健全城乡弱势群体医疗救助制度的建议

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【题目】贫困弱势群体医疗救助制度建设探究 
【第一章】城乡弱势群体医疗救助体制健全研究绪论 
【第二章】弱势群体与医疗救助的基本概念 
【第三章】城乡地区弱势群体医疗救助制度完善的必要性 
【第四章】医疗救助制度的发展概况及问题 
【第五章】国外医疗救助的经验及对我国的启示 
【第六章】健全城乡弱势群体医疗救助制度的建议 
【参考文献】弱势群体医疗救助体系构建研究参考文献

　　六 健全城乡弱势群体医疗救助制度的建议

　　（一） 健全城乡弱势群体医疗救助制度的总体理念

　　1. 依法治国理念

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。健全医疗救助制度，首先应树立法治理念。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的目标。要求依法保障公民权利，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，并依法加强和规范社会救助方面的法律法规。城乡医疗救助制度建立后相当长一段时间内，关于医疗救助的主管机构、职能、权限、程序、责任等方面都存在法律空白，制度实施中出现了政出多门、职责不清、效率低下等问题。《社会救助暂行办法》的颁发实施，为政府依法行政建立了总领性规范，但医疗救助领域的专项法律并未出台。因此树立医疗救助的法治理念、为医疗救助专门立法显得尤其迫切和必要，它对于保障弱势群体的基本医疗权利、完善医疗救助领域的执法程序、建立权责统一、权威高效的依法行政体制具有重大意义。

　　2. 社会治理创新理念

　　社会治理创新要求政府不再是唯一的治理主体，各种社会组织、私营机构或个人都可以成为治理主体。对弱势群体的医疗救助应在政府主导的基础上，加大社会组织的参与力度，形成政府主导下的社会治理共同体。树立社会治理创新理念一是要提升政府的治理能力，加强政府公共服务职能的体现。各级政府都应该坚持这个理念底线，在保障资金来源、程序审批、相关法律政策制定、资金管理、救助项目认定、鼓励社会力量参与和监督等方面承担首要和主要的责任；二是鼓励慈善机构等社会组织发挥在医疗救助方面治病救贫的作用，并加快政策的顶层设计，制定社会组织税收优惠政策等；三是充分发挥公民个人在监督医疗救助实施情况的作用，通过政府网站、媒体等搭建公民参与平台，给公民个人充分表达建议的权力，突出公民在共同治理中的参与地位。

　　3. 公平正义理念

　　公平正义是社会主义的本质特征，也是中国特色社会主义的内在要求。对弱势群体的医疗救助是促进社会公平正义的重要领域，有利于解决困难群众医疗困难、增进人民健康福祉，这与我国在新的历史起点上全面深化改革的出发点和落脚点是一致的。另外，坚持公平正义理念，并不仅仅体现在医疗救助的对象是城乡弱势群体上，还应该保证有限的医疗资源在每一位受助者身上实施的公平性，即对待不同贫困程度的救助对象应实行不同级别的救助标准和救助方式，帮助他们获得最基本的医疗权益。保证医疗救助的公平性还与基层医疗机构的普及、资格认定标准的科学性、资金的高效利用、救助服务项目的丰富和对救助对象的动态管理等密切相关。

　　4. 基本公共服务均等化理念

　　从2005年中共十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”的原则，到2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”,再到党的十八大提出“加快健全基本公共服务体系”、“形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”, 关于“基本公共服务均等化”的理论和实践的探索仍在进行中，因此树立基本公共服务均等化的理念很必要。在对弱势群体的医疗救助上，阻碍基本公共服务均等化进程的因素主要是救助资金在城乡、区域之间的投入差距。从近十年政府对城乡医疗救助制度的投入可以看出，虽然在资金总支出上，政府对农村地区的投入高于城市，但就人均救助水平而言，农村弱势群体的人均救助水平依然低于城市水平。城乡医疗救助制度不是二元分割的制度，而是城乡一体化的救助制度。既要统筹城乡弱势群体，从缩小区域间及各个群体间的收入差距出发构建本地区城乡一体化的医疗救助体系，也要统筹各个救助项目，实现救助项目的有机整合，防治救助项目“碎片化”倾向118,同时应平衡城乡地区的医疗救助资源，尤其应加大对农村地区的医疗资金、设备、人才等资源的投入。省级政府应在促进本地区城乡基本公共服务均等化的进程中起主导作用。

