我国农村自然灾害行政救助的法律研究

　　摘要：在气候变化的大背景下，全球各种极端天气出现次数显着增加，近年来我国各种自然灾害的发生频率及相应损失均明显增加，给人民生命和财产安全造成严重威胁。通过对自然灾害行政救助权利保障的理论分析，厘清行政救助的范围及主体责任，立足我国自然灾害行政救助的现状，针对我国行政救助目前存在的法律及救助体系方面存在的问题，结合国内外对此问题相关的优秀经验，对我国自然灾害行政救助提出加强专项法律制定及完善、设立专项自然灾害基金、打造高效应急物资供应平台并对社会资金的使用情况进行监督等相应建议。

　　关键词：自然灾害;农村救助;应急行政;权利保障;

　　作者简介：王凌燕(1973—)，女，安徽阜阳人，副教授，硕士，研究方向：农村发展;;任慧丽(1998—)，女，湖北襄阳人，本科生在读。;

　　基金：省级大学生创新创业训练计划项目(S202010364151);

　　据应急管理部统计，2021年前两个季度，我国南方多地区发生强降雨天气，造成较重的洪涝灾害，全国18个省受灾，受灾人次已超过2800万。在此紧急情况下，国家和政府积极履行管理职能，社会各界共同抗灾，形成救灾应急强大合力，保护了人民群众的生命财产安全。同时，我们也看到我国行政救助现存的一些问题：面对新出现的一些突发状况时政府很难及时做出救灾预案，加上社会资源较为薄弱，获得降灾减灾救助方式单一。针对以上自然灾害救助体制存在的问题，本研究从不同维度展开探讨，提出若干自然灾害救助的改进建议，构建自然灾害救助方式多元化的灾后保障体制，减轻农民的人身和经济负担，缓解当地政府和市场经济的压力。

　　1 自然灾害行政救济权保护的理论基础

　　自然灾害行政救助是指在发生重大突发的具有破坏性和公共性的自然灾害时，国家和政府承担的赋予受灾害的公民一定的生产生活资料帮助或者实施与物质权益帮助相关的具体行政行为，通常表现为行政帮助以及行政给付行为。自然灾害本身是一种自然现象，当它与人类社会发生关联并对人类社会产生危害性后果时，人们便将此现象称之为自然灾害。自然灾害所具备的自然属性使其在法律上找不到适格的侵权责任主体，受到灾难的主体无法获得损害赔偿，只能自己承担物质损害和精神损失。依据《中华人民共和国宪法》及国家的保障职能，政府要建立完善的社会保障体系，包括公民在遭受重大突发事件以及不可抗力的意外事件而陷入无力自救时政府应当给予最基本的物质保障资料和相关受益性行为，就此可以理解为，社会保障体系中不仅包括物质资料帮助，还包括精神世界的帮助。区别于社会救助，行政救助的主体更加明确，以政府作为承担义务的主体，对受灾难的公民的经济情况以及家庭情况进行评估，符合国家给予救助的标准，由政府资金发放经费满足需要[1]。其次社会救助的具体实施有实在法作为支撑，《社会救助暂行办法》明确了社会救助的义务对象是社会上出现的弱势群体，这不仅包括经济扶持的最低生活保障服务，在精准扶贫方面、失业下岗人员再就业方面、农村留守儿童和空巢老人关爱方面也提出了救助要求。而自然灾害行政救助的法律要求更精准，其救助对象为遭受严重自然灾害地区的受灾群众，其救助方式主要以短期一次性救助为主。

　　2 农村自然灾害行政救助的现状

　　2.1 立法现状

　　自然灾害的应急救济是一项复杂的程序，当前这套程序主要内置于《中华人民共和国突发事件应对法》中，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，自然灾害作为突发事件的一种，对发生自然灾害时由于缺乏独立的自然灾害救助法，只能使用部分法律条文和相关法律法规作为应急救助的法律依据。我国自然灾害的应急立法始于改革开放后法制建设的边缘法，改革开放初期危机意识薄弱、法制理念不完善，在一次次的危机中政府和国家才意识到只有初步建立应对紧急状态的法律、法规和规章才能有效提高应对突发事件和风险的能力。在2004年4月国务院在颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中严格规定了政府职能中要建立各种应急管理部门，在面对突发事件和自然灾害的情况下要统筹各部门协调工作，整合资源以最快速度，尽最大能力减轻灾民负担，缓解灾后压力，该纲要对政府提出了更高的要求。我国应急行政法的立法工作并没有直接针对各种自然灾害而形成的完整统一的法律法规，从灾害发生的特点和救援实践需要来看，单单依靠一部应急基本法以外，还需要与之配套的行政法规相辅，在自然灾害的预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复和重建每个环节都需要一部系统完整的专门针对各种自然灾害的救济而实施的一部法律。

