公众参与地方立法面临问题与法治要求

　　我国《立法法》明确规定，立法应当发扬社会主义民主精神，体现人民的意志，保障人民可以通过多种方式参与立法活动。在依法治国的背景下，公众参与立法活动已经成为一种趋势。地方立法立足于地方和基层，是我国立法体系中的重要组成部分，在法治国家的建设中发挥着越来越重要的作用。但是我国公众参与地方立法的制度仍存在缺陷，需要我们进一步地探讨和研究。

　　1 公众参与地方立法体制的必要性分析

　　1. 1 公众参与地方立法体制的相关概念分析

　　1. 1. 1 地方立法

　　我国立法体制中的地方立法是相对于中央立法而言的，但是，我国的相关法律中并未对地方立法做出一个规范性的定义。在法学界，因为个人的学术理念、认知程度、理解深度等方面的不同，不同的人对地方立法有不同的定义表述。本文所探讨的地方立法，是指由法律授予地方立法权的地方人民代表大会及其常务委员会和地方政府在法律授权的范围内，依据法律规定的程序制定、修改、废止符合本行政区域实际情况的地方性法规、政府规章的活动。

　　1. 1. 2 公众参与体制

　　从政治学上讲，公众的概念常与公民等同适用。但在法理学的层面上讲，公众的概念不局限于公民。为了避免将公众主体身份与立法权的行使者相混淆，本文所探讨的公众主体包含着将立法机关排除在外的以下几方面： 一是公民。在我国，公民指的是拥有我国国籍的人。二是法人。是指依法具有独立民事能力并承担民事责任的在法律上人格化了的主体，它在公众主体中占据重要比例，主要包括企业法人、机关法人等。三是其他社会团体组织，如红十字会和一些社会慈善组织等。

　　从法理学层面上讲，公众参与多是指社会公众主体在法律所允许的范围内有序地参与管理国家和社会公共事务的权利。因此，本文认为公众参与就是指社会公众通过各种符合法律规定的途径和方式参与国家政治法律的活动。公众参与地方立法制度就是指普通公民、法人和其他社会团体组织在符合法律规范的前提下，以直接或间接的方式影响地方立法机关的立法过程和结果的体系和制度规范。

　　1. 2 公众参与地方立法体制的必要性分析

　　1. 2. 1 公众参与地方立法有利于加强地方立法的正当性和民主性公众参与可以约束公共权力对自身利益的片面追求，建立健全公众参与地方立法的制度，实现地方立法权力的实质性共享，可以有效地约束地方立法机关的自身利益诉求。因此，要避免地方立法机关过分追求自身利益的行为，就必须使公众参与地方立法的权利得以保障。

　　1. 2. 2 公众参与地方立法有利于加强地方立法的区域适应性，促进其有效实施

　　社会公众是地方政治、经济、文化的直接创造者、实践者、体验者，社会公众的思维模式不同于立法机关。社会公众以解决现实问题为出发点，更希望其实际生活可以通过地方立法达到一定的期望效果。社会公众参与地方立法活动，可以增强地方立法的主动性和实效性，从而帮助地方立法机关制定出符合地方实际情况的地方性法规。

　　1. 2. 3 公众参与地方立法有利于推进法治国家的建设

　　公众参与地方立法实际上是一个地方立法权力共享的科学化过程。随着科学技术条件的日益完善，立法机构进行立法信息公开的途径也不断增加，为公民更为广泛地参与地方立法提供了更为方便的途径。这种与立法机关直接面对面的参与方式，有利于构建良好的法治运行环境，进而促进依法治国的顺利实施。

　　2 公众参与地方立法所面临的相关问题

　　2. 1 公众参与地方立法的制度缺失

　　2. 1. 1 地方立法机关的主导性地位过于绝对

　　在我国，各个地方的地方立法过程中，地方立法机关毫无疑问地处于整个立法过程的主导和核心位置。目前，我国地方立法机关主导性过强主要存在于以下几个方面： 第一，地方立法机关在立法过程中处于绝对性的主导地位。大多数地方都是以政府议案的形式提出地方性法规的提案的，而且绝大多数的地方性法规的起草工作也是由地方政府的相关职能部门完成的，地方政府规章也是由地方政府直接制定。第二，社会公众是否可以参与某一地方性法规的制定过程，以及以哪种途径和形式参与其中等问题，都由地方立法机关直接决定。第三，社会公众的立法建议是否被采纳由地方立法机关直接决定。

　　2. 1. 2 公众参与地方立法的途径和形式较为单一

　　在我国，社会公众参与地方立法的途径和形式并不丰富，且没有形成系统的规划和设计。目前由法律明确规定了公众参与地方立法的程序和规则的途径主要有以下几种： 第一，通过选举产生的人大代表和政协委员代表社会公众参与地方性法规的制定过程，这是公众参与地方立法的主要途径，但普通公民可以直接参与的机会很少。第二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等，则是公众参与地方立法的辅助途径，这种途径很大程度上密切了立法机关与社会公众的关系。第三，部分地方政府制定的立法听证规则。但是否进行听证会是由地方立法机关决定的，而且这种形式在当下地方立法过程中适用的比例很小。

