对纳雍县弱势群体采取的救助措施及建议

　　改革开放以来，特别是近十几年农业产业化的加快推进，有效突破了制约农村发展的“瓶颈”，群众收入大幅度提升，相当规模的人群摆脱贫弱群体的地位。然而，伴随着经济转轨和一系列重大社会变革，贫富分化不断扩大，农村弱势群体问题更加突出，弱势程度不断加深。弱势群体是构建社会的重要组成部分，弱势群体问题事关农村改革、发展与稳定，事关全面建设小康社会宏伟目标的实现。贫困山区由于受社会发展客观因素的制约和主观因素的影响，弱势群体规模庞大，占总人口比例大大高于全国平均比例，弱势程度较深。由于对弱势群体的认识不深，关心、扶持和救助力度不够，救助体制不完善，制度化、规范化、社会化体系不健全，弱势群体生产生活状况较差，生产、生活和社会需求未得到足够的保障。这严重影响农村改革、发展与稳定，严重影响全面实现农村小康社会进程。为了全面贯彻落实党的十八大提出的共同富裕、维护社会的公平正义、保障和改善民生精神及十二届全国人大二次会议提出的建机制、补短板、兜底线、保民生的工作思路，推动经济社会协调发展，夯实全面建成小康社会基础。研究和制定对农村弱势群体的扶持政策，全方位对农村弱势群体进行救助，是解决当前农村社会问题的重要组成内容。

　　1、 纳雍县弱势群体现状

　　1.1 纳雍县弱势群体结构及总量

　　纳雍县弱势群体主要包括：全县贫困人口、城市中无固定收入人口、残疾人、失业下岗职工、待岗人员、在校贫困大中专学生。据统计局统计，纳雍县社会弱势群体 35 万人左右，占全县总人口 96.04 万人的 36.4%，其中家庭人均纯收入低于 2 300 元的贫困人口 26 万人、各类残疾人 5.7 万人；按民政部门调查统计家庭年均纯收入 1 720 元以下低收入人口 67 935 人，城市居民收入低于 4 200 元的 2 080 人；60岁以上老龄人口和 15 岁以下人口 28 万左右。

　　1.2 弱势群体生产与生活状况

　　在贫困山区，弱势群体规模较大，生活困难。据县残联提供数据：全县残疾人总数约为 5.7 万人，占总人口的 6%，其中登记办证的 1.3 万人，占残疾人总数的 22.8%。大多数残疾人生存条件较差、生活困难。据对百兴镇董家寨村和勺窝乡鱼塘坎村的 51 户 60 名残疾人进行调查，一是残疾人的生产生活条件较差。在调查的残疾人中，有固定电话的家庭仅占调查户数的 3.9%，有移动通讯工具的家庭占 25.7%，有电视机的家庭占 29.4%，有电冰箱的家庭占 3.9%，有洗衣机的家庭占 17.6%。大部分残疾人住房简陋、年久失修，家具陈旧破烂，有的连最基本的生活用具都缺乏。二是残疾人文化结构偏低，生存和发展能力较弱。在调查的 60 名残疾人中，文盲 37 人，占 61.7%；小学文化 15 人，占 25.0%；初中文化 8 人，占 13.3%。60 名残疾人中丧失劳动能力的 22 人，占36.7%，其 中 2 人 生活不能自理 ，占 3.3%。如 果把每天从事1 h 以上并能获得收入的社会劳动称为“工作”，在调查的 60人中，有工作的有 21 人，占调查对象的 35.0%，占有劳动能力残疾人的 58%。三是社会保障难以满足弱势群体需求。从全县总体来看，纳入最低生活保障的残疾人仅 2 420 人，占登记办证残疾人 1.3 万人的 18.6%，占全县残疾人总数 5.7万人的 4.2%。在调查对象中，86.3%的残疾人家庭需生活救助和医疗救助，33.3%的家庭需要教育救助，23.5%的家庭需要康复救助。

　　2、 对弱势群体采取的救助措施

　　2.1 积极推进“扶贫攻坚”工作，大力减少农村贫困人口

　　近年来，纳雍县始终把扶贫开发作为解决“三农”问题的首务，认真抢抓机遇，创新理念，完善机制，坚持开发式扶贫的基本方针，突出抓好整村推进、连片开发、产业化扶贫和生产技能培训等项目建设，扶贫开发工作取得了明显的成效。2010 年以来，累计争取中央和省投入纳雍县扶贫资金1.715 1 亿 元 ，扶持贫困农户逾 5.5 万 户 20 万 人以上 ，实现3.5 万人脱贫。

