哈市地方立法合宪性控制机制的缺陷与对策

　　一、坚持哈尔滨市地方立法合宪性控制的必要性

　　1．“合宪性原则”是地方立法必须遵循的首要原则。我国《立法法》把遵循宪法确立为立法的基本原则。现行宪法第 5 条明确规定: “一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”地方性法规的制定必须直接或者间接地以宪法作为立法依据或者基础。因此，宪法应当成为地方立法的最高规制，合宪性原则应当贯彻整个地方立法活动的始终，即立法的主体、权限、立法前期准备工作(包括 5 年立法规划的制定、1 年立法计划的制定、草案的立项、调研等) 、立法程序(包括提案、审议、论证、通过、公布、颁行等) 、立法的内容等，都要符合宪法的精神和原则以及宪法的相关规定。

　　2．坚持地方立法合宪性控制是维护国家法制统一的重要环节。我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权，多级并存又多类结合的立法权限划分体制。总体来说，国家立法权由最高国家权力机关及其常设机关统一行使。全国人大及其常委会制定法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，而一般地方有关国家权力机关和政府制定地方性法规与地方性规章，这个框架的确立本源就是宪法。各个立法主体的立法权限被严格限定在宪法规定的范围之内，不可逾越。维护社会主义法制统一是以宪法对立法主体关于立法权限的严格限定基础上诞生的，所以维护社会主义法制统一原则本质上讲就是要求立法的合宪性。宪法第 100 条规定: “省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”立法法关于地方立法主体及立法权限的相关规定正是依托宪法的这条规定产生的。立法法第63 条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。第 64 条规定“地方性法规可以就下列事项作出规定: (1) 为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项; (2) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。地方立法强调根据本行政区域的具体情况和实际需要，重点突出地方特点，所以，更容易出现为了便于地方管理，结合地方特点而违背维护国家法制统一的情况。从这个意义上说，要求地方立法的合宪性就是要求地方立法严格依照宪法关于地方立法的主体、立法权限的规定，维护国家的法制统一和尊严。

　　3．坚持地方立法合宪性控制是坚持党的领导、加快法治社会建设的基本保障。宪法序言明确规定，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放”。党的十八大报告强调: 要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，是地方立法必须始终坚持的政治原则。

　　地方立法活动在宪法框架内坚持和依靠党的领导，主要是坚持以党的路线、方针和政策指导立法，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效的贯彻实施，以体现党委的意图，实现和维护党的主张，从而保证地方立法的正确政治方向，而不是以党的方针、政策直接代替立法。

　　二、当前哈尔滨市地方立法合宪性控制机制方面存在的问题

　　哈尔滨市人大及其常委会在提高地方立法质量方面采取了一系列措施和办法，做了很多努力。

　　但是，认真分析我们会发现，近年来，所采取的这些措施和方法主要是围绕如何加强立法的民主性和科学性两个方面展开的。而对于保证地方立法的合法性尤其是合宪性，几乎没有制定过相关制度，基本上都是沿用原有立法法中关于地方性法规的审查备案制度。立法工作形式越丰富、方式越新颖、参与面越广泛，发生违法、违宪问题的可能性就越大，因此，找准哈尔滨市地方立法工作中存在的容易导致违宪情况发生的问题，并下大力气予以解决十分必要而紧迫。

　　1. 在法规立项、起草过程中人大控制力度不足，政府角色过重，与宪法规定的我国立法体制和立法权限相违背。按照法律的规定，人大及其常委会应当是制定地方性法规的主体，在整个立法工作中居于主导地位。但实际工作中，哈尔滨市地方性法规的立项、起草主要依靠政府，或者完全由政府来实施。根据地方组织法的规定，有权向市人大常委会提出法案的主体包括市人大常委会主任会议、市人民政府、市人大各专门委员会、市人大常委会组成人员 5 人以上联名。而实际情况是，政府提案占据了 95%以上，而且从未有过人大常委会组成人员 5 人以上联名提案。由此导致一些关系地方全局、关系人民群众切身利益、涉及多部门、综合性的重要立法项目，由于牵扯政府部门的利益或者加重政府责任等原因，致使本该及时提请立项、制定法规予以解决的问题迟迟得不到处理。例如《哈尔滨市供水条例》的修改项目，虽然二次供水的管理影响到市民饮用水安全，是事关民生的大事，但由于牵扯到资金、责任等问题，有关部门立法动力不足，因此，对相应的法规修改迟迟提不上议程。而且即便是政府提出立法议案，但是有些立法项目因为某位市委领导重视，而仓促上马，由于欠缺前期的深入调研和论证，导致半路夭折。

