国外残疾人就业政策的转型经验与启示

　　残疾人就业政策有两个目标：收入保障和社会融合，后者较前者是更为高级的目标。社会融合通常以收入保障为筹码，对残疾人员的生活产生更大的风险，但是，收入保障目标通常阻碍残疾人进入劳动力市场。因此，残疾人就业政策制定的挑战在于既要保障残疾人员的基本生活，也要提供充足的措施以支持他们融入社会和工作，为此，许多国家进行了长期的探索。本文对国外残疾人就业政策的转型进行了阐述，以期对我国残疾人就业政策的制定提供有益的参考。

　　■ 残疾人收入保障政策及其转型

　　在人权运动的推动下，大多数OECD国家的残疾人政策焦点都从保障收入转向了社会融合（见图）。很多国家实施了残疾人融合情况调查，如爱尔兰的调查指出，57%的民众认为由于有障碍存在，残疾人并没有很好的融入社会，只有20%的民众认为残疾人获得了均等的就业机会。

　　在转型的过程中，收入保障政策作为基本政策仍然发挥着不可替代的作用。收入保障政策主要是补偿金政策，又名现金津贴，其中包括三种项目：统筹性项目—给所有残疾人支付津贴；缴费项目—给缴纳税金的残疾人提供资金支持；非缴费项目—通常设定平均标准，给平均水平以下的特定残疾人群体提供资金支持。在OECD国家，缴费项目比非缴费计划的津贴水平要高50%。现金津贴在改善残疾人生活状况的同时也产生了融入阻碍作用，研究显示，残疾人津贴水平和申请津贴的人员数量与劳动力参与率负相关。现金津贴项目的流出率只有1%，有两个原因：一是部分残疾程度较为严重的人员难以返回劳动力市场，至少现有的工作环境难以适应。二是现金津贴对就业有强烈的经济阻碍作用，工作的收入所得不足以吸引他们重返工作岗位。

　　因此，针对现金津贴项目的一系列改革应运而生。一些国家允许项目参与人保持其领取津贴的记录，如果他们想就业但是没有成功的话，可以重新领取津贴，被称为“暂停”措施。比利时的暂停时间是3个月；荷兰、挪威和瑞典是3年；在加拿大，津贴不能“暂停”，但是重新申请者可以走快速通道程序。还有一些国家倾向于增加重返工作的残疾人的经济报酬，提供临时工资补偿、减轻税收或者税务减免，如美国对重返工作的残疾人的经济补偿持续期是3年。但是，这些项目的融合作用并不明显。原因在于：一是从需求方来说，结构性障碍会影响残疾人就业，如交通不便和工作场所不便。二是从供给方来说，技能退化的情况时常发生。在一些国家，残疾身份的确认必须等待一段时间，如在比利时、意大利和瑞士等待期要12个月。因此，为了更好地促进残疾人社会融合，许多国家进行了政策探索，下面我们分为需求政策和供给政策进行介绍。

　　■ 转型后的残疾人就业需求政策

　　需求政策旨在直接影响雇主的行为，通过实施特定的法律条款规定雇主的义务，主要包括强制性政策和雇主津贴两大类。

　　强制性政策主要包括定额就业和反歧视立法。定额就业规定雇主必须雇用一定数量的残疾人员，意在改变企业对残疾人员的需求，促进残疾人员就业。规定的额度通常会依据企业的规模或者产业类型进行调整。例如，西班牙和韩国有着相同的定额就业比例，但其企业规模存在很大差异，韩国300人以下的企业不在该政策覆盖范围之内，而西班牙规定的是50人以下的企业才有豁免权。定额就业政策的变体是限额收费制度，它允许雇主不雇用残疾人员，改为上缴相应数量的资金，其基本思想是所有的企业都有责任为残疾人创造岗位，若不提供岗位，则要提供资金。这些资金通常分散给残疾工人、服务提供者和雇用残疾人的雇主。

　　但是，定额就业制度并没有得到完全执行，在大多数OECD国家定额就业的完成比例是50%到70%。

　　另外，定额就业还有一个问题是为残疾人员就业设置了一个上限，使得雇主认为，在其企业中雇用法定比例的残疾工人就已经足够了。

　　另一个强制性就业政策是反歧视立法，该政策给残疾人员就业提供了法律救济途径，它规定基于一个人是否残疾来雇用的行为为非法行为，并要求雇主进行合理的无障碍设施改造。

　　美国最先开始实施这类法律，随后加拿大、英国和澳大利亚也开始实行。反歧视立法中一个重要的部分便是要求雇主实施无障碍设施改造。除了建立合适的工作场所之外，无障碍设施改造还包括重新设计工作内容以适应残疾人员，如更加弹性的工作时间和更专属的工作内容等。

　　雇主津贴政策。这项政策旨在通过补偿企业雇用残疾人员的直接成本来促进雇主对残疾人员的需求。津贴额度在国家之间差异很大，如挪威和奥地利提供全额工资津贴。另一种抵消雇主雇用残疾人员成本的做法是提供税收激励，如在美国，雇用了残疾人员的雇主可以要求税收减免，用于抵消无障碍设施建设费用。

