香港特别行政区行政主导体制研究

　　一、值得注意的转变：从制衡配合到行政主导

　　在论及香港特别行政区政治体制的时候，行政主导似乎是一种共识性的特征描述，然而回顾历史却会发现，问题并非如此简单，行政主导并非自始而生。

　　（一）当时立法的指导思想：相互制衡、相互配合

　　政治体制对于一个国家或者地区而言是最重要的制度安排。政治体制也是基本法起草委员会讨论时间最长、争论最激烈的部分之一。

　　①基本法最终的选择是什么？根据官方资料记载：当时有人主张“三权分立、行政主导”，有人主张“三权分立、立法主导”，但政治体制专题小组达成的共识是：“司法独立，行政机关和立法机关既相互制衡、又相互配合的原则。”②1990 年，基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在向全国人大所做的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及有关文件的说明》中指出，基本法规定体现了“行政和立法之间相互制衡、相互配合的关系”。作为解读基本法的官方权威文件，这里并没有提到“行政主导”。学界权威在其早期关于基本法着述中也一直重申“行政与立法相互制衡、相互配合”的原则。③
　　
　　（二）行政主导：对基本法政治体制的重新解读

　　既然行政主导并非自始而生，那么，行政主导何时出现，何时成为主流话语？根据笔者查阅的资料，肖蔚云教授 1993 年的时候曾经指出，“行政机关对立法机关负责”，这里的负责当然不是以立法为主导，而是大体保持现在的一定的以行政为主导的作用。

　　④最早明确用行政主导描述香港特区政治体制的是 1997 年 5 月份出版的王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》，该书指出，香港特别行政区的政治体制，从基本法的有关规定来看，也是一种“行政主导”。但是这种行政主导与“港督凌驾于行政局和立法局之上的港督制是不同的”。“在特别行政区的行政机关和立法机关的关系上，仍然存在着相互制衡和相互配合的关系。”⑤同年，许崇德教授撰文指出，香港特区实行“行政长官负责制”。

　　⑥1998 年，肖蔚云教授撰文更是以《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》为题，直截了当地指出，香港特别行政区的政治体制是“一种新的以行政为主导的政治体制，也就是行政长官制”。⑦三位教授都是基本法起草委员会委员，他们的意见一定程度上也反映了官方的观点。根据目前搜集到的资料，官方较早使用行政主导制概括香港特区政治体制的特征是在 2004 年。2004 年 4 月 2日，关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》的说明中指出，“香港特别行政区实行行政主导”。2004 年 4 月 26日，《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区 2007 年行政长官和 2008 年立法会产生办法有关问题的决定》中指出，“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则”。该决定具有法律效力，这是第一次也是唯一一次在法律文件中明确出现“行政主导制”，可以看作是对该问题的定论。2007 年，吴邦国委员长在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上重申，香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。⑧
　　
　　（三）值得注意的转变：从制衡配合到行政主导

　　基本法起草过程中确立的政治体制模式是行政与立法相互制衡、相互配合，但是从 1997 年开始，具备基本法起草委员会委员身份的学界权威开始重新对基本法所确立的政治体制模式进行解读，以行政主导制作为概括，取代但非否定行政与立法相互制衡、相互配合。而后，官方也逐步承认了行政主导是香港特区政治体制最重要的特征。从制衡配合到行政主导，这个转变不可谓不大，为什么要对基本法进行重新解读？这个转变是否过于随意以致损害基本法权威？或是有什么正当理由，能够为这个转变的正当性证成？这些问题内地学界似乎尚未引起足够的重视，与此相反的是，香港学界却关注到这个转变，并对此提出质疑。

　　⑨这一质疑关乎香港政制的发展，而内地学界却未能给出很好的回应。笔者认为，这些质疑和这个转变都应该引起学界的注意。

　　二、重提行政主导的正当性

　　要评判行政主导与行政立法制衡配合哪个更恰当，首先要回到基本法条文本身，要观察基本法条文本身对于政治体制如何规定，特别是对行政与立法之间的关系如何规定。假如从基本法中根本无法或者很难找到行政主导存在的证据，那么行政主导就不攻自破。需要说明的是，有关质疑实际上主要围绕香港政治体制的最大特征是“行政主导”还是“相互制衡”，对于“相互配合”并无异议。

