中国宪法宣誓制度的规范建构:“名”副其“实”,宪法论文

　　中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。宪法宣誓是指一种遵守宪法的承诺方式，它要求宣誓主体维护并扞卫宪法，承诺以宪法和法律约束自己的行为。宪法宣誓，兹事体大。如何将中国共产党的决定转化为法律规范?也就是说，如何在规范的层面上建构宪法宣誓制度?这是我们当下必须解决的问题。

　　宪法宣誓制度之“实”，即宪法宣誓制度的核心在于“宪法”，是宪法实施的一种重要方式;宪法宣誓制度之“名”，即宪法宣誓制度的表现在于“仪式”，是认真对待宪法的一种公开表达。只有“名”“实”一致，宪法宣誓制度才能真正成为宣誓主体无法抗拒且不得逾越的“紧箍咒”。比较法会带领我们超越比利牛斯山。

　　纵览各国宪法文本，我们发现，联合国193个成员国中，177个国家规定了宪法宣誓制度。中国宪法宣誓制度可以充分借鉴域外经验，在中国地方实践的基础上，予以建构。

　　一、宪法宣誓制度之“实”在“宪法”

　　宪法宣誓制度围绕宪法而建构，效忠、维护或扞卫宪法是所有177部宪法文本所规定的誓词的主要内容。宪法不仅构成了宪法宣誓制度的核心，也是宪法宣誓制度的正当性渊源。宪法是授予并限制国家权力，确认并保障公民权利的基础规范。根据社会契约理论，为了摆脱自然状态下的无序，追求自由与幸福，人们自愿放弃一部分自由，缔结契约，进入政治社会，宪法文本正是这种契约的具体化。在坚持主权在民的前提下，宪法将国家权力授予一部分经由直接或间接选举产生的公职人员，并通过以权力制约权力、以权利制约权力的方式来限制国家权力的行使，实现保障公民的基本权利的根本目的。

　　宪法宣誓制度直接凸显了宪法所确立的公民与国家之间的关系，一方面宣示宣誓主体权力来源的合法性，另一方面明确公民的监督权。考察177部现行宪法文本，宪法宣誓制度多存在于民主共和制国家，宣誓主体多是经由民主选举产生、担任国家重要职务的公职人员。就誓词内容而言，大多包含对国家和对公民两个方面:对国家，宣誓主体表达扞卫宪法、尽忠职守之心，为国家、民族与集体利益作贡献;对公民，在履行自己相应职责的基础上，维护公民的基本权利。此外，从宣誓对象的角度来看，许多国家规定向人民宣誓，或者向直接、间接选举的机构或组织宣誓，例如《保加利亚共和国宪法》规定总统和副总统应当依照该国宪法第76条第2款规定向国民议会宣誓，直接体现了宣誓主体权力的终极来源是人民，其必须对人民负责。

　　宪法构成了宪法宣誓制度的正当基础，宪法宣誓制度促进了宪法实施。诚如前所述，宪法的核心在于恰当处理公民权利与国家权力之间的张力。现代社会以来，伴随着公民权利与国家权力的双向扩张，这种张力愈加微妙。从权力的角度来看，“一方面，基于行政权力对社会主体权利的侵略性，强烈要求控权;另一方面，基于福利国家的出现，又要求政府权力为社会主体权利服务。”

　　以此为背景，宪法宣誓制度将忠于宪法由初始意义上的道德要求转化为具有规范效力的宪法语言，使之成为“普遍的行为规范而非一时偶尔为之的善行”。

　　当道德义务上升为法律义务、内心自律转化为外在约束时，当宣誓主体在公开场合面对人民或人民代表，宣誓效忠宪法和法律，忠于人民，对人民负责时，宪法宣誓制度将认真对待权利与认真对待权力的理念表现得淋漓尽致。

