乌市残疾人社会救助存在的问题与完善

　　作为一个特殊的社会群体，由于自身功能障碍和社会偏见等内外因共同作用，残疾人处于社会的边缘地带，其社会救助水平与经济发展水平极不相适应。而目前新疆首府乌鲁木齐市的残疾人口超过 10 万， 残疾人社会救助问题的落实与妥善解决关系到新疆的长治久安，社会稳定。 在我国，2008 年 4 月 24日修订通过的《中华人民共和国残疾人保障法》法案中，对残疾人有了科学的定义：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。该定义不仅重视残疾人生理和心理的所受损害，还强调了他们的功能障碍和社会适应性。 残疾人社会救助，是指对残疾人提供包括生活、医疗、住房、康复、教育、就业等使其有能力满足基本生活需求，参与社会生活的救助制度。 目前我国残疾人社会救助制度还未自成体系，残疾人社会救助的主要制度包括最低生活保障制度、 残疾人扶贫救助、临时救济和医疗救助等。

　　1 乌鲁木齐市残疾人社会救助的现状分析

　　是以满足残疾人基本生活需求、帮助残疾人进行生活生产活动为目的，囊括最低生活保障、住房、医疗、就业和教育等内容，具有广义范围含义的救助项目。 本文根据乌鲁木齐市社会救助的制度建设、救助成效、覆盖范围、群众了解程度等由高到低将其划分为三个层次：基本救助、专项救助和补充性救助。

　　（一）基本救助：最低生活保障制度

　　残疾人最低生活保障制度是对人均家庭收入低于当地最低生活标准的残疾人贫困家庭实施差额补助，是残疾人社会救助的核心项目。 对于残疾人而言，最低生活保障制度是他们生活的“兜底线”.在乌鲁木齐市，尽管从 2012 年 7 月起城市低保标准从每人每月 286 元提高到 311 元 . 不过该制度是以家庭人均收入为计算标准，很多残疾人没有收入来源，只能和父母兄弟等亲属居住，不能单独立户，无法以个户身份享受最低生活保障。

　　（二）专项救助：医疗救助、住房救助

　　残疾人医疗救助主要是指对生活贫困、没有经济能力的残疾人员提供的医疗救助专点医院服务或减免医疗费用的救助项目。在乌鲁木齐市，残疾人城镇居民参加医疗保险，个人应缴的参保费为 75 元，其中 50%的参保费由各区县残联给予救助。

　　残疾学生与学龄前残疾儿童应缴参保费为 20 元， 全额由各区县残联给予救助 . 其医疗救助项目主要是在经济方面降低残疾人看病负担。

　　残疾人住房救助是指国家为了保障这一特殊群体能够居有定所的一种专项社会救助项目。 其途径主要有经济补贴、廉租房公租房、资助修房建房等。 2012 年乌鲁木齐市规定，对纳入农村安居富民工程的残疾人家庭，在自治区残联对残疾人家庭资助的基础上，市残联对普通残疾人家庭再资助 4000 元，对低保残疾人家庭再资助 7000 元 .这主要是在经济方面予以帮助，但是如果在今后五年内残疾人户主将其资助房转让、出售，各区县残联将会收回残联资助的资助金。

　　（三）补充性救助：就业救助、教育救助、康复救助等残疾人社会救助补充性项目主要是指就业、教育、康复等助力性措施。 其目的不仅仅是解决残疾人社会生存问题，更是考虑到消除残疾人心理障碍，增强残疾人社会适应性，努力使残疾人重新融入到社会生活和社会生产活动中去。 在这一方面，尽管乌鲁木齐在近年有所努力，其救助水平仍然和东中部发达地区有较大差距。例如，在就业方面，乌鲁木齐残疾人就业救助项目发展较晚。 2004 年 12 月 7 日才首家残疾人市场开业，主要市场活动限于蔬果买卖和小百货生意。 2009 年才建立专门的残疾人扶贫就业基地。而在在教育方面，资助方式单一，乌鲁木齐市主要是通过“扶残助学”、“彩票公益金助学”等资金项目帮助贫困残疾人家庭子女和身残志坚、品学兼优的残疾学生完成学业。

　　2 乌鲁木齐市残疾人社会救助存在的问题分析

　　（一）最低保障标准偏低，低保金发放标准不合理

　　乌鲁木齐市低保标准与其实际的物价和经济发展水平十分不相适应。 如图所示：

　　2012 年 乌 鲁 木 齐 市 居 民 消费 价 格 总 指 数 比 上 年 增 长3.4%,在 8 大类消费品 中 ,除了交通和通信比上一年下降 2%外，其他 7 类消费品价格指数均有不同幅度的增长，尤其是食品类。 而全年乌鲁木齐地区 GDP 达 2060 亿元， 比上年增长17.3% ,增幅巨大。 在经济发展水平和居民消费价格指数均快速增长的现下，311 元的低保金只是杯水车薪， 况且残疾人群体在社会生活中处于无收入或低收入群体，他们的最低生活需求难以得到有效保障。 在发放标准上，最低保障金以家庭人均收入为标准。它忽略了许多残疾人由于没有工作能力与亲属一同居住的情况， 部分残疾人群体不能以个户身份享有低保金。

　　而且还存在一种更为严峻的情况，即残疾人因所在家庭人均收入超过标准而不能享受最低保障。

　　（二）专项救助覆盖面小，救助手段单一

　　乌鲁木齐市残疾人医疗、住房等专项救助覆盖面较低。 它包含两层意思：第一，覆盖人群少。如上文所提到的医疗保险救助只涉及城镇户口居民，不包括农村户口居民。 虽然户籍限制正在破解，但现状仍没有改变。 并且乌鲁木齐市外来务工人员众多，其中不乏残疾人士，他们中很多人并内有被纳入到相应的残疾人医疗救助项目中。第二，内容范围狭小。在乌鲁木齐像医疗、住房等救助大多数停留在经济援助，缺乏技术扶持与服务帮助，救助手段单一薄弱。

　　（三）补充性救助“助”力不足，发展不健全

　　乌鲁木齐市残疾人救助主要以最低生活保障制度为主，处于社会救助“救”的阶段，“助”的色彩淡薄，补充性救助项目数量较少，开展进度慢。 以水磨沟区为例，在 2011 年 8 月辖区内各类持证残疾人 2583 人，肢体残疾有 1248 人，占 48.32%,其仍有部分劳动力。 可是在就业方面，自 1990 年至 2008 年全区实现就业的残疾人只有 774 人 .