　　香港基本法确实有关于行政与立法之间相互制衡的规定，主要体现在某些僵局出现时的处理方面，例如一般的立法僵局、财政预算案和重要法案的立法僵局。在僵局时刻，基本法并未单独赋予行政或者立法绝对权威，而是赋予各自相对的风险权力，无论谁行使权力都可能反过来“伤到”自己。

　　如果基本法的规定仅限于此，那么可以说香港政治体制是相互制衡的，但基本法的规定却远不止如此。（1）基本法赋予行政长官显要的法律地位，使其成为对内对外的最高代表。（2）基本法给行政长官配置了广泛的行政权力，相较立法会的权限有明显优势。（3）最重要的是，基本法在日常立法过程中给予行政明显的优势和主动地位：其一，限制议员的提案权，涉及政府政策的议员提案要事先获得行政长官同意，而政府的立法动议权不受限制；其二，政府提案有优先获得审议的权力；其三，政府提案受特殊投票程序的保护；其四，行政长官对立法会通过的法案有相对否决权。基本法的上述配置使行政权获得了明显的优势和主导地位，相互制衡仅体现在特殊时刻，而非日常政治。

　　⑩或许有人会认为，政府需要向立法会负责，这也是一种制衡，但是这种“负责”并不是议会内阁制那种“负责”，行政长官并非由立法会产生，对立法会负责是指执行法律、做施政报告、接受质询，并不需要承担政治责任。立法会无权罢免行政长官，只有在行政长官有严重违法或者渎职行为的时候，立法会才能启动弹劾程序，但最终的决定权在中央政府。在香港特区的政治体制安排中，行政长官相较立法会有结构性的优势地位，即使立法会有某些制衡手段，也无法与行政长官达到一种势均力敌的均衡状态。因而，在基本法中行政主导制是鲜明体现的。既然如此，当时不提行政主导有何可以理解的原因，而事后又有什么原因需要重新解读基本法，重提行政主导，这些原因是否充分且正当呢？这是需要认真对待的问题。笔者认为，以下原因能够证成重提行政主导的正当性。

　　第一，“港督制”错误地占用了“行政主导”这个语汇。在立法过程中，起草委员们对“行政主导”有一个不太准确的理解，那就是他们认为“行政主导”就是港督制。例如，王叔文教授在书中讲到：“一种意见主张沿用香港现在的‘行政主导’的政治体制；另一种意见反对沿用‘行政主导’，主张‘立法主导’。”从这里我们可以看出，起草委员们认为“沿用行政主导”就是沿用港督制，将港督制等同于行政主导。立法过程中起草委员们对行政主导制的否定并非在否定真正意义上的行政主导制，而是在否定港督制，只是由于误解，导致了行政主导这个语汇与港督制一并被抛弃。

　　第二，行政主导最符合循序渐进原则。“保持香港原有政治的一些优点，并且逐步发展适于香港情况的民主参与”，是设计香港政治体制的重要指导原则。这个原则所内含的精神就是循序渐进地推进香港政治的发展。一般都认为“逐步推进双普选”是循序渐进原则的体现，这一点当然是确定无疑的，也是容易理解的。实际上实行行政主导制也是循序渐进的内在要求。立法会与行政长官之间的关系理论上可以有三种模式：（1）立法会强势，将原有的港督权力大部分转移给立法会，行政长官保留较少权力或者直接实行内阁制；（2）立法会与行政长官相对均势、平分治理权；（3）保留相对强势的行政长官的权力，但同时立法会能够起到制约作用。很明显，从权力流转的角度看，行政长官主导制是最符合循序渐进原则的。立法主导将原有的集中在行政系统手中的公权力大部分转到了立法会手中，权力流转的强度是最大的；相对而言，立法与行政均势状态下，流转强度次大；只有行政主导之下，权力流转的强度最小，产生的动荡也就最小，最符合废除殖民体制，但又不对现行政治体制做大幅度调整的要求。另外，港督制的决策高效是经济繁荣的重要保证，行政主导能够继承这个优点。