　　由于立法法对地方性法规和政府规章的制定权限没有明确的界定。对于政府而言，二者只是效力等级不同，法规可以设定一定的许可、强制等，可设定的行政处罚种类比规章要多，所以政府部门更热衷于提报法规项目，导致有关全局性的项目应该制定地方性法规的却制定了政府规章，有的属于局部性问题应当制定政府规章的却制定了地方性法规。比如，《哈尔滨市道路交通安全管理办法》这部政府规章对道路交通安全问题做了全面规定，而《哈尔滨市停车场管理条例》是对道路交通安全的某一方面的规定应当由政府规章加以规定，现实中却提高了立法等级直接制定为法规。更有的政府部门为了在政府机构改革中保留机构、争机构编制或者不断扩大管理权限等目的而故意混淆立法层级，推动地方立法的升级。这种混淆立法层级的做法不仅破坏了社会主义法制的统一和尊严，也违背了宪法当中关于我国立法体制和立法权限的相关规定。

　　2. 法规审议过程过分依赖人大常委会，公民参与立法的广度和深度不够，宪法所要求的民主立法原则贯彻不力。十八大报告强调“拓展人民有序参与立法途径”。坚持立法为民，需要充分发挥人大代表在地方立法中的作用，需要人民群众广泛深入地参与到立法当中。在这方面哈尔滨市人大虽然做了一些工作，但还远远不够。现在，哈尔滨市的地方性法规议案的审议流程，基本是草案提出后，先由各专门委员会进行审查，再报法制委员会进行审查，最后征求省人大法工委的意见。

　　在这个流程中，视情况组织专家论证会、座谈会和听证会。座谈会和论证会涉及面不大、人员较为固定，组织起来比较容易，但实践中也存在仅局限于邀请专家学者参与立法论证、提供咨询、解疑释惑等问题，还谈不上为立法工作提供全面的有深度的服务。

　　立法听证制度是立法民主制度的一种重要形式，但是这项制度在哈尔滨市的立法工作中落实得不好。到目前为止，哈尔滨市仅仅举行过一次真正意义上的立法听证会。2004 年 6 月 9 日，市人大常委会法制委员会就《哈尔滨市城市排水条例(修订草案) 》举行了听证会。法制委员会根据听证事项，按照报名人所持不同观点、行业特点、专业水平等标准确定了 13 家单位作为听证陈述人。同时，还邀请了市人大各专门委员会负责同志，市水务局、建设局、环境保护局、规划局、物价局和供排水集团的领导同志参加，还有 20 名市民旁听了听证会。会上选择了社会关注程度高、分歧意见大的三个焦点问题作为听证事项展开了激烈的辩论: 一是关于执法主体问题(修订草案第 6条第 1、2 款) ; 二是关于接入城市公共排水管网的出户管及其附属设施的管护责任划分问题(修订草案第 17 条第 3 项) ; 三是关于缴纳污水处理费、排放超标污水补偿费和排水量的计算核定问题(修订草案第 34 条、第 35 条) 。法制委员会根据听证会的辩论情况提出立法听证报告，做出了相关的处理意见。此次听证会为哈尔滨市公众民主参与立法提供了典范，但囿于举办立法听证会成本太高，由于存在资金不足、人员配备不够、公民参与热情不高等问题，哈尔滨市的立法听证会是后无来者，立法听证制度形同虚设。

　　公民话语权的建立和保障对于贯彻实施我国宪法所要求的人民主权原则和人权保障原则至关重要，公民的基本权利和义务一节中强调公民有批评、建议的权利，这项权利不应当被局限在对行政行为有批评建议的权利，更包括对国家、对本市的立法行为有批评、建议的权利。

　　3. 省级人大无权对市地方性法规进行合宪性审查，而依据宪法规定由全国人大对地方性法规合宪性进行监督审查的制度又形同虚设。目前，对于立法的监督制度主要是备案制度，哈尔滨市人大常委会制定的地方性法规要报省级人大批准，由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。对于备案的地方性法规，遵循的是“被动审查为主、主动审查为辅”的原则。根据《立法法》和《法规备案审查工作程序》，对地方性法规进行合宪性审查的主体是全国人大常委会，具体由全国人大法工委的法规备案审查室负责。但该备案审查室是法工委下属的一个工作机构，并没有撤销与宪法相抵触的地方性法规的实际权力。当它认为某部地方性法规存在与宪法相抵触的问题时，先要提交给专门委员会，经专门委员会审核后，上报全国人大常务委员会审查。可以想象，这么大的国家，数量巨大的地方性法规都由全国人大常委会进行审查，而全国人大常委会法工委法规备案审查室工作人员只有十几个人，由其审查全国每年上千余部地方性法规的难度太大。另外，与宪法相抵触的地方性法规在审查上会涉及艰深的法律原理和复杂的法律技术，审查起来很艰难，因此该室工作的实效性明显难以满足实际的需要。