　　2.2 全面实施城乡最低生活保障，落实五保供养 ，推进医疗救助

　　自全县实施低保制度、落实五保供养、推进医疗救助以来，截至 2013 年 4 月，全县弱势群体纳入农村低保的有 28 211 户 67 935 人，发放低保金 5 339.75 万元，纳入城市低保的有 1 492 户 2 080 人，发放低保金 406.53 万元，纳入五保供养的有 1 959 户 2 155 人，发放五保供养金 248.73 万元，为 109 509 人贫困人员缴纳参合金 547.54 万元，救助城乡患病困难群众 1 307 人次，发放医疗救助金 421.21 万元；对 20 世纪 60 年代精简退职人员实施生活救助的有 242人，救助费用 30.48 万元；同时在县城及 25 个乡镇设立了临时救助站，救助困难群众 447 人，花费 10.36 万元。

　　2.3 大力实施农村危房改造，逐步改善弱势群体居住条件

　　纳雍县按照“以人为本、改善民生、构建和谐”的科学发展理念有效推进农村危房改造工作，仅 2012 年就实施农村危房改造 17 467 户，投入资金 15 201.20 万元，其中：中央和省投入资金 12 014.42 万元，县匹配资金 2 868.10 万元，户均 8 703 元。通过工程实施，弱势群体居住条件得到一定程度的改善，加上新农村建设项目实施，弱势群体生产、生活环境逐渐改观。

　　2.4 采取多种形式的教育救助，为弱势群体提供均衡教育机会，提高社会生存能力

　　一是通过建立纳雍县特校对残疾学生开展特殊教育，目前该校有在校生 171 人；二是对贫困大学生提供包括学费、住宿费的贫困大学生助学贷款；三是对家庭困难寄宿学生实施生活补助；四是通过共青团、妇联、基金会、慈善会及爱心人士救助贫困家庭学生等多种形式，为弱势群体提供接受教育平台和机会，使他们与强势群体享受到均衡的教育，逐步提高他们的社会生存能力和向强势群体转变。

　　2.5 建立健全城乡医疗保障制度 ，初步解决了弱势群体医疗难问题

　　通过全面开展新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险，实施大病救助，初步解决了弱势群体看病难和因病致贫问题。

　　2.6 为弱势群体提供法律救助

　　司法部门成立的法律援助中心，劳动部门成立的农民工维权中心，都为弱势群体提供了很好的法律援助，保护了弱势群体的利益。

　　3、 弱势群体救助存在的问题

　　3.1 对弱势群体救助工作认识不够，重视不力

　　弱势群体救助工作事关全面建设小康社会进程，事关广大群众尤其是困难群众的切身利益，事关国家的长治久安和安定团结。进一步加强社会救助工作，加快建立和完善社会救助体系，是践行党的群众路线教育活动的有效载体，是坚持立党为公，执政为民的具体体现，是实现“以人为本、和谐发展”的内在要求，但有些单位和部门对扶持救助弱势群体认识不足，认为扶持救助工作是民政、扶贫等部门的事情，工作缺乏主动性和责任感。

　　3.2 几个认识误区

　　一是“凡残疾人均属于弱势群体，都需要救助”的误区。

　　二是“农民工都属于弱势群体，都需要救助”的误区。三是弱势群体是相对强势群体而言，没有明显的界限，不能把他们严格区分开来对待。四是正确对待弱势群体持证问题，诸如残疾证、下岗证等，在进行分类救助时，不能仅根据是否持证来作为决定是否救助的依据。

　　3.3 弱势群体救助工作管理体制不完善 ，制度化 、规范化 、社会化体系不健全

　　救助工作是社会保障体系的重要组成部分，它是一个复杂的的系统工程，就其内容来说，至少涵盖了生活、医疗、住房、教育、就业 5 个方面，涵盖了社会生活的多个主要领域，因此必须面向全社会，统筹城乡，整体推进。而目前各有关部门缺乏必要的统一和协调，往往都是各自操作，互不沟通，造成了救助措施不到位，救助标准不一致，致使弱势群体救助不能落实到位，有的困难家庭只享受了生活救助而无法同时享受医疗和就业救助，有的不十分困难的家庭出现了重复慰问和救助。一些救助制度不完善，甚至无制度，是否应该救助，完全由领导或经办人决定，导致救助不公，严重影响干部与群众、群众与群众之间的关系。同时，对群众性社会捐助、社会互助的宣传、鼓励不够，组织开展活动较少、方式单一，缺乏浓厚的关注慈善、奉献爱心的社会氛围，社会各界参与救助的人数不多，造成社会捐赠和互助的资金总量偏少。