　　第三，是全面粉碎彭定康政改的阴谋的措施。彭定康的“三违反”政改，有两个方面的基本内容：一是改变 1995 年立法局选举方式，扩大立法局直选议员名额，全部取消委任议席，改变功能组别的选举方式，变相地废除了功能组别的功能，将功能组别选举变成人人都可以参加的选举；二是改变立法与行政的关系，把行政局和立法局分开，使立法局由咨议机构变为实权机构，让立法局介入施政，建立“立法主导”的结构，使立法局在政府的决策中起制衡作用，以控制和干预未来特区政府和特区首长。对于前一方面，中央的回应是取消立法会议员的“直通车”，重新选举第一届特区立法会议员。而对于后一方面，很多人认为没有回应，其实不然，重提行政主导制正是对这个方面激进措施的纠正。彭定康试图大跃进式地提升立法的作用，但对于缺乏民主经验的香港实非幸事。香港作为一个金融、商业为主导的城市，需要政府做出快速反应，如果决策者经常无法达成共识、相互拆台掣肘，必然会对经济繁荣、社会稳定带来影响。重提行政主导是粉碎彭定康阴谋的必要措施。

　　第四，是亚洲金融危机的启示。作为国际金融中心的香港，经济的好坏直接关系到其前途和命运，回归之后香港即遭受了金融危机的困境。香港之所以能够安然度过金融危机带来的冲击，与基本法设计的行政主导制度是分不开的。正如有学者所说，作为国际金融中心的香港，如果实行的不是强政府，而是弱政府，那么，面对亚洲金融风暴的猛烈冲击，必然是顶不住局面，甚至会发生政治和社会危机，进而影响香港的经济繁荣和社会发展。

　　香港是一个国际金融中心、贸易中心，以行政为主导的政治体制效率较高，符合瞬息多变的国际贸易的需要，香港不是一个政治中心，强调以立法为主导，突出政党政治，不利于经济发展。在经济多变的总体环境下，从“立法主导”到“行政主导”似乎是宪法发展的一个趋势。金融危机的应对经验促使人们对基本法中政治体制作出重新解读，让一直存在但并未明言的行政主导制走上前台。

　　第五，是维护国家安全的考虑。香港是自由度、开放度极高的社会，历来也是反华势力的活跃之地，回归之前自不必说，回归之后，境外势力通过培植、资助香港政党以及一些非政府组织，干预香港事务、影响香港社会，甚至干预特首选举。“一国两制”需要尊重香港的自由传统和自治权力，但是“两制”也需要在“一国”的前提之下展开，香港自治不能损害整个国家的利益、更不能危害国家安全。香港基本法第 23 条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”基本法的用语是“应自行立法”，这不仅意味着授予特区订立法律的权力，亦科以特区制定法律的义务，到目前为止，特区尚未完成这项宪制性义务。“23 条立法”任务艰巨，需要回应各方面的需求，需要巨大的立法资源，需要政府也只有政府有能力完成这项任务。

　　综合以上五个方面所述，认为香港基本法中不存在行政主导制的观点是一种误解，行政主导原则隐藏在循序渐进原则之中，并通过具体制度设计加以展示，重提行政主导符合基本法的精神，同时有助于稳步推进香港政制发展、维护香港繁荣稳定、保障国家安全。

　　三、期望与现实的差距及原因

　　制度期望实现的效果和制度在现实中所达到的效果是两个不同层面的问题，基本法设计了行政主导制，期望达到的效果是行政长官在特区政治生活中起主要作用。

　　然而，期望与现实往往存在差距。行政主导制期望建立管治能力强、政治威望高的政府，期望行政长官成为强势的领导者，树立行政权威，但现实中政府屡屡遭遇管治危机，行政长官民望不高，行政权威树立困难，行政主导“有名无实”。

　　（一）效果意义上的行政主导尚未确立的标志性事件

　　为了表达方便，笔者用“行政权威”替代“效果意义上的行政主导”。假设行政权威已然确立，应该会有这样一种景象：行政长官民望较高，同时受到精英阶层的欢迎；行政长官及其管治团队运行良好团结高效，施政顺畅，在危机问题上处理得当，较少受到媒体批评，罕有核心成员因政治丑闻或压力而辞职；行政机关的法案、财政预算和政策都能有很大机会获得立法机关的支持。