　　依据法律规定，对哈尔滨市地方性法规可以提出合宪性审查要求的主体主要有两种: 一是省人大及其常委会在备案、批准时对地方性法规依职权主动提出审查要求。二是有关组织或公民个人认为地方性法规与宪法相抵触而向有关机关提出申请，请求有关机关进行审查。对从事审查备案、批准的工作人员来说，由于法规和本人没有实际利害关系，所以主动发现地方性法规与宪法相抵触的意识不强。再说，地方性法规是否存在与宪法相抵触的问题，往往难以先从文本中审查出来，一般的问题都是在实践中暴露的。而实践中，省人大从未对市人大提请备案的法规审查后发现存在违宪、违法问题时，提请全国人大予以撤销的情况。省人大发现问题后，与市人大私下沟通或者发个修改建议，让市人大自行纠正和修改。

　　三、加强哈尔滨市地方立法合宪性控制机制建设的对策建议

　　1． 加强法规立项、起草环节的合宪性控制机制建设。第一，建立法规预案研究机制。可以借鉴北京市人大常委会的做法，哈尔滨市人大常委会可以对涉及全市重点领域、市民特别关注的重点立法，有必要但迟迟上不了立法日程的立法，与政府充分沟通后，委托院校或者研究机构的专家进行预案研究。受委托的专家应当对立法的合宪性、合法性、必要性、可行性、操作性进行调研、论证，提出研究报告，起草法规草案，再由人大常委会主任会议决定是否将其列入立法计划。如果不能进入立法计划的，可以先进入立法项目库。

　　第二，对立法项目库内的项目进行整合、梳理、审查。为增强哈尔滨市立法的计划性和实效性，发挥市人大在地方性法规立项上的主导作用，2012 年初由市人大常委会法制工作部门牵头，市政府法制部门配合，向市人大代表、常委会组成人员、各专门委员会、市政府及各部门、各人民团体、市民广泛征集立法建议项目，并对征集到的项目进行综合、整理，进行必要的论证，在此基础上编制立法项目库，首批进入立法项目库的项目，将作为今后立法计划项目储备。对立法项目库的项目提出、论证、进库标准、确定主体和程序等进行规范化，对进入立法项目库中的项目进行整合、梳理、审查，对不符合宪法精神、宪法原则和宪法规范的及时进行清理，并根据项目的重要性和成熟度，将其分为近期项目和远期项目。被确定为近期立法项目的，提出主体或者有关方面应当及时开展调研和论证，做好立法前期准备工作。

　　第三，完善人大提前介入机制，建立多元化起草机制，加强法规起草环节的合宪性控制。法规起草阶段要形成法规的基本雏形，草案的起草主体、起草程序和起草内容直接影响了法规的质量和对宪法的遵循、贯彻。要加强法规起草环节的合宪性控制必须加强人大常委会的作用，完善人大提前介入制度。人大法制委员会、常委会法制工作部门的有关工作人员提前介入法规起草工作。政府立项后，人大就要发挥其指导和监督作用，共同商定起草方案和计划，参与法规起草阶段的调研、论证，及时掌握和了解法规规范的重点、难点以及存在的问题，为人大法制委员会和常委会审议提供基础。这种做法也有助于起草部门树立正确的立法指导思想，尽量减少法规草案的部门利益色彩。人大的提前介入要从合宪性、合法性、可行性等方面把关，提出合理化建议，把一些矛盾和问题解决在起草阶段，避免在审核、审议时由于缺少事前的沟通和了解出现全盘否定的局面，造成人力、财力的浪费。同时，还要注意尊重起草主体的权利，可以指导起草部门，但不能代替起草部门，避免“提前介入”成为“提前说了算”。

　　同时，要改变政府部门独家起草法规的局面，拓宽法规起草渠道，借鉴外地经验和做法，可以建立多元化起草机制。对综合性强、社会影响大的立法项目，可以考虑由人大有关专门委员会或常委会法制工作机构牵头起草，或者联合政府法制部门共同起草，或者委托专业机构起草，或者整合立法资源，尝试立法工作者、实际工作者和专家学者相结合起草，改变政府部门起草的单一模式，强化法规起草主体的居间和中立性，克服立法中的部门利益，减少哈尔滨市地方性法规违反宪法的机会，保障哈尔滨市地方立法的合宪性。