　　自然灾害的应急救急不仅仅体现在灾中应急和灾后援助，灾前预防也要做好万全之策。从2008年至今，我国制定出一个国家总体紧急预案，25个国家专项预案，80个国务院部门预案，32个省级应急预案以及针对主要自然灾害实施的应急方案。这些预案属于行政管理中的行政行为，并不能成为刚性的行政手段，在立法层面其法律效力较弱，应急速度和效率较慢。在法律层面，1998年修订的《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国防洪法》、2003年的《中华人民共和国草原法》、2004年的《中华人民共和国土地管理法》、2011年的《中华人民共和国水土保持法》以部门法的形式对自然灾害的预防作出法律要求；行政法规层面，2010年颁布的《自然灾害救助条例》、2004年实施的《地质灾害防治条例》、2006年颁布的《中华人民共和国防汛条例》、2009年颁布的《中华人民共和国抗旱条例》都是在自然灾害发生后催生出的行政法规和规章，从以上可以看出我们国家自然灾害的应急救助立法起步较晚，往往是被动性立法，但我国的应急救助法律正逐步规范化、系统化，将成为我国建设法治社会的一个亮点。

　　2.2 行政管理现状

　　我国政府应急救助的主管机构主要是国务院办公厅下设的应急管理部，负责编制国家应急救助的总体预案和规划，并对各省、各地区的应对突发事件工作进行指导，统筹应急救助的人力、物力和物资储备，承担旱涝灾害、火灾、地震灾害等防治和宣传工作。划分5个议事机构、22个机关部门、5个部属单位和1个驻派机构，共同处理好救灾和防灾两大重要问题，协调各部门之间的职责分工及建立协调配合机制。《中华人民共和国突发事件应对法》和《自然灾害救助条例》要求各省级单位联合社会组织组建国家减灾委员会，并在各省的多灾易灾县级和市级设立突发事件应急救灾指挥部，并制定相应的具体应急预案[2]。

　　政府救援是在灾情发生后体现政府应急管理能力的一个重要标准，2008年的汶川地震、南方冰雪冷冻灾害、天津港重大火灾以及2020年大暴雨洪涝灾害都是对政府应急救助管理能力的一次次重大考验。2003年国务院出台《中央级救灾储备物资管理办法》为迅速供应救灾物资、控制市场物价疯涨现象、恢复交通人流出行、预防次生灾害扩大等一系列问题提供法律依据。2006年国家商务部建立商务部应急管理救援系统，覆盖31个省的绝大部分地区，建设一个为灾区人民提供基础生活用品包括食用油、大米、面粉、蔬菜等物品的供应链平台。2016年国务院办公厅又重新修订《国家自然灾害救助应急预案》，此次预案是在总结了多次重大自然灾害的经验和教训的基础上，对预案的适用范围尤其是农村基础设施较弱的环境下，应急响应启动条件、程序和措施等方面做出调整和完善。

　　3 农村自然灾害行政救助制度存在的问题分析

　　在实践中我国建立起的应急救助制度在应对各种自然灾害中发挥了巨大的作用，对于保障公民的基本权利和维护社会稳定、可持续发展的战略起到较好的促进作用，但由于现实的实践因素，仍存在一些问题和不足。

　　3.1 法律制度层面存在的问题分析

　　救灾法律除了《中华人民共和国突发事件应对法》这部基本法以外，主要以国务院令或者政府行政命令的形式发布和实施的，这些命令和行政行为没有较高的法律效力，而且其生效具有严格的条件和较长的时间，对于突发的事件往往处于被动的事后救灾措施，在一定程度上减慢了救灾的速度，不利于更好地应对突发事件。