　　这些标准反过来可以作为判断行政权威是否确立的依据，回顾回归后香港政府的管治情况，很难说行政权威已然确立，笔者认为，行政权威尚未确立的标志性事件有以下几个。

　　第一，“23 条立法”因遭遇反对而流产。万事开头难，要确立行政权威，第一届行政长官的表现尤为重要，然而董建华政府的表现是有些令人遗憾的。2003 年“23 条立法”的流产标志着董建华时代建立行政权威的失败。2002 年“23 条立法”推进之初，民众即表现出担心和忧虑，但是政府并未正视民众的意见并进行合适回应，而一味强硬推进。2003 年上半年，香港遭遇 SARS 袭击，港府非但没有将精力放在疫情控制上，反而不顾公众的健康安全强力推行“23 条立法”，结果导致民怨沸腾，继而发生了 7 月 1 日的 50 万人大游行。在民众压力之下，原本支持政府立法的自由党宣布放弃对政府的支持，政府无法在立法会中获得多数票因而无限期地押后立法。而后，保安局长叶刘淑仪也因为推行立法中的不当言论而辞职。“冰冻三尺非一日之寒”，50 万人大游行也并非仅是由于“23 条立法”这一个原因导致的，它是民众长期对董建华政府表现不满意的集中表达。回归以后，董建华政府先后经历了政策制定不合理、主要官员身陷丑闻、干预学术自由等事件，由此导致民众对政府的信任逐渐丧失。“7.1 大游行”之后，董建华的民望只有 35 分（港大民意研究计划数据），跌到了执政以来的最低点。“23 条立法”中董建华政府的糟糕表现导致立法会中原本支持政府的建制派政党开始感觉到“有辱无荣”，慢慢降低了对董建华的支持程度，缺少了建制派支持的董建华政府在之后的施政中变得举步维艰。2003 年 11 月，民建联主席宣布辞职，并且否认与董建华存在执政联盟，使得董建华政府又一次陷入管治危机。2004 年 11 月以后，民建联和自由党这两个亲政府政党在一些非政治议题上都不支持行政长官及其问责班子，执政联盟呈现解体状。直至 2005 年 3 月董建华辞职，情况都没有好转。“23 条立法”的失败不仅导致董建华执政时期行政权威的树立化为泡影，而且影响到了曾荫权执政时代行政权威的确立。

　　第二，曾荫权被曝出“贪腐”丑闻。2005 年 3 月“董下曾上”。如果说董建华政府是“行政权威损毁时期”，曾荫权政府可以称之为“行政权威重建未果时期”。客观来说，曾荫权在 2011 年前的执政是比较平稳的，民望也一直较高。尽管 2005 年港府的政改方案被否决，但责任主要在于泛民主派过于贪心。2009 年的政改方案虽然遭到了抵制，但是曾荫权处理得当，特别是邀请了公民党党魁余若薇就政制发展进行辩论，显示了推进民主发展的诚意。2010 年的“五区公投”也未对行政威信构成多少威胁，民主派补选浪费公帑的行为反而让政府获得支持。在 2008 年金融危机中，港府表现良好，赢得了不少民心。2010 年菲律宾人质事件中，曾荫权在这件事情上的迅速反应和处理手法得到了民众的认可和赞扬，民众的满意度和信任度大幅上升。如果曾荫权政府能够基本保持这个状态到离任，行政权威基本能够树立。然而好景不长，从 2011 年开始，曾荫权政府连遭打击。先是关于“立法会补选机制”的法案，政府期望借助“公投”事件上的民众支持尽快推进，因而没有进行充分咨询，导致民众对政府不满。而后因为房屋政策的问题，这种不满情绪加剧了。在国家领导人访港期间，政府的一些安排被媒体认为过分限制了言论自由，从而又引发民众忧虑。而对于曾荫权政府影响最坏的事情莫过于2012 年 2 月媒体开始报道的一系列所谓“贪腐”的丑闻，包括免费乘坐私人飞机及游艇、低价租住深圳“豪宅”、免费存放上千支酒、入住超级豪华专房等等。这些事件虽然尚不构成刑法意义上的“贪腐”，但对于相当看重政府廉洁的香港民众而言却是不能接受的。尽管最终曾荫权安全离任，但也可谓是“晚节不保”，此次风波标志着曾荫权时代树立行政权威、建立政府主导的失败。

