长沙市政府救助失独老人的问题与完善途径

　　摘    要：　社会保障是指政府针对公民出现暂时性或永久性失去劳动能力，以及其他的意外原因造成生活经济困难、生活不能自理等情况时给予一定的帮助与支持，以保障其基本生活。从这一角度出发，以物质保障、心理保障、医疗保障为切入点，对失独群体面临的困境以及政府在救助失独老人过程中的痛点展开分析，并提出突破失独老人社会保障困境的途径与措施。

　　关键词 :     失独老人:社会保障，政府责任，

　　一、国内外研究现状

　　（一）国内研究现状

　　失独老人是我国20世纪70年代计划生育政策失效的产物，失独问题于21世纪初集中体现。2012年失独群体“6.5”进京上访事件后，这一群体的养老保障、社会救助、法律制度等方面的问题逐渐引发学术界的关注。在中国期刊全文数据库（CNKI）为检索源，以“失独老人”为检索关键词，时间限定为2010—2020年，最终检索出的文章共625篇，2015年124篇，2016年109篇，2017年73篇，2018年88篇，2019年83篇。随着失独老人问题日益凸显，学者们的研究逐渐丰富。总体而言，研究主要集中在失独老人的定义界定、数量估算、政府救助等方面。其中已有的对失独老人社会保障方面的研究，主要集中在以下方面。一是建立专门的失独老人社会保险制度，如学者程中兴（2013）认为，政府应建立起针对失独老人的补偿机制，学者方曙光（2015）提出政府应当制定有关失独老人的社会保险政策。二是建立失独老人的社会救助制度，主要有在失独老人居住地建立针对失独老人的养老服务机构。

　　（二）国外研究现状

　　国外有关独生子女相关问题的研究大多数集中在教育、心理问题上，暂时还没有从社会保障的角度来分析独生子女家庭的养老问题。本文认为，失独老人是计划生育政策的直接结果，而计划生育是我国特有的人口控制政策，同时西方国家大多数是自愿生育，因此国外关于失独老人的社会保障等领域的研究较少。

　　（三）对社会保障视角下失独老人问题研究的评述

　　可以看到学者们关于失独老人社会保障存在的问题方面，看法主要集中体现为专门针对失独老人的社会保障制度设计缺失，大体倾向于国家应建立起一套专门针对失独老人的综合救助机制，具体化实施政策，提高补助金标准，给予失独老人这一群体更多物质上的帮助。

　　二、本文关于失独老人的定义

　　“失独”是指独生子女家庭中唯一的子女因疾病、犯罪、自杀、自然灾害、意外事故等原因死亡。本文将失独老人定义为独生子女由于疾病、犯罪、自杀、自然灾害、意外事故等原因死亡，且女性年龄为49岁以上无再生育能力的独生子女父母。

　　三、长沙市失独老人社会服务与保障现状

　　社会保障是指对我国公民面临暂时性或永久失去劳动能力，以及其他由于意外原因造成的生活经济困难情况，政府给予其一定程度的物质支持与帮助，以提高生活质量，改善其生活状况。社会保障的完善是我国社会稳定和谐发展的必要条件，对于实现“中国梦”的伟大构想有重要促推作用。

　　我国社会保障的实施目前以政府为主导，因此我国公民的社会保障状况实际上是政府关于社会保障政策制定合理性、可行性的反映，是政府关于社会保障政策执行结果有效性的投射，是对政府关于社会整体发展构想的检验。

　　本文主要从物质保障、心理保障、医疗保障这三个方面展开具体论述，以长沙市失独老人的社会保障情况为出发点，分析政府关于失独老人社会保障方面的政策执行结果情况。

　　（一）物质保障

　　在“4-2-1”的家庭结构中，子女是家庭养老的支点与核心。失去这个支点与核心，也就意味着原本稳固的家庭结构的平衡性将被打破，“养儿防老”的传统理念面临破灭。

　　湖南省失独家庭扶助制度始于2008年，经过十几年的动态调整，扶助金逐步上涨，扶助金标准实行城乡统一原则。这在一定程度上缓解了失独家庭与社会发展之间的矛盾，但是在当今物价水平下仍然是杯水车薪、聊胜于无。

