居民阶梯电价制度试行中取得的成效和主要问题

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　　【题目】居民生活用电阶梯电价政策优化探究
　　【第一章】河北省民用电力阶梯式收费问题研究引言
　　【第二章】居民生活用电阶梯电价制度的相关理论
　　【第三章】我国电价制度的演进及现行阶梯电价制度概述
　　【第四章】国外实行居民用电阶梯电价的做法与经验
　　【第五章】居民阶梯电价制度试行中取得的成效和主要问题
　　【第六章】进一步完善河北省居民阶梯电价制度的对策建议
　　【结论/参考文献】】居民用电阶梯性收费制度构建结论与参考文献

　　5 河北省居民阶梯电价制度试行中取得的成效和主要问题

　　5.1 河北省居民用电供应的基本格局

　　河北境内居民用电的供应主要由国家电网冀北电力有限公司（简称北网）和国家电网河北省电力公司（简称南网）负责。

　　北网的营业区域包括唐山、张家口、秦皇岛、承德、廊坊 5 市，43 个县（区、市），供电面积 10.41 万平方公里，服务人口约 2277 万人。目前，北网总装机容量 2484 万千瓦，其中火电占 62.1%,风电占 34.3%,水电占 1.7%,太阳能和储能占 1.9%;500 千伏变电站 23 座，容量 4883 万千伏安，线路 9981 公里；220 千伏变电站 105 座，变电容量4116 万千伏安，线路 8629 公里，2013 年，售电量 1362 亿千瓦时。

　　南网的营业区域包括石家庄、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸六市，供电面积 8.4万平方公里，服务人口 4900 余万。目前全网发电装机容量 2826 万千瓦，拥有 500 千伏变电站 15 座，容量 2775 万千伏安，线路 4924 公里；220 千伏变电站 167 座，容量 5279万千伏安，线路 9858 公里，110 千伏及以上变电容量 16002 万千伏安，输电线路 48139公里，2013 年，售电量 1421 亿千瓦时。

　　5.2 河北省居民阶梯电价制度取得的主要成效

　　2012 年实施以来，河北省试行居民阶梯电价以来，在试行的过程中，取得了一些成就，但同时也暴露出一些问题，需要进一步完善。文中未注明来源的数据及表格数据均来自河北省物价局，或根据河北省物价局提供的基本数据计算得出。

　　5.2.1 居民用电的阶梯电价机制初步确立并平稳运行

　　根据国家发展改革委指导意见的要求，河北省物价局下发了《河北省物价局关于印发〈河北省居民生活用电试行阶梯电价实施方案〉的通知》，制定了我省阶梯电价制度的分档电量及电价细则，并于 2012 年 7 月 1 日全省试行。随后针对试行后暴露出的各项问题，先后下发了《河北省物价局关于居民生活用电试行阶梯电价有关问题的通知》、《关于城乡低保户和农村五保户免费电量电费有关问题的通知》等，对问题进行了补充。

　　经过一年多的运行，截至 2013 年底，全省已经有 2390.32 万户家庭执行了居民用电阶梯电价制度，实现居民用电单一电价制度向阶梯电价制度的过度，截至 2013 年底，第一、二、三档电量用户覆盖率分别为 88.65%、8.19%、3.16%,阶梯电价制度运行平稳。可见，河北省的居民用电阶梯电价制度已经基本确立。

　　5.2.2 电力企业收入有所增加，居民综合电价水平略有提高

　　实现电力企业的成本补偿是居民用电阶梯电价制度实施的目的之一。从实际运行来看，截至 2013 年底，河北省执行居民阶梯电价制度共增收 5.54 亿元，扣除"五保户""低保户"返还电费 2.46 亿元，实际增收 3.08 亿元。在一定程度上补偿了电网企业的供电成本。2013 年河北省居民综合用电价格每千瓦时提高了 1.43 分，扣除免费电量费用计算，实际综合电价每千瓦时提高了 0.79 分。