　　认真对待权利意味着宪法实施以保障公民权利为依归;认真对待权力则意味着权力授予应经受得住合宪性审查，两者相互结合，从而将“宪法是一张写着人民权利的纸”实体化、具体化。

　　二、宪法宣誓制度之“名”在“仪式”

　　仪式是一种由文化来构建的象征性交流，由模式化的、有秩序的一连串语词和行为构成，其不仅是表达性的———展示观念的、心智的内在逻辑，而且是建构性的———展现和建构权威的权力技术。

　　仪式之渊源带有浓厚的宗教色彩。法律与宗教的共通点之一恰在于仪式性，正如伯尔曼所言，“法律并不只是一整套规则，它是在进行立法、判决、执法和立约的活生生的人。它是分配权利与义务，并据以解决纷争，创造合作关系的活生生的程序”。

　　仪式，亦即象征法律客观性的形式程序，是联系法律与超验价值的主要方式。法律的各项仪式也像宗教的各种仪式一样，是“被深刻体验到的价值之庄严的戏剧化”。正是部分通过这种庄严的戏剧化，法律获得了一定程度的神圣性，这种神圣性即信仰。

　　“仪式为维护信仰的生命力而服务”，法律仪式作为信仰的载体，体现并表达信仰，维护信仰的存在，不仅促进了仪式主体的状态转换，也强化了业已确立的秩序、价值及关联。

　　宪法宣誓制度最终呈现为一种仪式，建构了宪法与权力、权利之间，权利与权力之间，权力与权力之间的象征性交流。揆诸177部现行宪法文本，宪法宣誓规范多以宣誓主体、誓词、宣誓对象、宣誓形式、宣誓地点及监誓人、宣誓效力为基本框架，并将宣誓主体包裹在一种庄严、肃穆的氛围中，以心理的暗示与规范的约束形成针对宣誓主体的双重效力———道德上的和法律上的，宣誓主体进而由普通公民的状态转换为以公共利益为要的公职人员，并充分理解权力受制于宪法基本原则的约束，受制于公民权利的限制，受制于其他权力的制衡。宪法宣誓仪式不仅展示了宣誓主体的观念逻辑，也通过这种公开的表达，强化了公民对宪法的信仰，确立了宪法权威。借由宪法宣誓仪式，宪法文本所确立的宪政秩序获得充分的集体认同，宪法之根本法地位及其基本价值得到充分的宣扬。“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。

　　宪法宣誓仪式打开了信仰宪法的通道，作为担任重要公职的门槛性要求，体现并表达了宣誓主体及其他公民对宪法的信仰，是宪法实施的重要部分。

　　三、中国宪法宣誓制度的规范建构:“名”副其“实”

　　只有仪式的神圣性与宪法的根本性相融合，宪法宣誓制度才能“名”副其“实”，真正促进宪法实施。宪法宣誓制度既是政治文明的一种形式，也是主权在民的仪式性表达。宪法与政治文明具有天然的亲和性，2004年宪法修正案将“政治文明”纳入宪法序言;现行宪法第2条第1款规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这为宪法宣誓制度的建构提供了充分的宪法依据。事实上，十八届四中全会召开前，就有一些人大代表提出建立宪法宣誓制度，一些地方也开始了制度实践，如北京、上海、四川等以地方性文件确立了宪法宣誓制度，而法官、检察官及律师的就职宣誓制度已然成型。

　　由此，丰富的地方性实践与域外经验相结合，为中国宪法宣誓制度的建构提供了充足的规范参照。

　　(一)宣誓主体

　　宣誓主体体现了宪法宣誓制度作为一种仪式，旨在实现何者与何者之间的象征性交流。就域外宪法宣誓制度而言，承前所述，宣誓主体基本可分为以下四种类型:第一，只规定行政首脑或国家元首向宪法宣誓;第二，规定行政机关和立法机关的公职人员向宪法宣誓;第三，规定行政机关和司法机关的公职人员向宪法宣誓;第四，规定行政、立法、司法三机关的公职人员向宪法宣誓。