　　我国自然灾害应急救助工作的另外一个缺陷是单一的灾种角度去认识自然灾害。改革开放以来我国陆续颁布了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》，这些法律以部门为界划分救助工作。当前我国自然灾害救助体系主要以部门职责功能为主，不同部门分管不同的自然灾害固然有专业优势，但部门与部门之间不同的法规文件会出现不协调的现象，在实践过程中甚至会出现管理混乱的局面[3]。

　　与《中华人民共和国突发事件应对法》相对应的配套特别法还不够完善。《中华人民共和国突发事件应对法》提供了应对突发事件的应急救助的基本准则、法律依据、适用范围和基本程序，属于政府应急行政行使职权的基本法，具备普遍适用性，不具有针对性。我国应急救助特别法的立法模式是专项立法的形式，已有的特别法有《中华人民共和国紧急处置法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国消防法》等，但对于大面积泄露污染气体、有毒气体等领域还未做出法律规范，应加强我国《中华人民共和国突发事件应对法》相对应的配套特别法的法律制定和完善，为灾害应急救助提供可靠的法律依据。

　　3.2 政府行政救助体系存在的问题分析

　　随着自然灾害发生的频率和风险逐渐增大，我国各级政府也应要求制定了县级和重灾地区的自然灾害救助应急预案，灾害的公共救济不仅依靠统一的法律来统筹，更需要一个常设的稳定的救灾综合管理机构。以安徽省歙县的自然灾害救助预案为例，在本地的县民政局的部门里设县减灾救灾委员会，作为全县自然灾害救助应急综合协调机构，其成员单位包括县财政局、县教育局、县经信委、县发改委、县公安局、县交通运输局、县委宣传部、县农业委员会、县环保局、县气象局、县卫生计划委员会、县红十字会、县供电公司，并设七个工作组围绕生活救济、卫生防疫、生产自救、恢复重建、监督检查方面做好减灾救灾工作，但是减灾救灾委员会作为民政局的下设机构其权利是通过行政文件的授权给予的，与其他部门的行政职责权力大小相等甚至比不上一些重要部门的工作权力，很难调动各方力量，应急救助的效率和效果不是很好。而且应急救灾小组往往是应需求临时建立起来的，由各个单位分派一些人员组成，并不是一个稳定的常设机构，其专业性也有待考量[4]。

　　4 国外自然灾害行政救助法律制度的考察和借鉴

　　4.1 日本具备完备的遇灾防御系统

　　日本作为地震灾害和台风灾害的多发区，形成自己独具特色的防灾系统，在经过阪神大地震、新县大地震的惨痛教训后将自然灾害的救助上升到国家层面。在政策上，制定大量的法律规范将救灾防灾规范化法律化，并将一些具体内容如《建筑基准法》中抗灾房屋的修建进行强制执行；在制度上，政府机关必须制定抢灾救灾应急救助手册，并将自然灾害救助活动和工作计入工作人员绩效考核，成为硬性指标；在管理上，政府要检查企事业单位的防灾御灾系统，不符合标准的企事业单位不能进行生产活动，而且政府分拨大量财政资金用于修建抗灾建筑设施，定期进行检修维护建筑物的安全避灾系统，确保居民居住安全[5]。

　　4.2 德国建立健全的灾情信息系统

　　德国政府认为灾前的预测分析和灾后的信息发布在自然灾害的应急救助环节中也起着十分重要的作用。德国20世纪90年代就开始建设灾情信息发布平台，实时发布国家警戒状态，及时提醒公民注重保护自身人身安全和财产安全，当警戒值上升时，就会第一时间出动军队和警察在公共场所保卫国家安全和社会安全。这个灾情信息系统是为公众服务的开放型系统，便于公众从中获取灾情信息和救援服务，让德国民众在自然灾害发生的第一时间获得自救，稳定群众情绪，管理者也可以广泛听取民众意见做到民主决策、科学决策，将自然灾害的损失降到最低点。