　　（二） 健全城乡弱势群体医疗救助制度的具体内容

　　1. 加快医疗救助法治建设

　　法律是规范人们经济社会行动的准则，也是人类由传统社会向现代社会转型的重要标志之一119.《社会救助暂行办法》为医疗救助确立了统领性规范，接下来的重点将是贯彻落实。建议各地在制定政策时避免对中央政策内容的简单复制，应在全面理解、准确把握该办法的精神实质和主要内容的基础上，结合自身实际研究新形势下医疗救助面临的新情况、新问题， 积极探索符合自身实际的新思路、新对策，在充分调研的基础上，充分吸收我国已经制定的相关医疗救助政策的合理内核，加快制定更加科学规范的医疗救助法律法规。为医疗救助对象认定、申请程序、部门职责、监督等程序制定明文规定，严格相关部门的管理程序，做到权责统一。解决以前医疗救助制度实施过程中资金运用不规范、部门管理不到位等混乱问题，为相关部门依法行政和依法引导社会力量参与医疗救助提供法律保障。

　　2. 科学制定救助政策

　　一是对救助对象的认定审核上，建议借鉴国外先进经验，加快推动居民家庭经济状况核对信息系统建设，县级以上人民政府民政部门应加快建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，实现对居民家庭经济状况信息核对以及对相关数据的动态监测和汇总分析，为救助对象的资格认定和审批提供科学依据。

　　二是在确定救助对象范围上，建议县级以上人民政府根据本地区经济发展水平及财政预算情况实际，合理界定具有其他特殊困难的弱势群体，根据财政承受能力逐步将低收入老年人、重度残疾人、特定重点优抚对象、留守儿童、贫困农民工、贫困孕产妇以及低保边缘人员等特殊困难人员纳入救助范围，针对不同人群做好分类救助，充分发挥医疗救助的最后保障作用。

　　3. 加强医疗救助与相关制度的衔接

　　一是推进医疗救助与基本医保的衔接。在资助救助对象参保参合的基础上，落实国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革 2014 年重点工作任务》中的要求，继续提高医疗救助水平，对救助对象政策范围内的住院自付救助比例达到60%.在农村医疗救助与新农合的衔接上，应明确医疗救助与新农合衔接的四个层次：最低层次是帮助救助对象缴纳参合费，第二层次是降低或取消新农合起付线，第三层次是合作医疗补偿后医疗救助进行二次补偿，第四层次是对合作医疗封顶线以上，自付费用过重影响基本生活的非救助对象困难群众，医疗救助进行临时救助120,同时应引导救助对象到基层医疗机构接受服务，对有特殊医疗需求的救助对象制定相应的补偿规定121,并推进全国范围内的“一站式”结算，大力开展医前救助，逐步取消住院起付线，适当提高乡镇卫生院和县级医疗机构的救助补偿标准，引导贫困农民就医流向，对医院管理信息系统与新农合、医疗救助三者共用的信息平台进行整合，建立一个统一的操作服务平台122.

　　二是加强医疗救助与重特大疾病医疗救助制度、临时救助制度的衔接。根据党的十八大报告“建立重特大疾病保障和救助机制”和中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度”的要求，积极开展重特大疾病医疗救助试点工作。建议借鉴重特大疾病医疗救助试点地区先进经验，健全重特大疾病医疗救助制度。比如陕西省榆林市榆阳区将医疗救助与重特大疾病救助相结合，层次分明、体现公平的救助模式，即对全额救助人群（没有任何负担能力，基本生活完全靠政府救助的农村五保供养对象和城市三无对象）实行无条件保障，自负医疗费用全额救助，不设起点、不设上限、不剔除任何费用；对差额救助人群按负担能力分别施救：

　　对负担能力差的城乡低保对象、特定重点优抚对象和见义勇为负伤人员做为救助重点，不设起救标准，按全部自付医疗费用核定救助基数。对负担能力相对较强的低收入群体、因病返贫家庭等城乡其他困难群众进行合理救助，将城乡其他困难群众自负合规医疗费用超出上年城镇居民人均可支配收入或农民人均纯收入的超出部分，核定为救助基数123.

　　在探索医疗救助制度与临时救助制度的衔接方面，应贯彻国务院《关于全面建立临时救助制度的通知》精神，对临时救助制度对象中的家庭成员突发重大疾病导致基本生活暂时出现严重困难的家庭和突发重大疾病的个人给予医疗救助。

　　救助方式包括发放临时救助金或提供转介服务，对符合医疗救助条件的，协助其申请。建议各级政府根据救助对象困难程度，合理确定临时救助的标准，省级人民政府应加强研究本区域内临时救助标准的统筹，推动形成相对统一的区域临时救助标准。

　　三是探索医疗救助与慈善事业的衔接。建议引导慈善力量在继续开展各项医疗救助的基础上，优先向医疗费用高、社会影响大、诊疗路径明确的重特大疾病领域拓展延伸，鼓励慈善组织开展补缺型和补充型医疗援助活动，并把医疗救助对象需求信息和慈善资源供给信息的有效对接作为建立衔接机制的核心124,形成慈善事业与社会救助的有效衔接和功能互补，共同编密织牢社会生活安全网。此外，应根据国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发[2014]61 号），研究完善慈善组织企业所得税优惠政策，加大相关部门对慈善捐赠减免税的资格和条件的宣传力度。