　　要求立法机关、行政机关及司法机关的主要公职人员对宪法宣誓是常态。

　　规定司法机关的公职人员向宪法宣誓的国家通常设有宪法法院和宪法委员会;只要求行政首脑或国家元首向宪法宣誓，不要求其他公职人员向宪法宣誓的国家，基本都属于君主立宪制国家或议会制君主立宪国家。

　　以地方实践为例，我国现有宣誓制度主要体现为公务员就职宣誓，尤其是法官、检察官就职宣誓制度。《决定》规定的宣誓主体是人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，这与中国的人民代表大会制度相关:权力机关按宪法规定的程序产生一府两院，选举或任命相应的国家工作人员，其他国家工作人员则依照法律产生。宪法的宣誓主体不宜太宽:将宪法宣誓主体规定得过于泛化反而会削弱宪法宣誓的神圣色彩，宪法宣誓的功能可能会打折扣。从各地宪法宣誓主体的规定与实践来看，宣誓主体一般大于“人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员”这一范围。

　　这都是对中国宪法宣誓制度的良好铺垫。

　　(二)宣誓内容

　　宣誓内容直接体现了宪法宣誓制度的实质，必须围绕宪法建构———生动表达国家或宣誓主体与公民之间的关系，有效树立宪法权威、强化宪法信仰。就宣誓内容而言，除前文所提以效忠、维护或扞卫宪法为主要内容外，具体还包括:第一，拥护国家统一、领土完整及民主制度，如阿富汗、阿曼、阿尔及利亚、阿塞拜疆、安哥拉、缅甸等;第二，保证民族团结、追求集体福祉，如莫桑比克、尼日利亚、土耳其;第三，尽忠职守，履行职责，如爱尔兰、奥地利、荷兰、捷克等;第四，保证人民自由与公民基本权利，如尼日尔、俄罗斯、卢森堡、塞尔维亚;第五，与恶势力作斗争，如布隆迪。此外，近半数国家的宪法宣誓制度依然保留浓厚的宗教色彩———177部宪法文本共有79部宪法文本的誓词内容涉及“上帝”或“真主”。

　　就中国现有地方性实践而言，各地就职宣誓的内容不同，多以坚持党的领导、忠于宪法和法律、爱岗敬业、忠于职守为主要内容，既有对法律的忠诚，也有道德自律的要求。我国实行人民代表大会制度，宪法序言中的马克思列宁主义标志着我们是无神论国家，誓词内容应该与此相适应。

　　归纳国家主席在人大会议上的讲话，结合各地的誓词内容，有三个方面的内容不可或缺:忠于宪法和法律———愿意履行法定的义务;恪尽职守———愿意以高度的道德自觉履职;接受监督———履职的保障。

　　中国宪法宣誓制度的誓词可以设计如下:忠实履行宪法和法律赋予的神圣职责;恪尽职守，勤勉工作;为民服务，为国尽力;接受人民的监督，不辜负人民的信任和重托。

　　(三)宣誓程序

　　宣誓程序具体指的是宣誓主体在什么地点，以什么方式，向哪些人以及在哪些人的监督下，通过何种方式或步骤，发表誓词。宣誓程序最能体现宪法宣誓制度的仪式性，设计良好的宣誓程序能够将宪法宣誓实施的时空转化为关于宪法信仰的剧场，将宪法本身及其包含的价值予以庄严的戏剧化，形成一种神圣的氛围，从而实现宪法宣誓的目的。宪法宣誓程序可以区分为宣誓地点、监誓人、宣誓对象、宣誓形式等要素。通过考察域外与国内现有实践，可以明确宪法宣誓制度的基本程序。