　　2. 1. 3 地方立法过程不透明，信息公开制度不完善

　　就整个地方立法过程而言，地方立法过程仍然是以立法机关为主导，缺乏立法的透明度。第一，绝大多数的地方性法规草案都是由政府的职能部门来起草的。第二，在立法规划的编制过程中，人大有关立法机构主要听取政府部门的立法意见和建议，并不注重收集社会公众对草案的有关建议。

　　第三，地方性法规草案的审议过程和草案的内容大多是不公开的。在依法治国的背景下，地方立法机关应当将立法背景、立法依据、立法程序、草案内容等通过各种媒介途径尽可能地告知社会公众，这样才能制定出更加符合区域实际情况的地方性法规，促进法治国家的全面建设。

　　2. 2 公众参与地方立法的意识和积极性不足

　　在我国，社会公众参与地方立法的意识和能力受到了政治、经济、传统观念等诸多因素的影响和制约。尽管有一部分公民对参与地方立法怀有较高的热情，但由于公众参与地方立法制度的缺失，他们并不太清楚自己在整个立法过程中享有什么样的权利，如何有效地参与地方立法活动。除此之外，就公众参与地方立法的主体范围而言，专家学者和城市居民较多，而占全国人口大多数的农民几乎没人参与。而且，公众参与地方立法是需要精力、时间等成本的投入的，社会公众不仅要花费时间精力熟悉草案的内容，还要通过一定的方式将其建议反馈给立法机关，但是公众的立法建议被立法机关采纳的可能性又很小，或者完全不被立法机关所重视，这样就会削减社会公众参与地方立法的热情度。

　　2. 3 公众参与地方立法制度的经费保障不足

　　经过几十年的改革开放，虽然我国经济在整体上取得了辉煌的成就，但仍存在区域经济发展不平衡等突出问题。由于我国正处在政治、经济、社会的转型期，各个方面都需要财力的投入，因此，在地方立法的经费方面更是捉襟见肘，这就导致了地方立法经费保障不足等问题。由于公众参与地方立法活动是一种以立法机关为主要承担者的社会公共管理活动，因此，要想保证公众参与地方立法制度的顺利实施和有效运行，就必须有一定的资金经费作为保障。从当前各地举行立法听证会的实际情况来看，一次立法听证会的各项费用至少需要两三万元，多则需要四五万元。如果大多数的地方性法规的制定都举行立法听证会，这项支出对于许多财力紧张的地方显然是比较困难的。

　　3 公众参与地方立法制度的法治要求

　　3. 1 进一步建立健全地方立法过程的信息公开制度

　　地方立法信息公开是指与地方立法有关的各项内容，包含立法背景、立法依据、立法程序以及草案内容等在内的各种信息通过法律允许的途径向社会公众进行公告和公示。

　　为了进一步规范地方性法规的制定过程和行为，必须建立完善地方立法信息公开制度，使广大社会公众真正了解立法机关正在制定的法规，进而提高地方性法规在社会公众中的公信力和威信力。地方立法信息公开不仅是地方立法正当性的要求，更是依法治国的重要要求，地方立法机关应当围绕信息公开的内容、途径、方式等进一步建立和完善地方立法信息公开制度。同时，地方立法机关可以适当组织一定规模的新闻发布会，通过各种媒体媒介向社会公众及时地公开立法信息，并且公民可以通过合法的方式查阅、复制法律所允许的有关地方立法的文件和资料，而不被收取任何费用。

　　3. 2 进一步提升公众参与地方立法的积极性

　　面对我国社会公众参与地方立法积极性不高的问题，可以从以下几个方面进行改进： 第一，保障社会公众参与地方立法活动的经费支出，为公众参与地方立法活动创造坚实的物质保障。第二，增强公众法治意识。要进一步加大宣传力度，在全社会广泛宣传宪法和法律，增强公众的法治意识，并重点着力提高社会公众的立法参与意识，为依法治国创造良好的群众氛围。

　　3. 3 进一步完善地方立法的听证制度

　　立法听证制度是在立法过程中，为了方便立法机关更好地收集、获取与所立法规有关的意见和建议，组织有利害关系的公民、法人或其他社会团体组织进行讨论发言，为立法机关制定相关的法律法规提供合理性的建议或者意见。听证制度不仅是保障地方立法民主性和正当性的重要方式，更是直接反映社会公众对地方立法建议的有效渠道。按照当前依法治国理念的要求，立法机关应当进一步积极推行立法听证制度，并不断地拓展听证制度的形式。进一步建立完善地方立法听证制度可以保证相关利害关系人能够直接地面向地方立法机关陈述自己的利益诉求，增强地方立法的透明度，提高地方立法的质量，全面体现依法治国的基本要求。

　　参考文献：

　　[1]冯传林。 刍议我国地方立法公众参与机制[J]. 法制与经济，2013,（ 3） .

　　[2]饶世权，饶艾。 地方立法公众参与的概念、主体与价值[J]. 西北大学学报： 哲学社会科学版，2008,（ 1） .

　　[3]佟吉清。 论我国立法公众参与的法理基础[J]. 河北法学，2002,（ 9） .

　　[4]宋万青。 地方立法中公众参与的困境与出路[J]. 法学，2009,（ 12） .

　　[5]刘华。 公众参与政府立法的若干问题[J]. 东方法学，2009,（ 6） .

　　[6]宋小涛。 论地方立法中公众参与制度的完善[J]. 发展，2010,（ 9） .