现行法律框架下煤矿监管人员尽职免责途径

　　问责就是要追究政府官员的责任，意即权责对等，是政治文明的体现。狭义的问责包括纪律处分、组织处理和经济处罚。而广义的问责还包含刑事责任追究，安全监管人员因事故问责入刑意味着公职、社会保障等瞬间消失，可谓“中天悬剑，细思恐极”.按照《刑法》、《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》，煤矿企业发生生产安全事故后对监管监察人员的党纪、政纪、刑事责任追究，被列为事故调查的重要内容和必要程序。对现行煤矿事故监管人员问责机制弊端进行分析，探讨现行法律框架下煤矿监管人员尽职免责途径，如何破解机制弊端提出新的思考。

　　1 现行事故问责机制
　　
　　1. 1 涉及问责的法律规制
　　
　　现行涉及煤矿监管监察人员责任追究的法律文本主要有 4 个层次。一是法律： 主要有《刑法》、《安全生产法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《矿产资源法》、《劳动法》等 6 部法律； 二是行政法规： 主要有《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（ 简称国务院 446 号令） 、《矿山安全法实施条例》、《乡镇煤矿管理条例》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》等 7 部行政法规； 三是部门规章：

　　主要涉及《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（ 简称安监总局 24 号令） 、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》等 4 部部门规章； 四是司法解释和规范性文件： 主要涉及《最高人民法院最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（ 法释〔2007〕5 号） 、《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（ 一） 》等 4 个规范性文件，实践中常将司法解释按法规对待。基层纪检监察部门对各级行政机关、部门出台的工作性文件也常作为履职评价依据[1].

　　1. 2 现行问责方式
　　
　　按照2013 年1 月施行的《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》，纪检监察部门制定了参加生产安全事故调查处理工作程序，煤矿事故发生后，在成立事故调查组的同时启动事故追责程序，纪检监察部门独立办案，先研究确定一个初步调查追责范围，结合事故发生原因对相关责任人员提出处理意见，报上级纪检监察部门同意后即对相关责任人员立案追责。司法实践中尚无发生较大以上煤矿生产安全事故无人担责的情况。按后果反演过程，只要发生煤矿事故，都会发现工作失职，按照两高对《刑法》的司法解释，只要造成 1 人死亡或重伤 3人，就属于“重大伤亡事故或者其他严重后果”,就可以立案。结合安全生产领域的一系列法律法规、部门规章、国标标准、行业标准、规范性文件、机构“三定方案”,对一线监管人员的履职情况进行逐一对照，认定是否存在失职渎职。

　　2 现行问责机制弊端剖析
　　
　　2. 1 《刑法》及相关法问责机制弊端
　　
　　1） 刑期设计弊端。《刑法》未考虑落实企业主体责任的客观要求，监管人员与煤矿企业适用刑期相同，均为 3 年以下有期徒刑或者拘役，情节特别恶劣的，处 3 年以上 7 年以下有期徒刑。

　　2） 对“重大伤亡事故或者其他严重后果”的判定不对等，法释〔2007〕5 号规定只要造成 1 人死亡或重伤 3 人就属于重大伤亡事故，国务院 493 号令规定重大事故为“造成10 人以上30 人以下死亡，或者 50 人以上 100 人以下重伤”,司法解释在事故等级判定上高于部门规章规定。

　　3） 入刑条件存在明显不合理，如法释〔2007〕5号第九条规定了 3 种不合理情形。“对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的”规定不合理，国家安全监管部门至今未能列出一个办矿条件负面清单，现行涉及安全生产的各项规定较多，按照“法无禁止即可为”的原则，这款不能用来追责。“矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的”规定不合理，既然是企业擅自违法，则属明知故犯； 而当发现煤矿违法行为时其违法事实已经产生，事故或已经造成。司法实践中没有听说司机擅自酒驾、小偷擅自行窃追究警察责任的案例。“矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准”规定不合理，一线监管人员无法定职责 24 h 值守矿井，由于生产动态进行，隐患随时产生，随时消除，什么时间已不具备安全生产条件，不得而知。

　　2. 2 行政法规体系不健全
　　
　　一是监管主体不明确，《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《乡镇煤矿管理条例》都规定了劳动行政主管部门对煤矿企业的监督管理职责，而现实并非如此，法规修改滞后，严重影响了法律的权威性； 二是相关法律废止不及时，特别是《乡镇煤矿管理条例》已不适应当前全国煤矿安全生产形势，但至今未能废止； 再比如国务院 446 号令本就属于特别时期制定的特别规定。

　　2. 3 渎职定位不准确
　　
　　1） 将监管人员当成全才。《煤矿安全监察条例》第四十八条规定： “煤矿安全监察人员应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为的将依法追究刑事责任”,何为“应当发现而未发现”,殊不知煤炭开采面临水、火、瓦斯、粉尘、顶板等多类隐蔽致灾因素，常采用矿灯作移动照明，是否在目测可视范围。并细分为采矿、通风、地质测量、机电等多个专业，谁也不能保证多专多能，更何况较多监管人员并非煤炭主体专业。