　　1．宣誓地点及监誓人

　　宣誓地点一般选择在任命公职人员的机关所在地:行政首脑或国家元首的宣誓地点，通常是选举他们的机关(议会、国会、参议院或众议院)所在地;各部门公职人员的宣誓地点，通常在相应部门的上一级部门所在地;被任命者对任命者的宣誓地点，通常在任命者所在的机构。

　　监誓人、见证人和宣誓地点大体相关:在哪里宣誓，就由相应机关的人员作为监誓人。主要分为以下几类:第一，首席大法官监誓，如加纳、莱索托、肯尼亚、马拉维、毛里求斯等;第二，指定监誓人，通常由首席大法官指定其他人员监誓，如纳米比亚、巴哈马、所罗门群岛等;第三，共同监誓，即由两名以上的监誓人监誓，如伊朗、爱尔兰等。

　　综观我国各地规定的宣誓制度，宣誓地点和监誓人多种多样，例如:有的在人大会议上宣誓，如重庆市巴南区新任职的区人大常委会组成人员，区人民政府正副职领导人，区法院院长及区检察院检察长在该区十七届人大一次会议闭幕大会上宣誓;有的在各级国家工作人员办公大楼、法院、检察院检察机关大厅内宣誓，如四川巴中市巴州区入职的区人大常委组成人员在本区财政局七楼会议室内宣誓，新疆伊犁州外事侨务办公室在州政府二号楼内宣誓;还有的在公众场所宣誓，如安徽省宣城市旌德县法官、检察官、行政执法人员在县城法治广场集体宣誓……结合前述国家的通例和我国部分地方的实践，宣誓地点可规定为相应的国家工作人员被选举或被任命的人大及其常委会开会地点或办公地点:选举产生的国家工作人员在人大及其常委会开会地点宣誓，决定任命的国家工作人员在人大及其常委会办公地点宣誓。监誓人由人大及其常委会指派工作人员，考虑到政治协商会议和人民代表大会同时召开，人大及其常委会可以邀请部分政协委员为见证人。

　　2．宣誓对象

　　归纳177部宪法的规定，宣誓对象可分为以下几类:第一，向人民宣誓。如俄罗斯、韩国、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚等。第二，向任命者或直接、间接选举的机构或组织宣誓，即宣誓对象的确定以下对上负责的模式为参照，总统任命副总统的，通常副总统向总统宣誓;上级任命下级的，通常下级向上级任命者宣誓;国民议会直接选举的公职人员应当向国民议会宣誓。例如:《保加利亚共和国宪法》规定总统和副总统应当依照该国宪法第76条第2款规定向国民议会宣誓;《阿曼苏丹国国家基本法》规定协商会议和国家委员会成员在从事其工作前在公开会议中向其所属的协商会议或国家委员会宣誓。第三，向司法机关宣誓。

　　如《马里共和国宪法》规定当选总统在就职前向最高法院宣誓。第四，向国王、女王或王室、大公宣誓，如不丹、科威特、列支敦士登等。第五，向真主或上帝宣誓，如印度尼西亚、巴拿马、哥伦比亚、印度尼西亚等。第六，向特定物体宣誓，如《蒙古国宪法》规定向国徽宣誓，《尼日尔第七共和国宪法》规定向圣书发誓。

　　宣誓主体与宣誓对象之间的关系是宪法所确立的权力、权利关系的缩影。向人民宣誓意在表示权力的终极来源是人民;向上级任命者、最高领导者或选举机构宣誓意在表示对上级和选举机构负责，实质仍是对人民负责;向司法机关宣誓意在表示对司法的遵从，系取司法是公民基本权利的最后屏障之意;对神或圣物宣誓意在表示自己对待宪法要向对待神那样审慎，凸显宪法的根本性。

