诚实信用原则在行政法中的基本内涵与适用范围

　　内容提要 ：诚实信用作为行政法基本原则，已在我国得到广泛承认。但对这一原则的基本要求和适用范围等问题，仍有进一步探讨的必要。从诚实信用的历史渊源、在法律中的基础地位以及我国行政实践现状来看，诚实信用原则应包括“善意”“诚实”“守信”“信任”四个方面的要求，应适用于所有行政行为而非仅行政合同和行政指导，应为其他行政法基本原则的补充而非首先选择适用，应有例外而非绝对。
　　
　　关 键 词： 行政法 诚实信用 基本要求 适用范围。
　　
　　引 言。
　　
　　诚实信用作为一种道德规范，在我国自古就不仅是对“普通民众”的要求，也是对“国家公职人员”的要求。《论语》记载：“子贡问政。子曰：‘足食，足兵，民信之矣。’子贡又问：‘必不得已而去，于斯三者何先？’曰：‘去兵。’子贡曰：‘必不得已而去。于斯二者何先？’曰：‘去食。自古皆有死，民无信不立。’”（《论语·颜渊篇》12·7）这段话清楚地表明，民富国强不及取信于民重要。《论语》还记载：“子曰：上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。夫如是，则四方之民襁负其子而至。”（《论语·子路》13·4）这句话则强调了政府诚信对于民心向背的重要性。此后，司马光也有类似深刻阐述。他说：“夫信者，人君之大宝也。国保于民，民保于信；非信无以使民，非民无以守国。”“上不信下，下不信上，上下离心，以至于败。”（《资治通鉴》）除此之外，我国古人也深刻认识到政府诚信对推行改革的重要性。商鞅变法时辕门移木的故事即为其例。正因为如此，诚实信用上升为法律原则后，不仅应为民法基本原则，更应为行政法基本原则。
　　
　　实际上，在党中央和国务院制定的一些规范性文件中诚实信用已被确立为行政的一项原则。2004 年国务院制定的《全 面推进依法行政实施纲要》（ 以下 简 称《纲要》）在论及依法行政的指导思想和目标时规定：“行政管理要做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。”其在论及依法行政的基本原则和基本要求时规定：“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”2014 年中共中央制定的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》） 在论及“深入推进依法行政，加快建设法治政府”时再次强调：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作……加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”除了上述规范性文件之外，我国一些地方行政程序立法也将诚实信用确立为行政法的一项原则。例如，《汕头市行政程序规定》第 107 条规定：“实施行政指导应当遵循平等、公开、诚实信用、及时灵活、自愿选择等原则。”《西安市行政程序规定》第 94 条规定：“行政机关签订和履行行政合同，应当严格遵行诚实信用原则、信赖保护原则。”《江苏省行政程序规定》第 84条规定：“实施行政指导应当遵循平等、公开、诚实信用、及时灵活、自愿选择等原则。”
　　
　　比较上述规定可以看出其差异性。首先，《纲要》与《决定》提出的诚信要求是针对所有“行政管理”的，而三部地方政府规章则是仅针对部分行政活动的。其中，《江苏省行政程序规定》和《汕头市行政程序规定》仅针对行政指导，《西安市行政程序规定》仅针对行政合同。其次，即便将诚实信用原则界定为是针对所有行政管理的，对“诚实信用”的具体要求也值得讨论。《纲要》提出的要求是：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”也就是说，《纲要》所讲的诚信，主要包括“信息公开的全面、准确和真实”以及“信赖利益保护”两个方面的要求。然而，《西安市行政程序规定》则将诚实信用与信赖利益保护并列为两个不同的原则。
　　