　　2） 将监管人员当成能吏。国务院 446 号令第四条规定： “不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的”依法追究刑事责任； 第六条规定： “应当加强对取得证照煤矿的日常监督管理，促使煤矿持续符合取得证照应当具备的条件”.试问到底是政府管着企业的投资、收益还是人事任免，到底该谁负责煤矿日常隐患排查治理，是否每名监管人员承包一个煤矿，24 h 促使煤矿持续符合取得证照应当具备的条件，多项研究表明，煤矿事故总量与政府监管检查频次并不呈线性关系[2 -4],政府监管不是为了帮助企业查找隐患，而是应当督促企业落实主体责任。

　　3 尽职免责途径研究
　　
　　3. 1 尽职免责途径
　　
　　按照安监总局 24 号令第十九条、第二十六条、第二十七条、第二十八条规定，有 7 种情形可以不承担法律责任，主要涉及行政相对人不当行为、执法依据不同、错误及时纠正、已按计划执法、对非法行为已经作出行政处理、执行上级部门错误决定已提出不同意见等。由于该规定属部门规章，司法实践中纪检监察部门大多会采信并作为免责依据。
　　
　　3. 2 尽职减责途径
　　
　　《刑法》第七十八条对涉嫌追刑人员，当有 6 种立功表现的可以减刑或减轻处罚，涉及煤矿监管人员的主要有 3 项，分别为“检举监狱内外重大犯罪活动经查证属实的”、“有发明创造或者重大技术革新的”、“在抗御自然灾害或者排除重大事故中有突出表现的”.法释〔2007〕5 号第十二条明确规定“危害矿山生产安全构成犯罪的人，在矿山生产安全事故发生后，积极组织、参与事故抢救的，可以酌情从轻处罚”.安监总局 24 号令第三十八条规定“因后果不严重、主动减轻影响、积极配合调查主动承担责任”等情形时可以减轻追责。《安全生产法》第十六条规定“国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显着成绩的单位和个人，给予奖励”,既然要奖励，或许能功过相抵[5].

　　4 问责机制弊端难题破解
　　
　　4. 1 健全煤炭领域法制体系
　　
　　及时修法，做到有法可依。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”,修法一定要多征求基层执法工作人员的意见，对《刑法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》中存在明显不合理条款及时进行修订，或者制定一部综合矿业法案； 对《乡镇煤矿管理条例》、国务院 446 号令及时废止，慎用司法解释。二是保持政策连续性、法规权威性。

　　4. 2 合理定位监管追责范围
　　
　　平衡煤矿简政放权与强化监管的矛盾。“管得过多过死”与“管得不够不力”看似矛盾，实质是对监管作用的认识问题，只有坚持谁投资，谁承担风险，才能跳出认识误区，有效解决“一放就乱、一管就死”的怪圈[6 -8].煤矿事故频发并非是否放权的问题，计划经济时期全国煤矿事故也没少发生[4].

　　对煤炭行业监管而言，政府应当坚持“一抓一放”,既抓放权，也抓法制； 梳理追责负面清单。对市场主体坚持“法无禁止即可为”,对政府坚持“法无授权不可为”.因基层监管人员专业素质、精力等多方原因，应当由国家安全监管总局梳理基层煤矿安全监管追责负面清单，既便于职责履行，也便于责任追究； 提倡尽职免责。对监管者的监管同样重要，凡违反《刑法》、国务院 493 号令，存在贪污、非法入股煤矿、滥用职权、不报、迟报或者谎报事故情况，贻误事故抢救、事故调查过程中渎职的仍应当严格追责，合理追责并非不追责，而是要消除权力寻租，依法追责、合理问责。

　　4. 3 全面落实企业主体责任
　　
　　《安全生产法》第五条规定： “生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”.《煤炭法》第三十八条规定： “煤矿企业的安全生产管理，实行矿务局长、矿长负责制”.落实好煤矿企业主体责任才是抓好安全生产的关键，主体责任落实的核心是贯彻“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。逐步构建良性的煤矿安全生产动力机制[4],保证安全需要付出劳动和经济成本，但安全成本既是代价更是效益，“煤矿不消灭事故，事故就消灭煤矿”.

　　5 结 语
　　
　　破解煤矿事故监管人员问责机制弊端的重点是完善法制体系，核心是落实煤矿企业主体责任。但现行问责机制已成常态，客观上的定势思维一时难以改变，法规修改完善并非一蹴而就，中国煤矿由粗放式发展向本质安全迈进还很漫长，短期内只有通过“地毯式”煤矿安全监管执法，减少事故发生，降低问责风险。

　　参考文献：

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　　[2] 郑风田，崔海兴。 安全监管的经济学分析[M]. 武汉：华中科技大学出版社，2011: 10 -32.
　　[3] 王雪。 矿业安全法律规制问题研究[M]. 北京： 中国政法大学出版社，2014: 13 -26.
　　[4] 荆全忠。 中国煤矿安全生产动力机制研究[M]. 北京：科学出版社，2014: 1 -7.
　　[5] 肖兴志。 中国煤矿安全规制： 理论与实证[M]. 北京：科学出版社，2010: 172 -179.
　　[6] 夏勇。 坚守法治原则推进简政放权[J]. 求是，2014（ 21） : 32 -34.
　　[7] 陈雷雷。 我国煤矿安全生产监管中官员问责制的运行研究[D]. 上海： 上海师范大学，2010: 47 -62.
　　[8] 韩欣玲。 我国煤炭企业安全生产的政府监管研究[D].郑州： 河南大学，2012: 44 -54.