　　从中国有关宪法宣誓的地方规定来看，规定的宣誓对象种类繁多，有革命前辈、历史名人，也有领导干部、人民群众;既有国旗、国徽，也有宪法文本。

　　构建中国宪法宣誓的对象不应脱离人民代表大会制度，针对人大及其常委会选举或任命的方式，哪级人大及其常委会选举出的国家工作人员，就应当在哪级人大及其常委会前宣誓。宣誓时，宣誓主体应手持宪法文本，向选举或任命自己的人大及其常委会宣誓，意在表示向人大及其常委会负责，受人大及其常委会监督;手持宪法文本，意在表示自己的权力来自人民。

　　3．宣誓形式

　　宣誓形式通常为口头表述，但有的国家采用口头与书面相结合，有的采用书面形式。采用口头形式宣誓的国家中，有的用对话问答形式。采用书面宣誓形式的国家有丹麦、列支敦士登、挪威;采用对话问答形式有哥斯达黎加、墨西哥。采用对话形式宣誓的国家中，有总统和政府官员对话，有总统和法官对话。

　　中国的各种宣誓多采用口头形式，如入党宣誓、入团宣誓，各地规定的宣誓形式也多为口头形式，如北京、上海、深圳、重庆、江苏等地，有些地方还规定签名环节，要求口头宣誓后在书面誓言上签字存档，例如重庆市巴南区、广西省来宾市武宣县，四川省绵阳市盐亭县等地。

　　中国宪法宣誓可采用多数国家通行的宪法宣誓形式，即口头宣誓，但因对话形式的宣誓没有制度基础，故不宜采用对话式。入党宣誓、入团宣誓多为领誓制度，宪法宣誓也可以采用领誓制度，可由人大及其常委会指定选举或任命的级别最高者领誓，其他国家工作人员一起宣誓。

　　(四)宣誓效力

　　宣誓一经作出即发生效力，宣誓主体开始履行职责。倘若拒绝宣誓或违誓，又有何种后果?欧里庇得斯的悲剧《希波吕托斯》有言，我的舌头发了誓，但是我的心却没有发誓。

　　该当如何?如何防止宪法宣誓异化为一场夸夸其谈的作秀?少数国家的宪法文本对此有相应规定，如乌克兰、波兰、捷克、斯洛伐克、尼日尔、中非、萨尔瓦多;归纳起来，上述国家不区分拒绝宣誓或有保留的宣誓，出现上述情形，宣誓主体失去相应的当选资格;违反誓言，视情况不同，法律规定轻重不同的责任。

　　我国的地方立法未对拒绝宣誓、有保留宣誓和违誓规定法律责任。宣誓表示接受选举结果或任命决定，如宣誓主体拒绝宣誓或有保留宣誓，则表示不愿接受选举结果或任命决定，可视为未当选或未任命决定;如违反誓言，由法律具体规定其责任。

　　四、结论

　　建立宪法宣誓制度符合世界通例，177个国家的现行宪法文本为构建中国宪法宣誓制度提供了可资借鉴的方案，一些地方也展开了有益的探索。我国现行宪法文本没有宪法宣誓的具体规范，修宪程序不易启动，且成本高昂。现阶段，全国人大及其常委会可通过决定的方式确立宪法宣誓制度。用决定的方式确立宪法宣誓的规则，也符合全国人大以往发布决定的惯例。

　　我国宪法宣誓的具体规范如下:经人大及其常委会选举或者决定任命的中央与地方各级国家工作人员在正式就职时公开向宪法宣誓。上述国家工作人员立正站姿，左手握拳，右手手执《中华人民共和国宪法》文本，在选举或决定任命的人大及其常委会会议或办公场所，在人大及其常委会指定的人员带领下，对人大及其常委会宣誓:“我接受选举(或决定)任命，向宪法郑重宣誓:忠实履行宪法和法律赋予的神圣职责;恪尽职守，勤勉工作;为民服务，为国尽力;接受人民的的监督，不辜负人民的信任和重托。”

　　人大及其常委会可邀请政协委员见证。

　　上述国家工作人员拒绝宣誓或有保留宣誓，视为未当选或未被决定任命。违反誓言的责任由法律规定。