　　还有一项特殊项目是“庇护工作岗位”，这是隔离性质的岗位，通常存在于一个隔离的企业中，或者是一个企业的隔离部门中。大多数残疾人员并不满意这种做法，因为，这类岗位隔离更多地被视为身份低下的象征，这类岗位也阻碍了残疾人真正融入工作场所和经济社会生活。正是由于这些原因，庇护工作岗位不甚普及。

　　■ 转型后的残疾人就业供给政策

　　供给政策主要包括职业康复和培训项目以及就业援助。职业康复和培训项目试图保留并开发残疾人员的就业能力，提高其生产率，其中包含工作能力的测评、长短期培训、工作配置服务以及职业咨询。在一些国家，职业康复项目是一种权利，所有的残疾人员，不论他们是否有资格参与补偿金项目，都能够享受康复服务，如法国、德国和波兰。有一些国家，参与职业康复项目有资格要求，如美国的职业康复项目主要定位于残疾程度较严重且没有工作经验的群体。许多国家的职业康复是强制的，规定残疾人员在享有补偿金之前必须接受职业康复以确定其最终是否有资格参与补偿金项目，但是，职业康复项目的效果受到质疑。职业康复提供者会对人员进行选择，筛选出康复可能性较高的人，而这部分残疾程度较轻的人在不参加职业康复的情况下也更容易找到工作，因而这个项目的影响可能会被高估。

　　就业援助项目是帮助残疾人员直接融入工作场所，为他们提供持续的支持服务，促进残疾人员学习并掌握其工作。通常服务是有时限的，但也有些国家会为重度残疾人员提供长时间的就业援助，如澳大利亚、挪威、英国和美国。工作导师是就业援助项目的重要组成部分，他们针对残疾人员的个体特征设置合适的学习节奏，提供现场培训，不仅包括工作技能，还有对工作环境的适应，目的在于促使残疾人员改进其生产率。工作导师也是残疾人和雇主之间的桥梁，传达双方的需求。

　　其他与就业援助项目相关的包括交通服务、辅助性设备、特殊工作培训和个性化的调整，所有这些都是为了使残疾人员改进其生产率，达到真正融合的目的。

　　■ 转型后残疾人就业政策的影响

　　残疾人就业政策的转型是否达到了预期效果，是否真正促进了残疾人社会融合，改善了其就业状况，成为众多学者的关注点。总体来说，就业融合政策的优势在于：残疾人可以获得更丰厚的待遇；残疾人自身可以获得更好的发展机会；政策模式从残疾人被动参与项目发展为主动满足其需求；社会公平、正义、人权和民主价值观得到更好体现；残疾人选择权利可以更好地实现；有残疾人的家庭可以有更多的选择权；残疾人的社会参与度更广泛。

　　尽管就业融合的优势很多，但还是有人提出了质疑：在获取上述优势的同时，残疾人更容易暴露在失业的风险之中，特别是在经济萧条期；交通条件会存在限制，制约工作的选择；残疾人的个人安全保障会降低；与同事的关系也不能尽如人意等。

　　美国残疾人法案（ADA）是融合政策的典型，在此以ADA为例进行说明，但对ADA政策效果的评估众说纷纭。

　　有人认为，美国的残疾人开始由依赖别人生活走向独立生活，ADA在促进残疾人生产率提高方面起到了积极作用，增加了残疾人的劳动参与率；也有人认为，ADA对残疾人就业并没有产生积极影响。有学者认为，ADA条款设计的不完善也导致其在改善残疾人就业状况方面收效甚微。如鲍尔温（Baldwin）认为，ADA简单地认为雇主歧视是造成残疾人在劳动力市场上处于劣势地位的主要原因，这种观点忽略了其他因素，如信息的缺失、生产率的不同以及社会各界的看法等，这些也是造成残疾人和非残疾人之间工资和就业差距的原因。由于ADA关于就业的法条并没有考虑这些因素，所以，没有为消除劳动力市场歧视产生多大的帮助，而且也不能持续地提高残疾人群体的就业率。

　　总体来说，融合是残疾人政策的主要趋势，但是由于制度设计、环境变化等方面的原因，政策设计不能够尽如人意，进一步完善融合政策是残疾人就业政策工作的重点。

　　■ 启示

　　对国外残疾人就业融合政策的回顾对我国有一定的借鉴意义。20世纪80年代，“平等、参与、共享”理念被引入我国，成为推动我国残疾人事业发展的指导原则和行动纲领。

　　我国残疾人就业政策结构从对残疾人的扶持为主到对其自主创造能力的强调，趋于全面和深化。为了确保残疾人就业，我国制定了一系列的法律、法规和政策，形成了以《宪法》为核心，《劳动法》和《就业促进法》等为基础，《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》为主体，国务院、人力资源和社会保障部以及残疾人联合会相关条例和规章为补充的残疾人就业政策体系。近年来，我国对残疾人融合问题的关注越来越多，如吴文彦和厉才茂指出，“社会融合是现代残疾人观的核心观念”。

　　该观点与国外“通过就业来帮助残疾人”的基本理念和主要趋势不谋而合。国外残疾人政策从保障收入转向社会融合的过程经过了长期的探索，这个转变成功地增加了残疾人自身的责任，同时也对政府提出了更高的要求。本文对国外残疾人就业政策的转型进行梳理，也是希望能对我国残疾人就业政策的完善提供建议。