地方人大监督“一府两院”机制的改革与强化

　　一国宪法的制度设计及其实施状况，是衡量和判断该国民主法治建设水平的重要标尺。由于宪法监督制度设计尚不够细致和具体，宪法实施保障机制尚不够完善和有效，使得我国宪法在制度上对于国家权力的规范和限制以及对于公民权利的确认和宣告，没有能够得到有效实施和充分实现，不仅使得社会主义宪法优越性没能得到充分发挥，也限制和妨碍了依法治国进程的有效推进。为切实加强宪法实施、充分保障宪法权威，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）重点强调了“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”“加强备案审查制度和能力建设”“在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神”等任务要求，由此对完善宪法制度设计、强化宪法实施保障、加强宪法文化建设作出整体部署。但是，宪法实施保障是一项复杂而系统的工程，其中地方各级人大及其常委会担负着不可替代的使命和责任，地方人大对“一府两院”的监督及其成效直接影响和决定地方政府能否严格规范公正文明执法、司法机关能否严格公正司法并有效扞卫司法权威。

　　改革开放以来，随着社会主义民主法治建设不断加强和推进，地方人大自身也不断开拓创新、积极进取，其监督工作取得显着进步并得到普遍肯认[1]。但也不可否认，其监督实效仍然有待提升。就如何改革和加强地方人大监督“一府两院”机制而言，应当着重注意以下几点。

　　一、改革和优化党的领导方式方法是支持和保障人大监督职能充分发挥的重要条件

　　坚持党的领导，是中国特色社会主义的最本质特征，也是中国特色社会主义民主政治制度的核心内容。但是，实践中比较普遍存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不愿监督”等现象，由于党的领导方式方法不科学而严重影响和制约人大监督职能发挥。如何改革和优化党的领导方式方法，仍是我国民主法治建设的基本任务[2]。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会《决定》的相关战略部署与任务要求[3]，无疑应当成为我们改革和优化党的领导方式方法，切实支持和有效保障人大监督职能发挥的基本政策和主要路径。

　　在处理党的领导与人大的权力之间关系过程中，要充分认识到必须强调党的领导主要是政治、思想、组织的领导，要坚持党在宪法法律范围内活动，一切违反宪法法律的行为必须予以追究和纠正；健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，党的主张要按照法定程序上升为国家意志，并通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，反对党政不分、以党代政，甚至直接干预司法裁判；加强党内法规制度建设，全党必须一体严格遵行党章，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规从严治党；提高党员干部法治思维和依法办事能力，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。否则，“依法执政”“依法行政”“独立公正行使司法权”将沦为空谈，社会主义法治国家也就无从实现。

　　二、全面加强地方人大自身建设对于增强人大监督“一府两院”效果具有关键意义

　　“打铁还需自身硬”，人大监督功能能否充分发挥，固然与相关机制设计是否科学且能否有效运转直接相关，但地方人大自身建设也尤为重要[4]。首要任务是解决地方人大自身活力问题，关键是要避免地方人大常委会成为干部退休前的“中转站”，要有效落实党的十七大、十八大提出的明确要求：健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。另外，地方人大机关工作人员要与其他国家机关工作人员一同纳入统一的干部培训和使用体系，避免出现地方人大机关工作人员被看作“后娘养的”等不公正现象。还要改革和完善人大代表的选举程序等制度设计，全面增强人大代表的“代表性”，重点解决“官员”代表、“富商”代表、“模范”代表、“明星”代表比例偏高问题，切实突出代表的议政决策能力以及“人民代表”品质要求；通过加大培训力度、完善制度设计，重点改变将“人大代表”称谓过分政治化，以致抛却其本体的法律意义，甚至将其变成一种荣誉称号和政治资本等认识误区，有效提升人大常委会组成人员、人大代表履职能力，尤其是监督能力，切实保障人大代表及人大常委会组成人员监督工作的时间精力投入[5]。特别是要建立和完善问责机制，切实增强地方人大常委会组成人员及地方人大代表的监督履责意识，彻底根除消极懈怠行使监督权的心态和现象[6]。