　　5.2.3 对低收入家庭的电量补贴政策得到落实

　　实施阶梯电价后，由于一档用电量用户的覆盖率达到了 80%以上，且基本用电量的需求电价保持不变，对大多数家庭的用电支出影响不大。另外，对"低保户"、"五保户"给予免费电量补贴的制度得到有效落实，截至 2013 年底，全省"低保户"、"五保户"总数为 267.97 万户，为其累计返还的电费总额 2.46 亿元，提供免费电量共计 4.78 亿千瓦时。上述政策得到了居民的普遍认可，从而保证了阶梯电价的平稳运行。

　　总体来看，河北省居民阶梯电价制度的试行已经取得了一定效果，实现了从单一电价制度到阶梯电价制度的平稳过度，利用价格杠杆引导居民节约用电的效果已经初现，同时电网企业也略有增收，初步实现成本补偿的目标。但是在执行的过程中同样暴露出一些问题。

　　5.3 河北省居民阶梯电价制度试行中存在的主要问题

　　5.3.1 阶梯电价节约用电效果不明显

　　从 2012 年 7 月至和 2013 年 7 月至 12 月的用电量数据来看，各档用电量都呈上涨趋势，其中第一档用电量增长 6%,第二档用电量增长 123.1%、第三档用电量增长 73.3%,从各档电量所占比重来看，第一档电量所占比重由 91.13% 下降至 84.4%,下降了 6.73个百分点，第二、三档用电量所占比重分别由 5%、3.87%上升至 9.7% 和 5.9%,分别上升了 4.7 和 2.03 个百分点，月电量超过 180 千瓦时的用户逐渐增加。

　　从相关数据看，2012 年 7 月-2013 年 6 月，河北省执行一户一表用户共 2434.57万户，总用电量共计 258.155 亿千瓦时，全省户月均用电量为 88 千瓦时。执行阶梯电价政策前一年，即 2011 年 7 月-2012 年 6 月，全省户月均用电量为 87 千瓦时，可以看出，执行阶梯电价政策前后一年居民户月均用电量变化甚微。

　　以上现象都说明河北省多数居民并未因为阶梯电价政策的实施而改变用电习惯，减少用电，阶梯电价激励节约用电的效果还不明显。

　　5.3.2 电量分档的划分不够合理

　　依照国家发展改委指导意见的要求，阶梯电价第一档电量的居民覆盖率应达到80%,第二档覆盖率达到 95%.从河北省执行居民阶梯电价后的用电统计数据来看，见表 5.1.2012 年 7 月至 2012 年末，第一档电量的用户覆盖率达到 92.88%,第二档电量的用户覆盖率达到 98.45%.2013 年 1 月至 6 月，第一档电量的用户覆盖率达到 95.27%,第二档电量的用户覆盖率达到 98.72%,远远超过指导意见中的 80%和 95%.2013 年 7月至 2013 年末，第一档电量的用户覆盖率达到 87. 92%,第二档电量的用户覆盖率达到96.73%.

　　这样一来虽然保证了绝大多数人的用电费用支出没有增加，但是由于第一档电量覆盖率过高，导致阶梯电价制度的影响面变窄，对绝大多数人的用电习惯影响较小，使阶梯电价制度节约能源的作用大打折扣。这也是造成阶梯电价制度目前促进节约用电效果不佳的重要原因。

　　5.3.3 电量分档标准未体现区域差别

　　从 2013 年 7 月至 12 月的用电数据来看，这种差异主要体现在：第一，各档电量用户覆盖率不同。从第一档来看，北网供电区的用户覆盖率为 90.52%,南网供电区的用户覆盖率为 86.78%,北网比南网高 3.74 个百分点，同时，北网供电区第二档和第三档用户的覆盖率为低于南网。第二，各档电量占比也不同。从第一档电量占总电量比例来看，南网为 85.28%,北网为 82.26%,南网比北网高 3.02 个百分点。第三是户月均用电量不同。南网的户月均用电量为 101.96 千瓦时，北网的户月均用电量为 94.62%,南网比北网高 18.03 个百分点。上述情况说明南、北网两个供电区域在地理位置、自然条件、经济发展水平等方面存在差异，但这些差异并未在河北省阶梯电价制度中予以体现，使阶梯电价的实施效果不佳，也会造成南北网企业在收入上的差距，损害电力企业的积极性。