　　第三，梁振英施政出师不利。2012 年 7 月 1 日梁振英就任特首，而后就遭受接二连三的打击。首先是其班子的骨干成员、发展局局长麦齐光上任不到两周时间就因涉嫌违法被廉政公署拘捕而辞职。其次是推行国民教育的失败。梁振英上任后开始着手推行国民教育，教育局计划将“德育及国民教育科”列为学校的必修科，并要求学校在三年内开展。此学科引发了香港社会广泛的关注和质疑，反对者认为国民教育科是“洗脑”教育、港府强制推行是剥夺学校的教育自主权，因而发起一系列抗议活动，包括示威游行、罢课罢教、“占领政府总部”集会，甚至是绝食。在社会各界的压力下，9 月9 日，梁振英宣布不强制开展国民教育，也没有三年死期，并表示在未来五年的任内不会再提这个事情。10 月 8 日，梁振英宣布同意搁置香港国民教育课程指引。再次是梁振英被发现有僭建问题。

　　2013 年 1 月 9 日，香港泛民主派指控梁振英在处理其大宅的僭建问题上存在严重的违法或渎职，联合在立法会提起对梁振英的弹劾动议，虽然最后被立法会多数否决，但这对梁振英影响颇大，因为他是第一位被立法会启动弹劾程序的特首。连续的打击对政府管治威信以及梁振英的个人形象都有严重危害，也将会影响其以后的施政，可以预见，梁振英要树立行政权威会更加艰难。

　　（二）期望与现实差距的原因
　　
　　树立行政权威、实现效果意义上的行政主导绝非一朝一夕之功，需要的努力是方方面面的。同样，由纸面上权力通向现实中权威的道路上困难也是多种多样的。正如刘兆佳教授所言：“宪制背后的立法原意与实际情况往往南辕北辙。宪制设想与政治现实之所以脱节，原因极为复杂。”尽管很难提供系统性、全面性的解释，笔者仍期望尽可能地分析个中缘由。

　　第一，在制度配置层面的原因方面，基本法有两个制度配置在客观上不利于行政主导。其一，行政长官产生的民主认受性低于立法会。立法会由分区直选和功能界别平分选举名额产生；行政长官则是由选举委员会选举产生。立法会选举虽然并非完全民主，但是有一半议员由直选产生，其民主认受性显然比行政长官更高。其二，行政长官没有政党背景，他是由选举委员会选举产生的，这就保证中央对行政长官人选有足够的控制力。为了保证行政长官真正向特区负责而非向其党派利益负责，中央所认可的几任行政长官都是自始不具有政党背景，而非原先具有政党背景在当选后按照《行政长官选举条例》退党的人选，这就使得行政长官与政党基本上没有实际关联。

　　立法会中的民选议员由于民主认受性更强，往往更具有话语权，行政长官在他们面前也往往缺少底气。而行政长官没有政党背景是更为关键的因素。基本法并未禁止议员的政党背景，立法会中多数议员皆具有政党背景。虽然占多数的仍然为亲政府的建制派，但是由于行政长官不属于任何政党，他在立法会中并无自己的“铁票”，建制派也并非时时处处与政府保持一致，除了在重大政治议题上，建制派因会与中央保持基本一致而会与香港政府保持一致外，在经济和民生问题上，建制派也是以各自代表的阶级和界别利益为依归的。

　　缺少了铁杆盟友支持的行政长官在很多时候都需要去游说议员，而议员的支持也非义务性的，时常可能出现变数，2003 年推行“23 条立法”的时候，正是由于建制派政党自由党的倒戈，使得行政长官颜面扫地。由于行政与立法之间关系的断裂，尽管在基本法安排下，立法会并没有充分制衡政府的权力，但是现实状况却是政府期望获得足够的支持通过法案和财政预算，而议员和部分政党却想方设法通过自己手中的投票权给政府制造难题。现在有政党归属的民选议员非但不会在审议法案的时候“配合”政府，反而会通过“狙击”政府的政策议案提高自己的民望。正如新民党主席叶刘淑仪所说，“政府完全没有立法会议员的固定支持，每次推行政策都需要逐次游说政党，所花的资源较其它成熟民主政体多得不成比例”。在这种状态下，不论是常态政治运行，还是重大政治决策，政府都难以实现主导。

