完善我国无线电管理领域行政强制措施的构想

　　《行政强制法》是行政法领域中的一部重要法律，对于加强我国社会主义民主法制建设和依法治国基本方略的全面实施具有重要意义。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人及其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的种类包括限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等。为在我国无线电管理领域有效贯彻实施《行政强制法》，本文分析了我国无线电管理领域行政强制措施的实施现状及存在的问题，结合正在修订的《中华人民共和国无线电管理条例》，阐述了完善无线电管理领域行政强制措施的意义，提出了完善无线电管理领域行政强制措施的具体措施。

　　1．我国无线电管理行政强制措施

　　（1）无线电管理领域的行政强制措施

　　在无线电管理领域，尚无全国人大及全国人大常委会制定的无线电管理专门性法律，目前最高级别的行政法规是由国务院、中央军委联合颁布的《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国无线电管制规定》（以下简称《管制规定》）。此外，省（区、市）人大常委会以及授权有经济特区立法权的人大常委会已颁布了 12 部无线电管理地方法规和 1 部经济特区法规（以下统称无线电管理地方法规），相关省（区、市）人民政府已出台了多部无线电管理地方性规章。

　　根据行政强制措施的定义和种类，在我国无线电管理领域，国家层级规定的行政强制措施有：《条例》第 43 条中规定的查封设备；《管制规定》第 8 条中规定的采取电磁干扰等技术阻断措施，第 12 条中规定的暂扣设备、查封设备。

　　在地方立法中，无线电管理地方法规中规定的行政强制措施种类有：《天津市无线电管理条例》规定的采取应急技术手段制止违法行为、查封设备；《黑龙江省无线电管理条例》规定的采取必要的技术制止措施、查封设备；《安徽省无线电管理条例》规定的采取必要的技术性措施进行制止、先行登记保存；《海南省无线电管理条例》规定的采取必要的技术性措施制止或者阻断非法无线电发射，查封、暂扣设备等。无线电管理地方规章中规定的行政强制措施种类有：封存、扣留、查封设备，采取技术手段进行有效干预、登记保存。

　　（2）无线电管理领域中的技术阻断措施

　　在无线电管理地方法规中，一般都在“监督检查”章节中规定无线电管理机构在监督检查中有权采取的措施，其中列举了技术阻断措施。然而地方法规中对技术阻断措施的表述不尽相同，有技术性干扰、反干扰措施、应急技术手段、技术性制止措施等不同的表述。那么技术阻断措施是否属于《行政强制法》中规定的“其他行政强制措施”中的一种呢？

　　根据《行政强制法》中行政强制措施的概念，行政强制措施的对象包括两类：第一类是人，具体指公民的人身自由；第二类是物，具体指公民、法人或者其他组织的财物。由于技术阻断措施不是针对公民的人身自由，所以首先应肯定技术阻断措施不属于第一类“人”的范畴。那么是否属于第二类物的范畴呢？对于何为“物”，从不同的角度和不同的学科对其有不同的认识和定义。从法学的角度来看，现代物权法上所指的物不仅包括传统意义上的有体物，也包括电磁波、电力等自然力。基于此，无线电频谱当然是物权法中的物，使用的无线电频谱资源，即物权。

　　实施技术阻断措施就指向了公民、法人或者其他组织的物，并具备行政强制措施暂时性控制的典型特征。因此，笔者认为技术阻断措施的性质属于行政强制措施，属于“其他行政强制措施”中的一种。

　　2. 当前我国无线电管理领域行政强制措施存在的问题

　　由于我国无线电管理行政强制措施的法规、规章绝大多数是在《行政强制法》颁布前颁布的，同时一些地方的无线电管理行政强制措施还处于法律的真空地带，即是在国家层面没有规定相关的行政强制措施、无线电管理地方立法中也没有关于行政强制措施规定的情况下实施的。由于《行政强制法》对行政强制措施的设定和实施进行了明确的规定，导致我国当前无线电管理领域行政强制措施出现了与《行政强制法》的相关规定不相一致的问题。具体体现在以下三方面。

　　（1）无线电管理领域行政强制措施的设定存在的问题

　　根据《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以外的行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施。同时明确规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。目前，我国无线电管理领域行政强制措施在设定的合法性方面存在以下问题：

　　首先，无线电管理地方规章无权设定行政强制措施，由于地方规章从法律级别上属于法律、法规以外的其他规范性文件，而根据《行政强制法》的规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，在无线电管理地方规章中设定行政强制措施不符合行政强制措施设定的合法性原则。

　　其次，无线电管理地方法规无权设定行政强制措施，根据《行政强制法》第 10 条第三款的规定，地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”两项行政强制措施，但应当满足的前提条件是“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的”。由于我国无线电管理领域已经有《条例》和《管制规定》两部行政法规，对我国无线电管理基本原则和指导思想，频率管理、台站管理、无线电设备管理等都进行了规定，不属于尚未制定行政法规的情形。