　　（二）心理保障

　　失独父母失去独生子女都会经历失独震惊期、心理哀伤期、认同现实期和心理修复期的过程，在这个周期内，失独的痛苦会有所减轻，但失独给父母带来的悲伤会贯穿其整个生命周期[1]。

　　这一代失独老人文化水平普遍较低，失去孩子后，这些老人通常将失独归为“宿命”，难以找到排解精神压力的方式。晚年丧子使本该安享晚年的失独者不得不承受巨大打击，使失独老人对自身、社会开始产生怀疑。这些情绪不断堆积，久而久之，很多失独老人的性格会变得孤僻怪诞，会莫名的郁闷、不高兴，会用随意砸摔东西、酗酒等方式来发泄心中的苦闷[2]。失独群体是一个尤其需要心理救助的特殊弱势群体，但是当前我国政府对失独家庭的救助主要以经济扶助为主，形式单一，缺乏对失独老人情感关怀、照顾服务等心理救助，这种救助形式存在不合理性。

　　（三）医疗保障

　　“病无所医”是失独老人最显着的特征之一。对失独老人而言，“病无所医”有两层含义：一是失独老人由于经济窘迫、医疗费用高昂而不敢就医。一项调查显示，失独家庭因医疗而返贫的比例达50%。二是失独老人由于医疗手术签字制度、养老护理收养制度不完善等原因，无法得到高质量医疗服务，从而影响失独老人生活质量。

　　步入老年，人会在生理机能、免疫力等方面出现退化，疾病也随之而来。在没有失去子女之前，子女是这些“百病缠身”的老人的主要医疗保障。子女的经济收入配合医保制度，可以较好地解决自身医疗困境。但是失去子女后，也就意味着失去了最为重要的医疗保障，他们不得不求助于政府、社会。湖南省的医疗保障体系是城乡二元结构式的，由新型农村医疗保险和城市医疗保险构成，但是其中没有专门针对失独老人的医疗保障体系。诚然，不论是城镇还是农村，看病就医都有一定比例的报销额，但是目前我国的医保报销的范围是有限的。因此对于那些不需要住院，但需要大量购买药物缓解生理疾病的失独老人而言，高昂的医疗费用使得这类人群望而退步。

　　另外，医疗手术签字制度、养老护理收养制度的不完善也是失独老人病无所医的原因之一。我国医院与养老院规定进行手术或居住时需亲属签字。失独老人的亲属首选是配偶和子女，配偶健在时，签字程序不存在问题。但当离异或配偶去世时，医疗护理机构的签字制度便成为失独老人病无所医的制度缺陷。

　　四、长沙市政府救助失独老人过程中的痛点

　　（一）失独老人对政府的信任缺失

　　政府即狭义的国家行政组织，是社会和公众利益的代表者，是日常、大量、繁重社会事务的直接承担者。政府以公民及公民团体对政治统治及其方式的认可、同意为心理基础，这种认可和同意最直接地表现为公民对政府的信任。

　　失独老人从某种程度上看属于“社会边缘群体”，心理精神压力使得大部分失独老人不愿意与外界沟通。失独群体面临的最大的问题是“失能”，他们对政府及社会的救助表现出近乎“零期望”，当被告知他们可通过政府和社会获得支持时，他们或表现出一种似乎很“遥远”的神情，或一笑了之[3]。一些学者在调查中发现，行政监督的缺失使得地方政府在发放失独补助金这一环节中存在缺位甚至贪污现象，由于政策宣传缺乏力度，部分失独老人甚至不清楚自己在国家政策上有相应的扶助。政府政策的公正性、合理性受到不断的质疑。

