行政法中反射性利益的类型功能及中国化

　　摘要： 行政法通说认为，反射利益是公法权利的“余数”.通过检讨反射利益与公法权利的概念生成史，探索反射利益的利益法学背景，就可发现反射利益的独立价值。在充分认识反射利益的性质、类型与功能的基础上，中国行政法上的反射利益问题就可获得更好的理解与发展。
　　
　　关键词： 反射利益； 类型； 功能； 中国化。
　　
　　反射利益与公法权利是孪生概念。学界通常认为，这两者都没有成为中国行政法学的核心范畴。实践中，立法者在修订的《行政诉讼法》中明确运用了“合法权益”与“利害关系”的规范语句。人民法院必须审查当事人的起诉是否具有诉的利益，也就是要回答当事人与行政行为的“利害关系”或者当事人的“合法权益”何在？ 由此，反射利益与公法权利问题暗地里成为人民法院受理行政诉讼，对行政争议作出裁判的核心思维工具。事实上，行政主体在从事行政行为时，也必须认真对待反射利益，才能保证行为的合法性与可接受性。理论上，反射利益作为公法权利的对偶概念，是行政法律关系的核心问题，行政法学需要弥补这一知识短板。这时，拒绝反射利益，或仅将之作为一种识别公法权利的工具，无法更好地解决理论与实践的张力。唯有在理清反射利益的理论脉络与实践状况后，才能回应实践和理论的双重焦渴。
　　
　　一、作为类型概念的反射利益。
　　
　　（ 一） 来源与性质。
　　
　　耶利内克在《主观公法权利体系》中曾这样经典性地谈及反射利益： “为了共同利益，公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。”而实际上，反射利益的讨论更早可追溯到耶林。按照德国学者的说法，他在《罗马法精神》中写道： “并不是所有的利益都需要得到法律的保护，也不是所有的利益都能获得法律的保护。并不是所有保护利益的法律都能赋予利益人以主观意义上的权利，即给予这种保护法律请求权。”后来，这位利益法学派巨擘在论文中，径直这样描述这种法律现象： “某一法律的或者是经济上的事实超出由法律或者由行为人或权利人原本的意愿规定的作用范围，而对第三人所产生的回溯力，即被称为反射作用。”可见，法律上的反射利益问题，是由于利益超出法律或者法律行为预先设想的范围而产生的。正是这一超出预期性，导致法律对这一利益不予保护。按照最早论者的想法，就是没有被赋予请求权，利益享有者并不拥有针对妨害其利益的当事人的意志力（ “法力”） .此时他的利益处于一种偶然存在状态，是为反射利益。这种以规范为核心的观察视角，将反射利益与公法权利作为一体两面的思维方式框定了德国公法上反射利益的学术历史。
　　
　　反射利益作为公法权利分析的剩余产品与否定性分析工具，自从脱离国家法学以来，就处于规范分析的密集观测之中。反射利益不具有概念独立的必要性。而实际上，耶利在分析反射利益问题时提及了另一层面的问题： 法律与利益的关系---利益并不是都需要法律保护，法律也并不是唯一实现利益的方式。准确解读这一层面就会发现，反射利益分析存在一个与规范视角截然不同的观测角度---利益视角。这一角度在耶利内克那里得到了统一： 权利是利益（ 实质） 与意志力（ 形式） 的统一。此后，这一视角在学术史中逐渐隐没，潜藏在公法权利的光影之中。由此，学界形成了这样的看法： 反射利益和公法权利都是个人利益，只不过后者被法律保障从而具有了“法力”而已。可是，反射利益真的就是个人利益吗？ 它究竟是否值得法律保护？ 又或者，它配得上何种保护？ 这些问题没有回音。
　　