　　5.3.4 销售电价交叉补贴问题依然存在
　　
　　实行居民阶梯电价的目标之一是减少工业用电对居民用电的补贴，但从实际执行效果看，这种交叉补贴仍然存在。

　　从理论上讲，工业用电的成本较低，居民生活用电成本较高。首先，供电成本与电力负荷率有关，电力负荷率越高，成本越低，而工业用电的负荷率高于居民用电；其次，供电成本与供电对象的集中程度也有关，集中度越高，其配电设施等方面投资越少，成本越低，而从集中度方面说，工业用电也高于居民生活用电；最后，根据价格歧视理论，用电量多的用户应当执行较低的用电价格，而工业用电量普遍高于居民用电量，因此，工业用电价格应当低于居民生活用电价格。而在我国截然相反，工业用电补贴居民生活用电的现象长期存在。

　　表 5.2 和图 5.1 中，给出世界上一些国家（地区）居民用电平均价格和工业用电平均价格的比价关系（图 5.1 根据表 5.2 数据绘制）。从图中我们可以看出，绝大多数国家（地区）的居民用电价格都高于工业用电，最高的甚至达到两倍以上，而只有墨西哥和日本的用电比价小于 1,也就是说其国内居民生活用电价格低于工业用电价格。

　　2012 年 7 月 1 日试行阶梯电价制度以后，河北省虽然居民用电价格水平有所提高，但是交叉补贴问题依然存在。如表 5. 3 所示，执行居民阶梯电价政策之前的 2011 年，河北省居民用电价格为 0.52 元/千瓦时（不满 1 千伏），居民用电与工业用电比价为 0.865,执行居民阶梯电价后，2013 年河北省居民综合用电价格为 0.5279 元/千瓦时，居民用电与工业用电比价为 0.878,用电比价有所提高，但居民用电价格仍低于工业用电价格，交叉补贴现象依然存在。

　　第一，电费补贴的发放主体混淆。根据河北省规定，免费电量补贴的发放采取先征收后返还的方式，补贴的成本由电力企业单方承担，这实际上是把政府应当承担的社会职能无条件转嫁给电力企业，企业承担了本由政府担当的职能，而且补贴对象由民政部门确定，企业难以甄别补贴对象的真实性，补贴对象的数量无法控制。增加了电力企业的负担。有关数据表明，河北省 2013 年享有免费电量补贴的用户较 2012 年相比增加了25.75%,电费返还金额也随之上涨，大大增加了电力企业的成本。

　　第二，"一户多人口" 问题十分突出。在阶梯电价实施范围的第二条中指出："居民用户原则上以住宅为单位，一个房产证明对应的住宅为一'户',应安装一块表计."随后河北省物价局又发布《关于居民生活用电试行阶梯电价有关问题的通知》，通知指出："对于家庭常住人口在 5 人及以上的'一户一表'居民用户，具备分表计量的安装分表，不具备分表计量的按照合表用户电价执行."由于城镇化改造和办证费用等各种原因，很多居民住宅没有房产证明，"户"的甄别工作困难。并且在农村地区，多数家庭都有外出务工人员，户口留在家中却不定期在家居住，人口流动性很大，这种"人户分离"的现象造成实际居住人数与户口登记的人数时常不符，使关于"一户多人口"的政策无法顺利落实。按照政策规定，如果用户登记人口达到或超过5人，即可按照合表用户电价执行，在现行电价基础上每度提高0.0162元。一旦这类用户用电量超过第一档用电量的限制，则会造成用电越多其得到的优惠就越大，这有违阶梯电价制度维护用电公平、促进节能环保的初衷。

　　第三，"一户一表"改造缓慢。所谓合表用户即多个住户同时合用一个电表。2013年 12 月 11 日，国家发展改革委发布《关于完善居民阶梯电价制度的通知》，通知指出："加大居民用电一户一表改造力度。通知要求各地加大对城市供电设施尤其是合表用户电能表的改造力度，加快改造进度，在 2017 年底前完成全国 95%以上存量居民合表用户改造，做到抄表到户，并执行居民阶梯电价制度" .但由于改造资金不足、合表用户内部意见不统一等多方面原因，"一户一表"改造工作并不理想。据有关数据显示，河北省目前扔有 10.33 万户合表用户需要改造，改造费用可能高达 134.8 亿元，改造完成后将新增一户一表用户 112.04 万户。