　　（二）社会保障缺乏针对性政策

　　政府是国家公共政策的制定者与执行监督者，公共政策涉及民生方方面面，公共政策的完备性将直接影响到人民的生活[4]。但是专门针对失独老人的社会保障制度尚未建立起来，扶助水平方面缺乏统一的扶助标准。地方政府只能根据中央文件精神，结合当地经济发展水平自行制定保障制度，调整补助水平，这导致全国对失独老人的政策救助参差不齐，使失独老人无法切实享受到国家公平统一的社会保障权利。此外，有些地方政府执行能力与服务意识明显不足，只是象征性地给予失独老人生活补助，社会保障的法律法规实效没有真正地落到实处。

　　（三）救助过于单一

　　救助单一首先体现为主体单一。目前，针对失独老人的救助主要是以政府为主导，非政府组织、社会力量相对参与。政府作为大量繁重的公共事务的管理主体，无论是其精力还是财力都是有限的，这导致对失独老人的救助不能达到相应的社会效果，难以对失独老人的利益诉求形成高效的回应力。同时我国的社会组织仍然处于发展阶段，组织自身存在一定的发展局限性，如资金周转不足、管理专业化与服务规范化程度不足，这导致社会组织难以为失独群体提供高质量的救助及服务。

　　另一方面，救助单一还体现在救助失独老人时侧重于物质救助，忽视了心理情感关怀。失独老人作为“边缘化”的群体，内心孤独敏感、精神脆弱是其心理主要表现形式。较之与物质扶助，失独老人更加倾向于精神层面的救助，他们在情感和精神上所受到的创伤往往更需要来自社会各界的关怀，倘若心理与情感上的伤痛无法得到救治，那么这些老人便始终无法回归至正常的社会交往与生活中。但目前无论是政府或是社会组织，对失独老人的心理服务型救助所给予的关注不足，远远不能满足失独老人的心理救助需求。

　　（四）专业人员缺乏

　　早在2013年，卫计委联合五个部门共同出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭救助工作的通知》，通知强调社会组织、慈善机构、企业事业部门、青年志愿者和计生工作部门应当协同配合，使精神救助与物质救助有机结合，在社会中营造救助失独家庭的良好气氛。

　　然而，根据长沙市目前救助失独家庭的实际情况可知，真正做到把专业救助与服务提供于失独家庭的基层单位并不多；长沙市最大的失独老人救助中心———阳光天使服务中心，也仅仅是挂靠在社区服务中心名下，社区与街道的工作人员仍然是进行失独老人救助工作的主体。这些工作人员通常没有取得社会工作或心理治疗方面的资格证书，因此专业素质并不高，缺乏专业技能，无法向失独家庭提供优质高效、完备全面的服务。

　　五、突破失独老人社会保障困境的途径与措施

　　（一）完善救助机制，构建服务型政府

　　新公共服务理论是以登哈特夫妇为代表的学者，提出的政府在治理体系中所应扮演的角色的一套理论。该理论认为，政府在进行公共行政管理活动过程中，其角色是服务者而不是掌舵者，即政府及政府工作人员不仅仅控制或引导社会发展的新方向，更重要的是帮助公民表达诉求并实现他们的利益诉求。在新公共服务主义的指导下，政府以及政府人员应树立民本位的服务意识，积极遵守工作职责，发挥应有的作用，贴近失独老人的生活，真正了解他们的需求，确保失独老人的权益。缓解失独群体的养老风险，不论是基于道义，还是法理角度，政府均责无旁贷[5]。

　　1.提升政府公信力。哈贝马斯从社会哲学层面阐述了公信力的概念，他指出，如果社会行动者间的交往行动能力与交往行动的正当性丧失，会导致主体间的认同程度降低，从而引发合法性危机，即政府的信任危机。政府工作人员在宣传政策过程中缺乏一定的灵活性与变通性，使失独老人极易受到伤害，因此需要加大对政府工作人员的培训；鉴于存在失独老人不清楚不了解救助政策的情况，因而需加强政策的宣传力度。同时，政府工作人员在执行政务过程中的监管应当更加严格，使程序公开透明化，防止出现贪污救助金的腐败现象。