　　（四）政府管理理念落后，职能定位有偏差

　　在对残疾人的看法上，政府和大众都普遍还将残疾人单纯地归类到需要救助的弱势群体，忽略了残疾人应有的平等的自由发展的权利。 此时的救助只是简单的人道施救“授之以鱼”,而不是可持续的“授之以渔”. 由此，也导致了政府职能定位存在误区的情况。它表现在乌鲁木齐市残疾人救助事业主要由残联主导，代行政府职，而政府却退居二线。在缺乏政府牵头的情况下，社会救助自身发展缺乏动力，专业的社会救助机构和人员匮乏。 在这种被动的情况下，就更难以现发达地区那种政府与社会合作，一同对残疾人群体提供完善的社会救助的良好局面。

　　（五）救助过于笼统，缺乏本土化特色

　　在乌鲁木齐市，残疾人社会救助各项法规、规定主要是按照《中华人民共和国残疾人保障法》、全国残疾人社会救助发展纲要等全国性的文件制定的，救助项目规定过于笼统，忽视了乌鲁木齐市的民族情况。 乌鲁木齐市是一个多民族聚居的城市，除汉族外，有维吾尔、回、哈萨克、蒙古、柯尔克孜等 49 个少数民族。 总人口 311.03 万人全市人口中，各少数民族人口占总人口的 25.09% . 在超过 10 万的残疾人口中，少数民族占有很大比例。以新市区为例，在对残疾人进行调查时，抽取的 800 名残疾人中约有 44.4%的少数民族群众。 而现有的社会救助制度没有将民族因素考虑其中，缺乏相应的对少数民族残疾人群体的救助举措，如针对少数民族残疾人的就业语言培训。

　　3 完善乌鲁木齐市残疾人社会救助的路径选择

　　（一）提高最低保障标准，合理确定低保发放标准

　　在制定最低保障金标准时要将经济发展水平纳入参考要素之中，建立低保金主动调整机制，适当提高低保金标准。并将残疾人群体与普通低收入群体分开，在残疾人群体内部也按残疾程度划分不同的低保标准。 同时，低保发放标准的确定要科学合理，不能仅以家庭人均收入为唯一依据，还要考虑到残疾人的残疾程度、就业情况、子女教育等情况，科学设计发放标准的测算公式。

　　（二）扩大专项救助覆盖面，实现多元化手段救助

　　政府和社会要尽力扩大医疗、 住房等专项救助覆盖面，实现多维度的社会救助。此处的扩面包含两个要求：其一，扩大残疾人群体受助数量。每一项救助政策包含的残疾人群体不应该再有城镇与农村、流动与常住人口之分，保证残疾人社会救助的“一元化”普惠标准。其二，增加残疾人专项救助内容。救助不该只停留在货币资助的浅层，还应深入到健康慰问了解、看病去除挂号排队、住房建房意见指导等内容，以便让残疾人获得更好的救助、过上更符合人道主义的社会生活。

　　（三）大力发展补充性救助，落实制度保证和安排

　　政府和社会要大力发展残疾人事业和残疾人教育等补充性救助项目，提高残疾人社会救助水平。 如乌鲁木齐市政府可以充分发挥其聚集社会分散资源的主导作用，大力建设残疾人就业培训项目和就业平台。 特别是对自主创业者，要有相应的税收减免贷款减息经济扶助等政策，鼓励残疾人就业创业。 鉴于乌鲁木齐市大部分残疾人属于肢残，政府或第三方社会组织可以开展残疾人再教育救助活动，让残疾人有一技傍身。

　　（四）转变政府管理理念，发挥政府主导作用

　　政府要转变落后的单向救济管理观念，用新的以可行能力为标准、以能力发展为基础的可持续救助观念开展社会救助工作。 同时，政府要为自己准确定位。 在社会救助领域，政府是领导牵头的先锋作角色，它要求政府具体做到：在宏观上更全面地统计残疾人信息、在政策扶持上加大对残疾人社会救助的力度、建立专业的合理合法的社会救助管理机构、培养专门的社会救助人才、与社会合作来提高社会救助的社会化程度等。

　　（五）结合具体民族情况，实现有效的针对性救助

　　在进行社会救助，特别是专项救助和补充性救助时，应结合民族分布情况具体问题具体分析，格外重视少数民族残疾人群体的状况。 在工作岗位设置上，需按岗配备一定的少数民族工作人员。 在救助内容上，要考虑到少数民族特殊的语言和风俗习惯，如开展少数民族住房救助项目工程，充分将少数民族的习惯、文化融入建房修房活动中，使救助符合其心理需求。在教育救助和就业救助中，相关救助机构应针对少数民族残疾人群体开展语言培训、传统技艺培训等救助项目活动。

　　参考文献：
　　[1]杨珊。论残疾人就业权的法律保障[D].湖南大学，2007.
　　[2]孟鑫。我国残疾人口社会保障问题研究[D].吉林大学，2008.