　　利益法学的出现使人们意识到，法律外衣包裹下的利益内涵。法律的全部任务在于对利益进行调整，协调利益关系，防止利益冲突，最终保障社会的正常发展。但正如耶利所说，并不是所有的利益都需要法律保护。法律并不是万能的，法律调整有局限性，同样也要付出成本。这意味着法律只能就其能调整的且必须调整的利益加以调整。按照庞德的说法，“法律发现这些利益迫切要求获得保障。它就把它们加以分类并或多或少地加以承认。它确定在什么样的限度要竭力保障这样被选定的一些利益，同时也考虑到其他已经被承认的利益和通过司法或者行政过程来保障它们的可能性”.法律只不过对那些重要的法律能够保护的利益提供了法律保障。有论者说，“一般而言，生命、财产、自由、安全、国家制度和社会制度方面的利益，以及与这些利益的价值得以实现的参与国家生活和社会生活的机会利益等，需要形成法律利益”.这些利益按照最一般的理解，被分为个人利益和公共利益。法律对这些重要利益的调整通过公法或者私法的方式完成。私法通过平等私法主体、私法权利以及由此而来的意思自治，使个人利益得到法律保障。公法则先通过宪法构建了国家公共权力，也一并肯认了个体公法权利，形成国家机关与基本权利的二元构造； 继而通过行政法一面建立行政主体，使之担负起“保障国家安全、维护社会秩序、促进和保障经济发展、保障和促进文化进步、健全和发展社会保障与社会福利、保护和改善人类生活环境与生态环境”的职责； 一面确认行政相对人、第三人的公法权利使之防御、受益、参与行政行为。这样，那些非常重要的利益在公法上就表现为由公权力机关维护的公共利益和个人通过公法权利保障的个人利益。从中可以看到，行政法对利益的保护，无非通过两种途径： 一是直接赋予利益主体法律权利，使之通过法律规范保障的意志力实现个人利益； 一是通过行政主体的职责维护公共利益，利益主体可以径直分享这种利益，而无需动用“法力”.
　　
　　因此，利益与行政法的关系是这样的： 利益中有一部分成为了法律利益，余下法律对其不置可否的为法外利益。法律利益中的一部分转化为行政主体职责之下的公共利益，一部分则被塑造成了公法权利。反射利益在行政法上出现的语境，据日本法学家原田尙彦研究，是为了确立诉的利益： “德国的学说，则主要把公权作为划定国民通过行政审判可以获得保护利益范围的概念来加以研究。也就是说，在德国区分能够对抗违法公权力行使并以行政审判加以救济的公权与无法救济的反射性利益，才是人们的主要关心所在。”从结构上看，反射利益作为公法权利的余数而存在； 从功能上看，则不过是剔除运用诉讼保障利益的机会。不精确地说，行政法上的反射利益 = 利益 - 公法权利。这时，反射利益究竟是个人利益，还是公共利益，才变得迫切起来。显然，反射利益包括法外利益以及法律利益中的公共利益。法外利益有个人利益，也有公共利益，只是法律对其不予置评。而法律利益中的公共利益，通过行政主体的职责加以实现，任何人就此可以径直享有。所以，反射利益并不能如同论者简单认为的那样，是个人利益中法律没有动用权利加以保障的部分。它既有公共利益的部分，也有个人利益的部分，既有通过法律保障的公共利益的部分，也有法外利益。
　　
　　（ 二） 伸缩的标尺。
　　
　　反射利益既可以指法律利益中非以法律权利保障的公共利益，也可以指法律不予评价的法外利益。这些利益中既有公共利益，也有个人利益。任何一个要素齐备，此利益即被认为反射利益，其关键是行政行为无意给个人带来的利益。这样看来，反射利益是不确定概念。其内部构成要素并不确定，要素之间是一种选言式逻辑关系。这就是英格博格·普珀所谓的类型概念。拉伦茨亦说，类型概念不能被定义，只能被描述，它意味着，认定某一事实属于某一类型概念，毋须看其要素是否与类型概念要素完全匹配，而只需考察要素在强度和数量结合程度上形成的整体形象是否与类型相符。形象地说就是类型概念像伸缩的标尺，可以将很多长度不同的物体测量为同一长度。
　　