　　2.社会保障政策支持。失独老人是极其需要得到保障的一类群体，健全相关政策法规，是解决失独群体养老问题的重要保障。社会保障制度是保障国民基本生活及正常发展的社会安全制度，完善的法律法规是衡量一个国家社会保障制度成熟的标志。当前，我国缺乏专门针对失独群体社会保障方面的政策法规。因而，国家应完善顶层设计，制定、颁布失独群体社会保障等方面的法律法规；健全基层政府社会保障体制机制，让基层政府有章可循、有法可依。同时也需要考虑对具体救助方法的探索，不应该一味地寻求完善的政策制定，应实实在在地考虑失独老人的需求，真真切切地弥补失独老人的心灵的缺口，在妥当的保障政策下用行之有效的方式管理失独老人问题。

　　3.物质救助与心理救助同步。如前所述，对于失独者而言，心理救助较之物质救助更重要的。失去独生子女后，家庭的生活和精神支柱崩塌，“子女”“后代”等成为失独者害怕提及的敏感字眼。这需要政府给予失独者的心理更多的关注，在提高物质救助水平的同时加强心理救助，组织专业人员加强心理辅导。

　　（二）引导社会力量，构建网络救助体系

　　福利多元理论于20世纪80年代的西方福利国家应运而生，是为解决由福利制度引发的一系列社会危机而探寻的一种替代方案。该理论认为，政府不应是社会福利唯一的供应者，公民的福利可以由市场、社会组织等多方承担；主张打破政府与市场分离的传统思维局限，在政府主体与市场主体之外寻找第三种力量，以填补政府福利与服务资源的不足。关于政府对失独老人的救助，我们可以借助福利多元理论进行进一步的定位与思考。

　　1.整合社会组织，凝聚救助力量。社会组织在促进社会公平以及公益事业的发展中已经成了一支不可忽视的力量。但是目前我国的社会组织仍处于发展阶段，尚缺乏专业化制度化与规范化的管理，作为失独老人保障主要提供者的政府应当积极动员社会各界力量，调动各类社会资源，引导社会组织积极参与失独老人福利与保障的提供，构建以政府救助为核心，社会多元主体参与的保障模式。此外，政府也可进一步完善社会组织关于管理、执行等方面的法律法规，必要时可给予一定的物质奖励或精神激励，使其管理更加专业，制度更加规范，参与更加主动。

　　2.购买公共服务，提高保障水平。王浦劬教授认为，政府向社会力量购买公共服务的重要机制之一是使得市场的工具理性与政府的价值理性有机结合，以工具理性达成价值理性。政府购买公共服务的实质是政府角色与职能的转变。政府可以引入更加专业化的社会组织、团队，弥补政府在救助失独老人过程中的缺陷，进一步提高保障水平。同时需要明确政府和市场的职责与界线，避免政府角色定位发生缺位和越位。

　　结语

　　独生子女家庭失去唯一的孩子后，无论是在经济生活方面，还是情感生活方面都受到了严重打击，失独老人已经成为当今社会一个弱势群体。随着失独家庭数量的增长以及其所带来的日益突出的问题，失独老人问题将会是我国社会保障的重要内容。政府作为公共资源与公共权力的享有者，必须明确自己的职责所在，通过非政府组织共同参与，制定完善的政策，提供优质的服务。只有这样，才能真正建立起一个高效政府、放心政府，确保失独老人这一类社会弱势群体的合法权益，维护社会和谐稳定。

　　参考文献

　　[1]胡琼兰“"失独“者:- 朝哀拗百年孤独呼吁建立失独“者养老院[N].株洲晚报, 2012-07-19.

　　[2]武诗失独老人:孤独的晚年生活如何安放[J].中国今日论坛, 2012,(17).

　　[3]程中兴公共政策视角下的“失独”问题探视:基于公众认知与主体感知的研究综述[J]人口与发展, 2013.(4):65-72.

　　[4]顾翠翠“失独”老人社会保障中的政府角色优化研究[D].成都:电子科技大学, 2016.

　　[5]谢勇才,潘锦棠从缺位到归位:失独群体养老保障政府责任的厘定[J].甘肃社会科学, 2015,(2):95-99.