　　4、 对贫困山区弱势群体开展救助的建议

　　4.1 贯彻落实科学发展观是救助弱势群体的政治基础

　　“收入是民生之源 ”，提高弱势群体收入是救助工作的关键。一是要加快农业产业结构调整，培育适宜弱势群体的产业集群，增强弱势群体的发展能力。二是要加大对农村弱势群体的扶持力度，将弱势群体的救助纳入农村经济发展规划和农业产业发展规划中，农业重点项目和农业产业化项目优先考虑弱势群体，增加弱势群体资金投入，增强弱势群体的发展能力。三是要加大对弱势群体在生产、销售、项目管理等方面的教育培训力度，以提高弱势群体的管理水平和科学文化素质。四是要大力发展农村中的二、三产业，增强农村就业渠道，加快农业劳动力特别是弱势群体向非农产业转移。五是增加农业投入，推进农业产业化发展，促使传统农业向现代农业的转变。六是转变城乡二元经济结构，促进资源要素在城乡之间合理流动，实现城乡联动和协调发展。七是加强民主法治建设，加大法律执行力度，切实保障弱势群体的各项权利。

　　4.2 维护社会公平正义是救助弱势群体的基本立足点

　　“深化收入分配体制改革 ，努力缩小收入差距 ，使城乡居民收入与经济同步增长，广大人民群众普遍感受到得实惠”，这是维护社会公平正义的具体体现。维护社会公平正义，救助弱势群体：一是积极稳妥地推进分配制席改革，既要使资源在市场调节作用下实现优化配置，又要兼顾社会公平，使城乡差距、城乡内部的收入差距控制在合理范围内；二是要消除行业垄断、城乡分割等非市场因素作用，实现资源要素的优化配置和经济效率的提高；三是要进一步完善税收制度，利用税收杠杆加大对高收入群体的收入调节力度，建立收入调节基金，制定和完善农村社会保障制度，加大对农村弱势群体的转移支付力度，有效地保护和救助农村弱势群体。

　　4.3 保障和改善民生是救助弱势群体的核心内容

　　救助弱势群体，保障和改善民生必须在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、法律援助上取得新突破和新进展。一是关注弱势群体的生产与生活问题。贫困山区经济落后，对弱势群体的保障和支持不能一蹴而就，应根据各地经济发展水平，优先保障其基本生活需求，特别是基本的衣、食、住需求。二是完善各项就业政策，发挥再就业的政府主导职能。积极推动弱势群体的再就业工程，确保实现李总理在十二届全国人大二次会议提出的“零就业”家庭至少 1 个人就业的目标。三是要建立完善城市住房保障机制。

　　加大城乡安居工程建设力度和农村危房改造力度，建设一定规模的适宜弱势群体居住的住房，以改善弱势群体的生存环境。四是加大医疗保障的力度和范围。在按正常范围解决弱势群体的基本医疗问题外，最大限度地解决弱势群体的大病救助难题，避免弱势群体更加穷困和弱势。五是合理配置教育资源、促进教育公平。教育要向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，向弱势群体倾斜，大力支持特殊教育，积极推动进城务工人员子女平等接受教育。六是尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利。加强民主法治建设，保障弱势群体的参与权，尤其是保障其参与与其有关的各项决策的权利，使其能够表达和维护自身的权益。同时，要组织弱势群体学习有关法律知识，让弱势群体懂法、守法，用法律手段维护自己的合法权利，避免弱势群体的合法权受到侵害。

　　4.4 建立和完善制度体系建设是救助弱势群体的有力保障

　　“社保是民生之基 。重点是推进社会救助制度改革 ，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度，为特殊困难群众基本生活提供保障”。一是对弱势群体实施以城乡居民最低生活保障为基础的养老、医疗、教育、住房、就业等专项救助社会救助体系。严格执行社会救助管理办法，提高社会救助水平。二是建立健全社会救助的管理机构和组织网络。

　　由县、乡政府统一组织、领导本行政区域社会救助工作；建立健全社会救助管理服务体系，重点是加快以乡镇为主要平台的社会救助工作网络建设；明确牵头部门，由民政部门负责搞好社会救助政策的落实、信息沟通、社会捐赠管理；各职能部门在各自的职责范围内明确分工，共同推进政府救济和社会帮困工作。

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