　　就改革和加强地方人大对“一府两院”的监督机制而言，地方人大自身建设还应该包括自身内部制度建设，比如地方人民代表大会及其人大常委会、人大代表，以及地方人大常委会的工作人员、工作委员会、常委会主任会议等各主体的职权区分与界定，监督工作计划制定，监督任务分工与实施步骤，以及地方人大常委会内部机构的设置与分工、人大监督工作中的公众参与机制构建等，均需在制度建设层面加以科学化、规范化、程序化。

　　三、修改和完善监督法、预算法等法律制度是改革和优化人大对“一府两院”监督的基本路径

　　监督法、预算法等制度规定无疑为地方人大监督提供了主要制度根据，然而自身制度缺陷也是影响和制约人大监督效果发挥的重要原因[7]。相关制度修订和完善的主要思路应当是细化人大监督形式的程序设计、完善跟踪问效及相关责任规定。监督法对地方人大常委会自身开展各项监督活动的启动条件、启动主体、监督过程及结果公开、监督效果评估等程序没能进行具体设计[8]，以致人大监督程序难以正常启动，启动后也未必规范有效，进而监督本身必然被弱化，甚至虚化，建立在监督形式启动和完成基础上的“跟踪问效”也就失去前提和基础。完善责任规定，既包括细化人大自身的监督责任，也包括设定监督对象的法律责任；既包括违反实体性职责、义务要求的法律责任即实体性违法责任，也包括违反程序性规则的法律责任即程序性违法责任。对于人大自身的监督责任追究，主要是指在人大怠于行使监督权，以致监督缺位、漏监、弱监等监督不作为时的责任追究。在对监督对象追责机制构建中，重点环节之一是要解决人大监督处置权“虚置”问题，这也是确保地方人大及其常委会作出的决议、决定和人大代表提出的议案、建议和意见得到严格执行和办理的跟踪问效机制中重要一环。

　　实践中，由于预算编制过于笼统、原则，缺乏细化标准，外加在其执行过程中缺乏严格的监督和约束，使其不仅可能被随意调整——地方人大对此也常常是通过“追认”加以合法化（这一制度缺陷也是近年来地方债务猛增的直接原因之一），而且易于被行政权力裹挟、寻租，进而滋生腐败，严重影响预算资金使用效率[9]。2014年8月31日十二届全国人大常委会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，在总结吸收近些年来各地许多有益经验基础上[10]，对相关制度进行了较大幅度修改，不仅明确了全口径预算要求，也进一步规范了预算的编制、审查和监督程序。但是相关规定仍较原则，亟待尽快修订《中华人民共和国预算法实施条例》，对此进行进一步细化以有效增强其可操作性，并严格规范和限制预算执行过程的行政权力以确保预算的刚性效力[11]。

　　工作报告、专项报告的审议监督是地方人大对“一府两院”的主要监督形式，然其监督实效也亟待增强和提高[12]。完善与审议结论相配套的责任追究制度设计是避免对工作报告、专项报告审议监督流于形式的关键一环，主要举措有“规范和加强审议期间的专题询问”“确保充裕的审议时间”“引入专家咨询”“限定工作报告、专项报告中问题与对策”等[13]。

　　如何有效解决执法检查“走程序”“听汇报”“查而难纠、纠而不力”这一具有普遍性的问题，主要路径在于“强化人大专题视察、特定问题调查的职责要求，调研报告及结论应当公开化并接受社会、舆论监督”“完善相关立法，加强执法机关等相关主体相关责任追究，确保执法检查机制发挥实效”[14]。

　　与“对审计报告的监督缺乏实效，尤其是缺乏与审计结论相配套的问责机制”这一存在问题相对应的解决方案，主要是“有效确立审计报告所发现问题的责任追究机制，确保审计监督作用的有效发挥”“增强和保障审计主体的独立性”[15]。十八届四中全会《决定》就有效增强审计监督机关独立行使审计监督权确立了改革方案：强化审计机关垂直领导、探索省以下审计机关人财物统一管理、推进审计队伍职业化建设。通过修改和完善监督法等有关法律制度，强化审计结论的权威性并有效建立与之配套的责任追究机制也是当务之急，这是有效避免和解决年年审计、问题却依然存在，审计结论很“给力”而被审计者依然我行我素等怪象的根本途径[16]。