　　综上可见，将诚实信用原则确立为行政法基本原则之后，要将这一原则加以应用并落到实处，还必须确定这一原则的基本要求（即基本内涵）与适用范围。正因为如此，本文将围绕这两个问题加以讨论和研究，首先讨论诚实信用原则的基本要求或内涵。
　　
　　“善意”“信任”与诚实信用。
　　
　　诚实信用原则作为行政法原则，从字面意义来解释，至少对行政机关提出了“诚实不欺”与“信守承诺”两项要求，这也是国内行政法学界对诚实信用原则之基本要求的共识。如周佑勇教授认为，诚实信用原则的“真诚”在行政管理活动中体现为“真实可靠”,“它要求行政机关在行政管理过程中，必须开诚布公、不说谎、不作假，确保所提供的信息全面、准确、真实”①。刘松山教授认为，诚实信用意味着，政府须忠诚地履行自己的诺言，须取得公众的信任，不可以说谎等。② 但是，这一原则对行政机关的要求是否仅止于此，有待讨论。之所以有待讨论，首先是东西文化对于诚实信用的理解存在一定差异。
　　
　　据我国民法学者考证，诚实信用从道德原则发展为法律原则始自古罗马法，很大程度上是古罗马道德原则的法律化。在古罗马伦理文化中，与诚实信用紧密相关的是“善良家父”概念。这一概念意味着，每一个具有独立行为能力的人，都应当以公正善良之心待人处世，都应该勤谨劳作，与人为善，处他人之事如处自己之事，待人如待己。后来，在法律实践中，罗马裁判官基于“善良家父”之“善意”观念逐渐引申发展出诚实信用原则。正因为如此，古罗马法之诚实信用原则的内涵与“善意”有着紧密关联性，甚至成为诚实信用的首要要求，即“一个有为自己利用和收益之意图的人，也应该以同样的心思为他人着想；同时，还应以良心上的公正理解来信守自己诺言。所以，他又可以简单地理解为遵守诺言，能使他人信赖，同时也要相信他人。”③ 可见，在古罗马法中，诚信至少具有“善意”“守信”“诚实”“信任”四重含义和要求，且“善意”占据着基础性地位。
　　
　　然而，在我国传统的道德伦理规范中，诚信的内在要求则基本上局限于“诚实”和“守信”两个方面。在《论语》中，诚信通常被表述为“信”.“信”是针对所有人的基本道德要求。究其义，首先是“守信”,其次是“诚实”.例如，在“与朋友交，言而有信”④、“言必信，行必果”⑤、“人而无信，不知其可也。大车无輗，小车无軏，其何以行之哉”⑥等用语中，“信”基本所包含的都是“守信”与“诚实”两个方面的道德要求。杨伯峻、孙钦善等均将“与朋友交，言而有信”解读为“同朋友交往，说话诚实守信”⑦，将“言必信，行必果”解读为“说话一定信实，做事一定果敢”⑧ ,将“人而无信，不知其可也”解读为“作为一个人，如果不讲信用，不晓得怎么可以”⑨。从这些用语及其注解来看，作为道德伦理规范的“信”,在我国主要是要求“诚实”与“守信”,并不包含“善意”与“信任”.
　　
　　这种情形下，要确定我国诚实信用原则的内涵就需要搞清楚，我国行政法的诚实信用原则是直接从我国传统的道德伦理规范发展而来，还是从我国民法的诚实信用原则转借而来。很显然，诚信原则发展渊源不同，其所包含的含义可能会不同。问题的焦点在于，我国行政法的诚实信用原则是否或应否包含“善意”与“信任”两项要求。
　　
　　（一）行政法与民法诚信原则的统一性。
　　
　　首先可以肯定的是，行政法上的诚实信用原则与民法上的诚实信用原则具有紧密关联。行政法之诚实信用原则或者是对民法诚实信用原则的“借用”,或者是对民法诚实信用原则的共用。总之，两者之间具有统一性。
　　
　　实际上，民法之诚实信用原则可否在行政法中得到应用，是行政法学长期争论的问题。反对诚实信用原则在行政法中应用者，主要依据两个理由：第一，私法与公法有差异性与区隔性。近代行政法学开山鼻祖奥拓·迈耶（Otto Mayer）是坚决主张公私法差别的代表。他认为：“（1）私法规定不得补充公法规定之欠缺；（2）法的一般原则并不存在；（3）具有直接私法上效果之公法上法制度并不存在；（4）公私法混合关系并不存在。”⑩ 既然公私法有严格的界限与区别，则民法适用诚实信用原则不等于行政法可以适用诚实信用原则或者将民法上的诚实信用原则应用到行政法中来。第二，诚实信用原则的特点与功能。他们认为，诚信原则的内涵不具有确定性、开放性，而且从功能上讲，人们主要用它来补充确定性法律规范的不足，如果适用于公法，势必破坏公法规范的严格性。因此，他们认为，民法之诚实信用原则当然不能适用于行政法。