　　这一形象在行政法上的反射利益现象中很明显。反射利益提出的语境是，当事人认为利益受到行政行为之侵害，要求司法机关给予救济。例如，甲被乙驾驶的机动车撞伤，交警调查交通事故过程中扣留乙的机动车，后交警解除扣留。甲遂以交警解除扣留导致其向乙求偿不利，诉请人民法院撤销解除扣留决定②。交警根据《道路交通安全法》对肇事车辆予以扣留，目的是为了更好地收集证据、查明事实，但客观上也产生压力使乙尽快赔付甲损失，以换取解除扣留，甚至不排斥很多地方的交通警察部门也正有此意。对甲方而言，因扣留带来了“更快”实现赔偿请求权的利益。根据《道路交通安全法》第 72 条的规定，可知扣留车辆是为了保障调查程序的顺利进行---这是该制度蕴含的公共利益。但这个公共利益在甲身上产生了“提高或者加快”获得赔偿之利益。这一利益明显归属于甲，表面上是一项个人利益，并与人身权、财产权关联。这是行政法上反射利益的标准状况： 产生利益的根源是公共利益，但其外在表象却是明显地表现为个人利益，甚至与基本权利具有密切关联。换句话说，行政法上的反射利益，具有一种引人疑惑的权利外表。这就是德国行政法上生产反射利益的根本原因---必须识别诉请法院救济的当事人利益是否为权利，并进而有需要诉讼保护的必要。
　　
　　反射利益在行政法语境中，首先意味着当事人享有一种事实上的利益，它在外观上体现为一种个人利益。但该个人利益有时具有“大数”形象---大量匿名的个人均享有之。人民警察履行治安管理职责，人人得以享有安全的个体利益。此时，这一“安全”就无法说仅属于某人，进而赋予个体对这种利益的请求权。个人的安全利益不过是良好秩序的反射利益而已。这时，个体享有的利益与行政主体职责蕴含的公共利益之间没有“距离”---公共利益实现，个体利益自动实现； 亦没有“差异”---匿名当事人享有均质的安全利益。从根本上说，这是一种公共利益。表面的个人利益在公共利益之中。上文案例中的反射利益却不是如此。扣留事故车辆的行政强制措施内含的公共利益是调查程序的顺利进行，而甲由这一制度享受的利益却是损害赔偿请求权的“尽快”实现。这一利益与扣留制度的公共利益有明显的“距离”: 公共利益实现，个人利益却不见得能够实现。交警在提取证据后将车辆放行，甲的人身损害赔偿却尚未实现。甲享有的这一利益也并不是大量匿名地存在着，它是这起交通事故中甲很个性化的利益---希望“尽快”拿到赔偿。这一利益因此就不是公共利益，尽管它有公共利益的源头。法律通过侵权行为法、民事诉讼法为当事人的个人利益提供保护，但却对“尽快”所蕴含的“快速”利益，没有给予评价。这样，前一个例子中的个人利益不过是公共利益的有机分子，法律通过公共利益予以保护； 而后一个例子中的个人利益则是由公共利益引发的，法律不予保护的法外利益。
　　
　　反射利益之中既有个人利益，又有公共利益，既有合法利益，又有法外利益，所呈现出来的滑动形象，并不能遮蔽这样的关键点---反射利益已显现在个人身上，呈现个人利益形象，其根源是行政主体的行政行为。只是有些反射利益已经被公共利益吸附，而另一些与公共利益保持着距离和差异，法律尚未对其加以调整。反射利益因此就成为了“权利爆炸”的能量集聚地，它在行政法上意味着那些众多的生活利益，伴随着世界的变化，逐渐成为法律利益。那些反射利益中的个人利益，一旦法律加以保护，若无法被公共利益所吸附，往往就意味着成为公法权利。与此同时，那些随着时代的变迁，蕴含在公共利益之中的“个人利益”也因为与公共利益距离逐渐拉大、差异愈发明显，转身成为公法权利，正如在“保护规范理论”中见到的一样。反射利益在某些时候呈现为一种边缘状态，随时可跃升为公法权利。再考虑到概念史上以及行政法实践中的操作，就可以更深刻地认识这一孪生概念---公法权利与反射利益---的意义： 它们是一个意义脉络上的概念，作为类型性概念的反射利益随时可能滑动而成为公法权利，它们之间存在类似于变色龙式的平滑变形。