　　针对实践中存在的质询、询问监督流于形式，甚至被演绎为“作秀”“走过场”这一监督失效问题，主要解决路径是通过修改和完善监督法相关规定，严格规范和具体细化质询、询问的程序设计，有效防范“问”“答”双方相互串通、相互捧场，积极强化“问”方的问责义务以及“答”者的答复义务与担责机制。另外，通过强化公开机制，充分借助新闻监督和社会监督，以更好实现“跟踪问效”[17]。

　　监督法的修改除了着重就现有监督形式从程序设计、责任界定与责任追究等进行有效完善外，一方面，要广泛吸收地方各级人大通过改革创新所积累的有益经验，进一步丰富和创新行之有效的监督形式，比如“述职评议”“工作评议”等形式被实践证明对改革和加强地方人大监督工作具有积极意义[18]；另一方面，还应借鉴国外代议机关监督制度与实践中的有益经验，就我们的监督形式及其程序设计进行丰富和拓展。比如，可以借鉴有关弹劾制度来完善我们的罢免、撤职案审议和决定制度；借鉴西方议会的信任投票制度来完善我国的人大审议、评议制度；借鉴西方的政府绩效评估制度，建立和完善我国政府绩效评估制度和公共预算开支的绩效评估制度；借鉴域外的行政监察专员制度来完善我们的执法检查、特定问题调查等制度。

　　四、实行省级以下地方法院检察院人财物统一管理后的地方人大监督机制改革将极具挑战性

　　在地方人大监督体系中，相对于对“人民政府”的“一府”监督而言，对“法院检察院”的“两院”监督本身富有特殊性——主要难题在于如何在充分尊重人大监督权和法院检察院依法独立行使司法权基础上合理实现人大对“两院”的监督，然而实行省级以下地方法院检察院人财物统一管理后，地方人大对地方司法机关的监督机制如何进行相应改革和调整，更加具有挑战性、艰巨性。这一改革和调整不仅要涉及人事任免等深层次改革问题，而且因其遭遇现行有关组织法律制度以及相关体制机制障碍，其改革方案设计将是一项非常复杂的体制机制再造工程，目前相关思路与方案难以形成有效共识[19]。

　　概而言之，改革和加强地方人大监督“一府两院”工作机制，对于积极推进社会主义民主法治建设具有极其重要意义，这不仅是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和四中全会提出的加强基层民主建设，推进依法行政、建设法治政府，保证公正司法、提高司法公信力等改革任务的具体要求，也是积极加强宪法实施、坚持和完善人民代表大会制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。然而，人大监督本身不是万能的，不可能独自解决所有问题，它必须和党的监督、行政监督、检察监督、舆论监督、民主监督、群众监督等其他监督制度一起共同发挥作用，才能更好地推进我国民主政治建设。另一方面，人大监督功能的严重弱化，除了监督对象、内容、方式和程序等制度设计存在缺陷以及人大监督机制本身尚不健全等原因外，还有着政治、经济、思想文化等方面更深层次的制约因素。地方人大监督“一府两院”机制改革问题不仅要涉及相关法律制度的修改和完善，更是涉及体制机制改革的深层次问题，因而能否顺利有效推进，既需要科学理论体系的支持、指导，也需要充分尊重和广泛汲取广大基层工作人员的智慧和经验。

　　参考文献：
　　[1]单文：《关于加强人大监督的思考》，载《中国党政领导干部论坛》2014年第9期。
　　[2]周莹：《人民代表大会质询制度研究》，载《中共中央党校学报》2014年第4期。
　　[3]孙亦军：《论我国地方人大预算监督》，载《中央财经大学学报》2012年第1期。
　　[4]谢小剑：《人大审议司法机关工作报告的实证研究》，载《政治与法律》2014 年第 4 期。