保障的入宪，法治政府、有限政府的建设已取得一-定的成果， 法学界已开始将公用征收补偿研究与宪政研究相结合，从对私权保护、对公权的限制等宪政角度入手来研究征收补偿问题。这一时期具有代表性的成果主要有：林来梵的《论私人财产权的宪法保障》。"李累的《论宪法限制财产权的两种形式》、"宛融志的《私有财产权法律保障的宪政思考》。"吴超云、孙东的《从财产保障的角度谈财产征用中公益涵义》、"崔之元的《财产权与宪法》、"张千帆的《公正补偿与征收权的宪法限制。"姚佐莲的《公用征收中的公共利益标准：美国判例的发展演变》"等。2004年4月，在北京大学法学院百年院庆举办的"中国宪政之路"理论研讨会。上发表了-系列论文。并收入论文集，主要有：袁曙宏、董文媛发表的《对孙中山、华盛顿宪政实践过程和结果的比较考察》、蔡定剑的《宪法实施途径探索：论中国宪法的私法化之路》。沈开举、杨俊峰的《审视城市房屋拆迁： -种立宪主义的视角》、石佑启的《论征收征用与私有财产权的保护》。胡锦光的《论我国宪法救济制度的完善》、宋功德的《产权优化、行政扩张与法律规制：交易费用视角下的市场制度选择》、肖金明的《论公民财产权的制度保障：一个人权和宪政的视角》等。

　　综上所述，学术界对征收补偿制度的研究还处在具体层面，存在大量的问题需要进一步深入研究，从目前的研究成果看，学术界对于征收目的的公共利益界定存在一定的分歧。

　　已有的研究多以抽象概括的方式解释公共利益的概念，对公共利益的具体内容探讨不够。

　　如前所述，公共利益是一个非常广泛的概念，很难甚至不可能对其进行明确的界定，公共利益是征收权行使的必要前提条件，担负着限制征收权的重任。以此来保护被征收人的权益，然而目前在我国，它已失去这一重要的职能，而更多的演变成政府濫用征收权的借口，这就需要加强对征收目的的进一步研究； 关于土地征收补偿的原则，光全补偿原则是我国土地征收补偿的原则这-观点已基本达成共识。但在完全补偿是否包括间接损失的补偿上还存在一定的分歧：对于土地征收补偿的计算标准偏低也已达成一致的共识，但对于如何提高补偿费等相关问题还存在一定的分歧：关于补偿的方式也存在较大的争议。原先-些老的补偿方式已失去其应有的作用，新的一些补偿方式仍然在实践中探索，理论上的研究和讨论还不成熟，随意性大，不同的经济发展水平区域有着很大的差异，很难有一个统一的模式。这些大量存在的问题。需要进一步的加以研究。找出适合我国国情的制度架构，以完善我国土地征收补偿制度。

　　本文在选题时，以城市化进程中，由于土地征收，造成大量矛盾和纠紛，失地农民的生存状况日益严重这-现实作为选题的背景，来考察我国现行土地征收补偿制度存在的不足和缺陷，研究目的是试图通过对国外一些主要国家的土地征收补偿法律制度比较研究，结合我国土地征收补偿的现状，进行土地征收补偿制度的合理构建，完善征收补偿制度的理论构想。在借鉴国外先进的征收补偿理念基础上，针对我田土地征收补偿中存在的实际问题，提出具体的完善办法和建议，以求力争解决实际问题，限制和制约土地征收权。切实保护耕地，保护失地农民的切身利益以及长远利益。因此本选题具有- -定的实践意义。

　　二、土地征收补偿评述

　　一 土地征收与土地征收补偿

　　二 土地征收补偿的性质与特征

　　三 土地征收补偿的理论基础

　　三、土地征收补偿的原则

　　一 国外土地征收补偿原则

　　二 我国土地征收补偿原则现状与思考

　　四、土地征收补偿的计算标准

　　一 土地征收补偿计算标准概说

　　二 我国土地征收补偿计算标准的现状与思考

　　五、土地征收补偿的方式

　　一 土地征收补偿方式概说

　　二 我 国土地征收补偿方式现状与思考

　　六、土地征收补偿的程序

　　一 土地征收补偿程序概说

　　二 我国土地征收补偿程序的现状与思考

七、结语

　　随着我国市场经济的快速发展，城市化进程的不断加快。对土地的需求不断增加。

　　国家为了社会公共利益的需要，对农村集体所有的土地进行大量征收。由于我国是个人口大田，人均耕地资源极度匮乏，耕地的不断减少，严重威胁到国家的战略安全：大量的失地农民由于征收补偿法律制度的不完善，而得不到及时，公正、合理的补偿和安置，其生存状况不容乐观，同时，造成大量的征地补偿纠纷，影响到社会的稳定与和谐。因此，对我国土地征收补偿制度的再造，已刻不容缓。

　　本文从土地征收补偿的基本概念入手，对士地征收补偿制度中的法理基础和宪政要素进行了详细的阐述，介绍了近年来国内外土地征收补偿制度的一些研究成果，以及土地征收补偿制度的历史发展，结合我国现行土地征收补信制度中的实际问题，借鉴国外发达国家的先进立法理念和实践经验，试图对我国土地征收补偿制度进行完善。文中还对土地征收补偿的原则、计算标准、方式，程序分章论述，针对其现状和问题，分别提出完善建议：以宪法的国家根本法的形式确定正当补偿原则：以市场价值作为我国土地征收补偿的计算标准：明确我国t地征收补偿方式的金钱补偿为主，提高补偿标准，只有在特殊情况下，才可使用其他补偿方式，并要有法律明文规定：光善土地征收补偿程序，以实现程序由于本人理论水平有待于选-步的提高，本文中的错误在所难免。敬请专家、老师给予批评指正。

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　　[13] See City of Chicago v. Forwell, 26111. 415, 421, （1918）。

致谢

　　本文是在我的导师邢鸿飞教授的悉心指导下完成的。本文从选题、分析框架的构建到文章的最后确定，都凝聚着他的心血。衷心感谢邢老师三年来对我各方面的帮助。

　　感谢我的同学对我的关心和帮助，他们和我互助互学，使我获益良多。

　　我还要感谢我的家人以及朋友。是他们的关心和支持让我顺利完成学业。

　　最后，再一次对所有关心、帮助、支持过我的老师、同学和亲人们表示最真诚的谢意！