　　第二，在政治环境的原因方面，政治环境的巨大变化也是导致行政权威无法树立的另一项重要原因。港英当局时期，香港并无民主，当时香港民众对政府的威权统治持一种默认态度。普通民众的主要价值理念是奋斗，通过奋斗实现富裕、迈向中产阶层或者精英阶层，港英政府并没有来自民主诉求的直接压力。回归前后情况却大有不同，彭定康政改过早地点燃了民众的民主热情，基本法设计了循序渐进的民主发展模式，但是过早被点燃的民主热情却呈井喷状爆发，似乎多年没有当家作主的激情需要立刻释放，需要马上实现全面民主。民众的政治意识空前暴涨，甚至达到了非理性的状态，民粹主义抬头。新的政治环境之下，民情与民意扮演愈来愈具有影响力的角色。更为可怕的是，民众中仍然有比较强烈的反大陆、反中央政府的情绪，他们视行政长官为中央政府的代言人，将其作为不满情绪发泄的对象。

　　除了民众的政治热情高涨之外，政治环境中还有一个重要的变化———政党的兴起。分散的力量是不可怕的，但是有组织的力量却是强大的。政党就是组织政治力量的最重要组织。由于政党并无资格组建政府，因而其更多的精力就放在了对行政长官及其团队施政的监督上。在每次逼退政府高官的活动中都少不了政党的影子。民众中有激进分子，同样政党中也有激进政党。激进政党经常可以利用民众的不理性情绪对政府进行责难，但凡政府有一些保守措施都会被斥为反民主，而政府推出一些积极措施的时候，激进政党又认为政府是在服软，因而更加“狮子大开口”。这种没有一点妥协精神的做法只能导致双方谈判的破裂。香港媒体也在当下政治环境中扮演重要角色。香港媒体向来以言辞犀利、敢于批评政府着称，这有利于监督政府、预防腐败，但凡事过犹不及，目前香港媒体存在普遍的反政府、反中央的非理性倾向，意识形态化严重，很多媒体都难以做到客观公正。这种倾向与大众的非理性情绪结合在一起，导致香港出现极具不和谐的政治气氛。

　　第三，从权力行使的方面看，权力都有天然的扩张性，不论是行政权还是立法权都是如此，否则就不会产生“民主的暴政”，以被动着称的司法权有时也会扩张。立法权和司法权的扩张必然给行政主导效果的实现带来较大困难。回归之后，不论是立法权还是司法权都有过扩张的情形。立法会经验性地确立了对政府官员的“不信任”投票表决规则。虽然这种议案通过并无法律效力，但是却会实实在在地给政府带来舆论和政治压力。立法会还通过扩大理解基本法，获得调查权。司法权在回归后也有过扩张的情形，但是这种扩张并非是类似于立法会的自我加权，而是一种对司法保守主义的突破，是一种激进态度或者挣脱情绪。这种态度在居港权系列案件中表现明显。司法的倾向能直接影响政府行为，而政府行为一旦与司法相悖，便会承受巨大压力，这显然对行政主导效果实现大为不利。另外，司法权的行使往往是悄无声息的，其对行政权的“威胁”是聚沙成塔般的，又由于香港实行判例法制度，当发现司法权不当限制行政权时，一般已经成为既定事实。

　　第四，在管理体制方面，成熟的公务员体制是香港成功的重要经验。公务员遵守政治中立原则，并且有法制原则作为保证，运行高效，清廉公正，一直为人称赞。但回归之后，行政长官与公务员之间的有效链接成了问题。高级公务员有制定政策的权力，却不需要向行政长官负责，导致行政长官几乎成了“光杆司令”，这必然影响行政主导的建立。为了改变这种情况，董建华推出高官问责制，这对于行政长官调动公务员系统有良好作用。2007 年，曾荫权将问责官员从司局级正职扩展到副职及政治助理。但是如何通过高官问责制提供的职位资源组建一个既团结统一、运转高效，又能将立法会中的各政党尽可能整合进来的团队并非易事。迄今为止也只有民建联的苏锦梁和刘江华被委任为主要官员。