　　4. 完善救助方式和内容

　　一是完善救助方式方面，建议由医后救助逐步向医前和医中救助转变，探索定点医院垫付机制和预支医疗费定额救助模式；重视病前干预，加大疾病预防方面的宣传力度，提高弱势群体的保健意识，保障低收入弱势群体的门诊和预防医疗服务；建议全国范围内取消城乡低保户、五保户的救助起伏线门槛；在坚持住院救助为主的基础上，加大对门诊救助投入力度。加强对患有常见病、慢性病、需要长期药物维持治疗的救助对象的门诊救助。

　　二是丰富救助服务内容方面，建议将救助病种由白血病、尿毒症、恶性肿瘤、先天性心脏病、再生障碍性贫血等几种常见的重特大疾病拓展到严重多器官衰竭（心、肝、肺、脑、肾）、耐多药肺结核、艾滋病机会性感染、急性心肌梗塞、脑梗死、血友病、肝肾移植前透析和手术后抗排异治疗、I 型糖尿病、甲亢、唇腭裂、重性精神疾病、晚期血吸虫病等疾病；实行社区医院与定点医院双向转诊制度。充分发挥社区医院在治疗一般疾病和保健宣传方面的作用，当社区医院无法治疗救助对象的疾病时，再将病人转向定点医院；重视县级医疗机构和社区卫生机构在保障弱势群体基本医疗权益的基层性、公平性作用，加大对基层医疗机构资金、人力、物力的投入；加强院际之间技术支持，注重对医疗卫生人员的人才引进和培训工作，提高城乡医疗机构的医疗服务水平。

　　5. 强化资金筹集和管理

　　第一，中央政府应继续加大医疗救助资金的投入力度，并对贫困落后地区和农村地区倾斜。省级政府应平衡本省区域内的基金投入力度，缩小省内救助差距；第二，除各级财政预算外，充分利用社会力量，通过慈善和社会捐助等，多渠道筹集资金。运用财政、税收、社会治理等方面政策措施，动员志愿者、企业等各方力量参与医疗救助；第三，严格基金的管理和使用，财政部门和民政部分要分别做好医疗救助专项基金的拨付和发放工作；第四，各地累计结余的资金超过当年筹集基金总额的 15%的部分，按规定结转下年使用。累计结余较多的地区应积极采取措施逐步降低基金结余率。

　　6. 建立医疗救助监督和评估机制

　　医疗救助工作相比于其他社会救助项目，工作内容多，管理也较为复杂125.为保障救助工作的有效执行，规范从业人员职务行为，防止挤占、挪用和截留医疗救助资金，减少错助、漏助、骗助现象的发生，及时发现、纠正、惩处“关系救助”、“人情救助”,确保医疗救助制度公平实施，就需要建立医疗救助的监督和评估机制。

　　一方面要丰富医疗救助监督检查方式：（1）进一步强化内部监督。建立监督检查定期逐级报告制度；民政部、财政部、卫生部等相关部门要对有关医疗救助重大政策落实、救助资金管理使用等重要内容进行专项督查；提高医疗救助过程的透明度。扩大信息公开力度，加大对救助对象界定过程、救助资金来源用途等内容的信息公开力度。（2）扩大外部监督。拓宽监督渠道，建立健全医疗救助投诉举报核查制度；探索建立有奖举报、义务监督员等制度，通过政府购买服务等方式，鼓励公民、社会组织以及媒体积极参与监督，充分发挥社会监督的重要作用126.注重发挥媒体对政府部门和医疗救助机构的监督作用。利用广电传播媒体和网络传播媒体将更多医疗救助信息予以公开，搭建媒体沟通政府、医疗救助服务机构和群众的媒介平台。

　　另一方面要建立完善医疗救助绩效考评制度。建议各地民政部门将医疗救助工作效果纳入地方政府绩效考核体系。研究制定绩效考评办法，科学设定绩效目标，量化评价指标体系，明确考评周期和考评方式，对医疗救助制度的实施过程和执行效果进行综合测评。将医疗救助工作绩效考核和监督检查结果与分配医疗救助补助资金、工作经费挂钩，采取“以奖代补”、“奖补结合”等办法，对工作绩效突出地区给予奖励。按照“谁主管、谁负责”原则，对因责任落实、监管不到位而发生重大问题、造成严重社会影响的单位和个人，根据问题严重程度，给予相关责任人党纪、政纪处分或依法追究其刑事责任。