　　5 农村自然灾害行政救助的完善建议

　　5.1 设立专项自然灾害资金并做好管理

　　由于自然灾害造成的经济损失较为巨大，政府所提供的财政投入主要以临时紧急救助为主，以保障受灾群众的最低生活水平，这种国家补偿方式也仅仅针对当年财政临时调拨的，承担救灾资金的2%～3%，主要的灾难损失由灾民自己承担。中国农业受自然因素影响非常大，农民的主要收入也是靠农业产业，因此当面临自然灾害侵袭时如果没有强大的资金支持和现代农业体系的发展，自然灾害将会长期制约我国农业的发展。我国中央财政和地方财政两个主体应明确自身责任，中央财政和地方财政不可互相推诿，应合理分配救灾资金比例填入专项自然灾害资金池，使得在重大自然灾害发生时有充备的资金进行应急救助。我国应急救助的原则以轻预防重救助，救急不救穷为主，针对这一问题应合理分配预防、救济、恢复三者之间的关系，对预防灾情的防御设施建设按照严格标准进行财政投入，做好了灾前预防在灾害发生时就可以减少对灾害救助的资金投入，积极有效的预防才是抵抗自然灾害最有效的方式，因此要转换资金投入比例将资金利用效率最大化[6]。

　　5.2 打造高效率的应急物资供应平台

　　自然灾害具有突发性、紧迫性、多样性、地域性等特点，对物资资源的供应、运输、筹集、分配要求高，要在最短的时间内筹集到物资，并以最快的速度、最短的路径配送到受灾人民的手中。各级政府必须建立应急资源储备库和应急信息数据库，包括救灾专用设备、医疗设备、通信设备和各类生活用品，建立突发事件救助队伍，在自然灾害发生时，数据库根据社区居住分布图、受灾人数、受灾面积、物资种类需求等信息按照最快原则迅速落实物资运输路线和运输数量，尽最大能力将物资送到灾民手中。各级政府的民政部门制定救灾物资的应急资源储备标准，救灾物资的定价标准，减轻救灾物资受市场因素的影响。

　　5.3 监督社会资金的使用

　　对救灾捐赠物资登记造册并审计监督。国务院和各地方政府应出台救灾捐助、志愿者服务、紧急征用、定点帮扶等一些社会资源整合的规范性文件，如《中华人民共和国公益事业捐赠法》《救灾捐赠管理办法》等。根据《救灾捐赠管理办法》的规定，公益性民间组织建立的基金会是由县级以上政府的民政部门进行登记和管理，对于基金会的资金流动和捐赠货款政府部门可以实行不定期的统计和检查，但在实际管理中，政府并没有专门的部门对公益基金会进行审计和检查，只实行了基金会的成立备案制。民政部门可以委托减灾救灾委员会，定期将捐赠物品、捐赠活动和捐赠物的使用情况向社会公布，在灾情发生时每日公布接收的捐赠物品和资金的清单，建立资金流动责任制，捐赠者和政府部门可以同步掌握资金流动情况。对于捐赠者指定用途的捐赠物，应当按照捐赠者的意愿进行分配和使用，捐赠者有权对自己捐赠的物品监督和检查，代收的捐赠物应及时转交受灾的特定受赠者，发放的捐赠物要清单明确，手续完备，公开发放，张榜公布，登记备案，做到有据可查，有理可依。

　　6 结语

　　近年来我国各种自然灾害频发，引起了政府和社会公众的广泛关注，加强自然灾害行政救助工作，坚持预防为主，提高防御控制能力是政府履行社会管理和公众服务职能的一项重要内容。从自然灾害对农民的危害出发，探讨我国目前自然灾害应急救助的方案及存在的问题，结合国外应对自然灾害的典型范例，借鉴其成功经验并结合我国的实际经验，建立以政府救灾为主导，相关商业性保险为辅助，结合政府救助力量和自我救助力量形成新的自然灾害应急救助模式，提高农民应对自然灾害风险的能力。

　　参考文献

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　　[3]勇当前.灾害社会救济存在的主要问题及对策简析[J].管理观察，2011(16): 25-26.
　　[4]林毓铭.政府如何加强重特大灾害应急救援能力建设[J].领导科学论坛, 2015(24) : 8-10.
　　[5]文天甲.国外重大自然灾害应急救助经验及其对我国的借鉴[D].湘潭:湘潭大学, 2012.
　　[6]万婕.中国自然灾害救助的财政投入问题研究[J].企业导报, 2015(17): 7-8.