　　
　　主张行政法应适用诚实信用原则者则不以上述意见为然。其反驳或主张的理由有三：第一种意见认为，行政法应适用诚实信用原则，它是民法诚实信用原则在行政法中的类推适用。第二种意见认为，诚实信用原则属于一般法律原则。作为一般法律原则，不仅适用于民法，还适用于行政法。民法较早地规定和适用该原则，仅表明民法较早地发现和适用这一原则，并不能表明行政法是对它的类推适用。第三种意见以否定公私法区别为前提，认为正当的事在公私法中都应得到肯定，非法的事在公私法中都应予以否定。诚实信用原则是为了防范和克服法律规范适用于个别事件时产生的不法结果，属于辅助性手段。因此，该原则应当全面直接适用于所有法律规范中，即不仅适用于私法关系，也适用于公法关系。
　　
　　比较上述正反两方面意见可以看出，肯定意见尤其是其第二种意见更加充分有力。法律发展的历史也表明，诚实信用原则起初实际上是作为法的一般原则在行政法中加以应用的。早在 1926 年 6 月 24 日，德国行政法院判决就将诚实信用原则作为裁判的依据，并明确地表达了将民法之诚实信用原则适用于行政法的妥当性。该案判决指出：“国家作为立法者以及法的监督者，若课于国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求；且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”这一判决理由显然是将诚实信用作为私法与行政法的共通原则来看待的。
　　
　　考虑到我国民法和行政法都深受大陆法系特别是德国法的影响，可以得出这样的结论：行政法的诚实信用原则不论是对民法诚实信用原则的类推适用，还是将其作为法的一般原则与民法共同应用，两者的含义或要求均具有统一性。因此，对于我国行政法上诚实信用原则的理解不能局限于我国传统的道德伦理规范，而应从民法诚实信用原则中加以发现。
　　
　　（二）“善意”是我国民法诚实信用原则的要义之一。
　　
　　问题是，除“诚实”和“守信”之外，民法上诚实信用原则是否还包含“善意”与“信任”两方面的要求。民法学曾有关于民法诚实信用原则发展渊源以及是否包含“善意”要求的研究。从这些研究成果看，现代民法上诚实信用原则受到古罗马法的深刻影响，善意与信任是民法诚实信用原则不可或缺的组成部分。例如，徐国栋教授认为：“诚信原则起源于罗马法中的诚信契约。
　　
　　在罗马法里，诚信契约是严正契约的对称，在严正契约中，债务人只须严格依照契约的规定履行义务，凡契约未规定的事项，债务人不需履行，对契约的解释，只能以契约所载的文字含义为准。与此相反，在诚信契约中，债务人不仅要承担契约规定的义务，而且必须承担诚实、善意的补充义务。如契约所未规定的事项照通常人的看法应由债务人履行时，债务人应为履行。对于严正契约发生的纠纷，按严正诉讼的程序处理。在严正诉讼中，承审员无自由裁量权，只能严格依照契约的条款对案件进行裁判。就诚信契约发生的纠纷，按诚信诉讼的程序处理。
　　
　　在诚信诉讼中，承审员不受契约字面含义的约束，可根据当事人的真实意思对契约进行解释，并可根据公平原则对当事人的约定进行干预，以消除某些约定的不公正性，按照通常人的判断标准增加或减少当事人所承担的义务。由此可见，诚信契约不仅要求当事人承担善意、诚实的补充义务，而且承审员还可根据正义衡平的原则对契约内容进行干预。现代民法中诚信原则的两个方面---诚信要求和衡平权，都已萌发于罗马法的诚信契约和诚信诉讼之中。”简言之，大陆法系民法中的诚实信用原则源自古罗马法的诚信契约，善意是其应有之含义。
　　