　　2． 加强公众参与地方立法的民主机制建设

　　第一，建立立法信息公开机制，保障公众知情权

　　公众的立法知情权是广大市民行使监督地方立法合宪性权利的前提条件。立法计划、法规草案、征求意见、采纳意见、实施情况等内容均要公开。可在政府、人大的官方网站上公布信息，也可充分利用报纸、电视和广播等新闻媒体公开; 同时建立畅快便利的公众评议渠道，在网站上设置评议专栏供公众评议，设置专门接收公众评议的电话、电子邮件等，使听取公众意见的方式灵活、开放。建立立法会议旁听制度，政府和人大的有关立法部门就立法事项征求或听取有关机关、组织和公民意见，以及人大常委会审议法规时，允许社会公众旁听。应为公众及时了解立法信息不断创新和拓宽渠道。还应当加强立法工作宣传力度，让更多人了解立法工作，增强公众参与立法、监督立法的积极性。

　　第二，完善公众意见反馈机制，实现公众监督立法常态化。建立报告、反馈、联系机制。对公众提出的各种意见、建议，要进行分类整理和认真分析研究，通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审核、审查、审议报告中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。对署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的重要的立法意见和建议，特别是各种反对意见，通过信函、邮件、电话等形式，向提出者进行采纳情况的通报，并对采纳、未采纳的理由给予必要的解释和说明，调动公众参与立法的积极性，让公众参与确实取得实效。同时，要将公众参与哈尔滨市地方立法的一系列方式方法制度化、法律化，并在立法进程中严格执行一系列的规章制度，把群众参与、群众监督作为立法工作流程中的常态工作，使之成为具有操作性的行为规范，更好地发挥作用。

　　3． 建立立法后评估和法规清理机制，完善地方立法备案审查机制。第一，建立立法后评估机制。立法后评估是立法工作的继续和延伸，法规只有在实施的过程中才能真正发现存在的问题，通过立法机关和执法部门、社会公众互动，有利于立法机关及时发现立法工作本身和制定的地方性法规是否存在侵犯人权的情况、是否符合法制统一的原则，从而不断改进立法工作，推动法规的有效实施。因此，要制定立法后评估办法，使评估工作有章可循。可以由市人大法制委员会或者常委会法制工作机构作为立法后评估主体，负责组织立法后评估工作。每年选择一至几部已制定的地方性法规进行立法后评估，深入了解法规实施情况和社会效果，掌握法规中的规定是否需要进一步完善，为法规的立、改、废提供直接可靠的依据。

　　第二，建立法规清理机制。为使法规清理规范化、制度化、常态化，建立法规清理长效机制，除按照国家统一部署对地方性法规进行集中清理外，市人大常委会还要发挥法规清理主动性，定期(比如每五年) 进行一次法规全面清理，消除法规不适应、不一致、不协调、操作性不强的问题。此外，对通过立法后评估、法规实施情况报告、执法检查发现法规有需要改、废的情况，也要及时清理，该修改的修改，该废止的废止。

　　第三，完善地方立法备案机制。一是完善备案审查启动机制。要完善备案审查机制首先要让公众有效地参与到机制当中，发挥公众的监督作用。允许社会团体、企事业组织以及公民个人启动备案审查机制，《立法法》仅对此作了原则性的规定，具体如何执行有赖于配套法规的出台和完善，使其在实践中更富可操作性。

　　二是保障备案制度的实施。一部地方性法规公布以后，违不违宪、合不合法、合不合理，先由备案机关对其进行审查。如果在审查完毕后没有发现问题，但又确实存在问题时，则可以由发现问题的机关、组织或个人提请有关部门会同处理。对于违反备案义务的机关和个人要追究其行政责任，以保障备案制度切实有效的实施，对备案失误要及时进行补救。

　　三是建立违宪审查机构。建立违宪审查机构不是仅凭黑龙江省或者哈尔滨市自己的力量就能完成和解决的，它需要国家从上到下整体改革，即全国人大常委会下设宪法委员会专门从事违宪案件的审查和处理，各地方人大常委会也要下设宪法专门委员会，对本地方制定的地方性法规的合宪性审查和处理工作。对于尚未颁布执行的地方性法规，宪法专门委员会要进行审议，对不符合宪法的责令重新修改。对于已经颁行的地方性法规，宪法专门委员会有责任定期对该法规的执行情况进行审查，对照宪法查找其是否存在违宪之处。有权主体向宪法专门委员会提出违宪审查的，宪法专门委员会要及时处理，对于审查要求认为确有必要的，提请全国人大常委会宪法委员会对该法规进行违宪审查，并提出审查建议，由全国人大常委会宪法委员会予以撤销或者修改。地方人大宪法专门委员会认为审查要求不合理的，要向提出审查要求的主体书面详细说明原因，并告知其可以向上一级人大常委会提出审查要求的权利。