　　第五，从行政长官自身表现方面看，即便基本法给予行政长官及政府的权力是一把“利剑”，也需要使用得好才能披荆斩棘，而能否用好这把“利剑”关键还是要看行政长官的表现。这个表现是多方面的，至少包括施政策略的科学性、危机意识和处理能力，良好的政治技巧、沟通能力，清正廉洁公正亲民的形象等等，而这些都与行政长官个人的领导能力和素质有关。董建华是商人出身并无多少政治经验，他本人对于政治也缺乏深刻的理解，在他看来政治应该是妥协而非冲突，实际上政治既包括妥协也包括冲突，他的这种片面理解直接导致他对于很多冲突性的政治情况估计不足。相比董建华而言，曾荫权有多年的从政经验，因而政治技巧更为纯熟，大部分时期表现良好，并且能够保持亲民的形象。不幸的是，他却以涉嫌“贪腐”收场。尽管媒体有些“过分”，但是根本上还是和他本人平时未谨慎注意自己的形象、约束自己的行为有关。对梁振英影响最大的将是其诚信问题。在行政长官选举过程中，他指责唐英年“僭建”进而获得了民意支持上的优势，但其当选之后却被发现也存在“僭建”问题，这大大影响了他在民众心目中的形象，也必将为其将来施政带来负面影响。

　　四、如何才能让行政真正能够主导

　　分析原因是为了更好地找出对策并解决问题。上述原因可以分为制度性原因和非制度性原因，因而其对策也应该包括制度性对策和非制度性对策。但不论制度性对策还是非制度性对策都是指行政长官及其团队应该做什么，或者中央应该做什么，而不是立法会应该做什么、终审法院应该做什么或者香港民众和媒体应该做什么。

　　（一）非制度性对策

　　一是行政长官及政府自身的提升。要树立权威首先要从自身做起，行政长官作为特区首长要严于律己、公正廉洁，所谓“上梁不正下梁歪”，行政长官的个人形象有重要的示范效应。另外，行政长官要注重提升个人的领导能力和全面素质，特别是与民众、媒体、政治盟友沟通的能力和技巧。行政长官及其管治团队应该在决策的科学性、决策的执行力、危机意识和处理能力方面下功夫。香港社会谋划的“占领中环”运动对行政长官和政府又将是一次重大考验。总体来讲，行政长官个人及其团队能力的提升并非是制度可以控制的，需要的是行政长官及其团队的自觉和努力。这也是化解民众不信任政府情绪的最好办法。

　　二是中央对行政长官施政的支持。党十八大报告指出，中央政府将“坚定支持特别行政区行政长官和政府依法施政”，这表达了中央对行政主导制度坚定支持的立场。中央对特区行政长官和政府施政的支持可以有两个层面：一是直接层面的支持，包括政治支持、需求支持、舆论支持等；二是间接层面的支持，这主要是指中央要处理好与特区的关系，严格依照基本法办事，更重要的是，中央需要在反腐和法治建设方面持续不断地努力，以提升自身魅力和对港人的吸引力。

　　三是加强与立法、司法的沟通。立法与司法的扩权是很难通过制度设置加以阻止的，面对这个问题，行政长官及其团队自己所能做的事情只能是加强与立法会的沟通，及时了解立法会动向，采取一些策略性的应对措施。对于司法激进主义情绪，行政长官及其团队应以容忍为主，毕竟司法的威望在香港还是最高的，不可轻易挑战，但同时政府在案件中应该清晰阐明自己的立场和理由。从目前的情况看，终审法院的倾向是中立、理性、尊重基本法精神的，这对于政府施政来说是好现象。

　　（二）制度性对策

　　行政主导未能实现的制度性原因有两个。其一，行政长官由选举委员会产生，民意基础不足、认受性不够，没有足够的服众权威，这是民众或者政治组织对抗政府时经常打的一张牌。其二，行政长官无法在立法会中获得足够的、稳定的支持，这是最直接、最重要的原因。第一个方面的原因在行政长官普选之后会自然消失；第二个方面的原因并不会随着普选的展开而消失。要实现行政主导，就需要寻找到一条路径，使行政长官在立法会中获得多数的、稳定的支持。可以考虑的路径有以下三条。

　　一是建立管治者联（同）盟。管治者联盟最先由刘兆佳教授于 2000 年提出，迄今为止，仍然是加强行政主导重要的建议。行政主导要成为事实，除了需要具备基本法配置的“硬权力”，还需要具备足够的“软权力”，即政治领导力和威望。要获得这种软权力就需要得到一个强而有力的管治者同盟的可靠与稳定的支持。刘兆佳教授认为管治者联盟应该具备以下特征：其一，有足够的代表性和社会影响力，由社会上有政治影响力的政治、社会和经济领袖及他们所领导或代表的势力与团体构成；其二，这个联盟内部要有一定的组织性和稳定性，照顾到各方利益，建立畅达的沟通协调机制；其三，需要有足够的群众基础，能够进行群众动员，并且对媒体要有一定的影响力，能够通过大众传媒进行民意领导与舆论发动。