　　进一步考察我国物权法和合同法的相关规定，同样可以发现关于“善意”的要求。这主要体现在物权法关于善意第三人的保护制度以及合同法关于先合同义务、缔约过失责任、后合同义务的规定之中。就善意第三人保护制度，《物权法》第 106 条规定：无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回，但受让人受让该不动产或者动产时是善意的除外。就先合同义务和缔约过失责任，《合同法》第 41 条规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”第 43 条规定：“当事人在订立合同过程中知悉的商业秘密，无论合同是否成立，不得泄露或者不正当地使用。泄露或者不正当地使用该商业秘密给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。”就后合同义务，《合同法》第 92 条列举了通知、协助、保密三种义务内容，但民法学界认为，后合同义务的完整内容不以这三种为限，还应包括注意、说明、照顾、忠实和减损等义务。毋庸置疑，不论是善意第三人保护制度、先合同义务以及与其相应的缔约过失责任，还是后合同义务，莫不以诚实信用原则为理论基础，且分明是包含了“善意”要求的。这里的“善意”指的是，站在对方的立场上，设身处地地为其着想，善尽注意、关照义务。这是“诚实不欺”和“信守诺言”所不能包容的。
　　
　　如果说民法可以要求私法主体在民事活动中要存“善意”,时时处处为对方着想，那对于行政机关来说，提出这一要求也不算过分。这不仅源于民法诚实信用原则与行政法诚实信用原则之间所具有的统一性，还基于行政法律实践的现实必要性。我们不可想象，行政法律秩序会允许或放任行政机 关对相对人存有或者图谋“恶意”.所以，诚实信用原则作为行政法基本原则，也应在“诚实不欺”“信守承诺”之外，包含“善意从事”的基本要求，虽然这一要求单从诚实信用的文义中解读不出来。
　　
　　（三）“信任”应为行政法诚实信用的一项基本要求。
　　
　　不得不承认的是，民法学界在解读我国民法之诚实信用原则时，鲜少将“信任”作为诚实信用原则的要义。这是民法学界的疏漏，还是因为民事交往活动原本不需要或不要求彼此信任，不得而知。但我们注意到，在古罗马法中，是将“信任”作为诚实信用的基本要求之一的。考虑到我国行政法治实践的现状，这一点不能不讨论。
　　
　　目前，我国行政法律实践中，“上不信下，下不信上”以及“防民甚于防盗”的现象比较普遍和严重，拉大了官民之间的隔阂，使得制度成本不断攀升。李克强总理在2015 年 5 月 5 日国务院常务会议上讲：“我看到有家媒体报道，一个公民要出国旅游，需要填写‘紧急联系人',他写了他母亲的名字，结果有关部门要求他提供材料，证明’你妈是你妈‘!”他感叹道：“这怎么证明呢？ 简直是天大的笑话！”2013 年 10 月 11 日中央电视台“焦点访谈”节目报道，周先生因公司业务要出国，需要办护照。由于在北京缴纳社保不足一年，他须到距京 300 公里外的老家即户口所在地办理。为此，他在办事人员的要求下，奔波半年，往返 6 次，一共补办了无犯罪证明、公司在职证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明、本地身份证等 5 份证明，而这些证明则是法律所没有规定的。这些事例折射出多方面的问题，但其中一个问题是，办事人员对申请人的不信任，未将信任作为行政的基本前提。
　　
　　如果一个政府把公民统统假定为“坏人”,对公民处处设防，事事、时时要人民为其所言所行进行证明，则人民生活、办事、工作的制度成本将非常高昂。但是反过来，如果我们将信任作为诚实信用原则的一个基本要求，则意味着政府在处理公民的事务时，必须首先假定公民是一个“好人”,他们的所言所行是真实可信的。除非法律有明确的规定，公民对其行为的真实性不承担举证责任；相应地，行政机关如果怀疑某公民是“坏人”,怀疑其言行的真实性，那就要自己承担证明责任，自己提供证据来证明。我们可以将此称为“无假推定”.换言之，行政机关虽有怀疑公民是一个“坏人”的权力，但公民没有提供证据证明自己是一个“好人”的义务。由此可见，只有将“信任”明确确立为诚实信用原则的一项基本要求，行政法上的程序法定以及被告承担举证责任制度才能有更坚实的立论基础。
　　
　　综上所述，行政法上诚实信用原则应当包括“善意”“诚实”“守信”“信任”四项基本要求。