　　二是建立“联盟政府”。管治者联盟是建立行政主导的重要途径，但是循此组建的联盟相对松散，不能为行政主导提供强势支持。为改进不足，香港民间智库“新力量网络”提出建立“联盟政府”的策略。“联盟政府”的设想有以下关键特征：其一，强调制度化分权，与现时松散的执政联盟完全不同，特首承诺吸纳政党的政策主张，甚至分配政府职位，同时政党也承诺支持“联盟协议”涵盖的政策；其二，通过“联盟协议”确立制度化分权，联盟协议是联盟政府的核心。特首将负责牵头与各党派结盟。联盟政府的设想可以说是管治者联盟的强化版和升级版，其目的就在于通过联盟协议这种契约的形式约束政治参与者，从而使执政联盟实现相对的固定化，这是联盟政府相比管治者同盟最为重要的变化。联盟政府为行政主导制，特别是行政长官的有效管治提供了新的、更稳定的结构模式，值得重视。但是这个途径依然有以下问题需要解决：第一，目前香港政党林立，立法会中有席位的政党就有十个左右，这给联盟政府的组建带来困难；第二，这个设想对行政长官个人能力也提出了超高要求，设想的实现需要找到一个能够左右逢源、整合各方利益的人，这存在不确定性，若处理不好，行政长官容易变成“孤家寡人”。如果说联盟政府方案为行政主导提供了良好框架，那么这个框架之下还需要填充物，笔者认为这种填充物就是鼓励政党政治的良性发展。

　　三是鼓励政党政治良性发展、允许行政长官来自政党。回归之后，特区政府的法律制度和宪制安排都有意限制政党发展，目前是一种“半政党政治”的制度空间状态。特别是比例代表制的选举方式，其目的在于限制大党发展，从而使香港社会不至于出现一个能够影响政局的政治组织。这导致了政党林立的局面，同时这些政党基本不能分享执政资源，因而主要任务是监察政府、批评政府，长于街头政治、短于政策研究。如果要建立“联盟政府”需要尽可能地培育负责任的大党，促使小党联合，同时可以考虑允许行政长官来自政党。之所以采取这个途径有以下原因。其一，随着普选的确立与发展，政党在选举过程中作用会更加明显，香港必然要走向政党政治。

　　这是无法扼杀的自然现象，应当顺应这个潮流，引导其向良性发展。目前政党林立的现状不利于政治成熟，需要培育负责任的大党。其二，允许行政长官来自政党，将会使行政长官有坚定的支持力量，在立法会中也会有“铁杆”盟友，联盟政府以一党为基础，吸收其他各方利益，这比通过行政长官以个人为基础建立联盟更为容易。如果依靠一个近乎完美的个人整合各方力量，将会有很大的不确定性。其三，规模较大的党有更强的社会动员能力，能够提升当选行政长官的民望。在逐渐获得执政资源的过程中，规模大党也会逐渐成长为负责任的大党。因为只有永远都没有执政机会的小党才会发出最不理性的声音。负责任的大党对于凝聚社会共识、提高社会共识度具有重要作用。

　　五、结语：未尽的问题

　　行政主导制对于香港这样一个以经济为主导的城市来讲，确实是一个最优选择。但是行政主导制除了具备经济上的功能外，还有其政治上的功能，即行政长官需要对中央负责，需要维护“一国”的整体利益和国家安全。在特首普选实现之后，行政长官的民意基础将会充实，这有利于其对内施政和管治，其经济功能将会更好地发挥，但是其维护国家整体利益和安全的政治效果却不甚明朗，因为普选之下，可能是爱国爱港人士当选，也可能不是爱国爱港人士当选。在这种情况下，如何在普选推行的同时保证爱国爱港人士当选行政长官将是一个亟待解决的问题，需要香港社会广泛讨论并形成共识，最终由中央对合理的普选规则加以确认，这应当是行政主导制在香港合法有效施行的前提条件。