　　因此，根据《行政强制法》的规定，我国无线电管理地方性法规无权设定行政强制措施。

　　（2）《条例》中尚未设定技术阻断措施

　　技术阻断措施属于行政强制措施，且属于“其他行政强制措施”中的一种。但《条例》只设定了查封设备一类行政强制措施，没有设定技术阻断措施。而无线电管理主要是频率管理、台站管理、秩序管理，在管理对象上较其他行业具有特殊性，这就使得无线电管理在管理手段上除了依靠其他行业传统的、常规的法律手段、行政手段、经济手段之外，还需要依靠技术手段。技术手段在执法中的一个重要体现就是无线电行政执法人员对行政相对人的违法行为，可以采用技术阻断措施达到暂时性控制的效果，而且这种技术阻断措施在无线电管理中非常重要，使用频率也较高。例如，无线电管理机构在对利用无线电设备进行考试作弊的行政相对人管理过程中，为了制止不法分子利用无线电波传输考试答案，有效控制考试作弊行为蔓延，避免造成对考试公平公正的影响，无线管理机构在监测到考试作弊信号后，对这些无线电波进行压制或者干扰阻断，可以有效制止这种违法行为。再如，在广播电台中非法插播广告，影响广播电视节目正常播出时，为及时制止这种违法行为，需要第一时间对这种电波进行阻断或压制。因此，通过立法赋予有权机关采取技术阻断措施就非常必要。

　　《无线电管制规定》第 8 条虽规定可“采取电磁干扰等技术阻断措施”，但无线电管制是在特定的条件下，在特定的时间和特定区域采取的一种强制性管理。根据《行政强制法》第 3 条第二款的规定：“发生或者即将发生自燃灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。该条款不仅明确了《行政强制法》的适用范围，同时也明确了《行政强制法》与其他单行法之间的关系。《管制规定》中的“采取电磁干扰等技术阻断措施”，仅适用于实施无线电管制的时候，不能将其扩大理解为无线电管理机构在一般行政执法和监督检查中可采用该项行政强制措施。

　　（3）无线电管理领域行政强制措施实施主体存在的问题

　　《行政强制法》第 17 条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”而无线电管理实践中存在委托执法的情况不符合《行政强制法》的规定。

　　一些地方无线电管理机构由于受人员编制的影响，执法人员较少，难以满足日常的无线电行政执法工作。因此在执法实践中，会委托相关无线电管理技术支撑机构，一般由无线电监测站进行执法。如 XX 无线电管理局委托XX 无线电监测站进行执法，并与该组织签订委托行政执法协议书，明确委托的执法事项、权限和委托时间。XX无线电监测站在委托范围内，以 XX 无线电管理局的名义实施无线电管理行政执法活动。根据《行政强制法》的规定，行政强制措施权不得委托，那么受委托的组织在行政执法活动中，在需要采取行政强制措施的情形下，就不能采取行政强制措施，还需要有权实施行政强制措施的无线电管理机构来实施。

　　3. 完善我国无线电管理领域行政强制措施的构想

　　（1）在《条例》修改中完善行政强制措施

　　①设定技术阻断措施

　　随着《行政强制法》的颁布实施，无线电管理领域中的相关法规应当根据行政强制措施的设定权限，设定行政强制措施。在当前尚未出台《无线电法》的前提下，只能在行政法规中设定该项行政强制措施。因此，在《条例》修订中，应明确规定国家和地方无线电管理机构在实施无线电监督检查时，可实施电磁干扰等技术阻断措施，以阻断非法无线电信号发射。

　　在《条例》中设定技术阻断措施具有以下重要意义：

　　一是贯彻《行政强制法》的规定，依法设定行政强制措施；同时，地方性法规、规章中规定的技术阻断措施将由“创设”行政强制措施转变为贯彻《条例》规定，使无线电管理地方法规、规章中规定的技术阻断措施有上位法依据，确保该项行政强制措施设定的合法性，保证无线电管理机构有法可依。

　　二是可以进一步推动无线电管理行政执法工作，提高执法的效率和效果，充分保障依法设置使用无线电台单位和个人的权益。

　　三是能有效解决无线电管理地方法规和规章中对同一行政强制措施有多种不同表述的问题。

　　②建立健全查封、扣押的行政强制措施

　　《条例》将查封设备规定在第九章“罚则”中，没有规定“扣押设备”这种行政强制措施。相关省（区、市）出台的无线电管理地方法规和规章中，规定了无线电管理机构在监督检查中既可以查封设备，也可以扣押设备。查封设备和扣押设备是无线电管理执法实践中经常使用的行政强制措施，但要注意二者的区别。查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施。主要是对不动产或者其他不便移动的财产，由行政机关以加贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。法律、法规中除使用“查封”外，还经常使用“封存”一词。扣押是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施。扣押与查封的区别在于：一是扣押主要是针对可移动的财产，二是扣押的财产由行政机关保管。

　　在《条例》修改中，一是应完善查封设备的规定，将查封设备的规定从“罚则”一章调整到“无线电监测和监督检查”一章中，同时应对查封的对象进一步明确。由于《条例》中仅规定了查封的对象是设备，而这种设备应当是不便移动的，但不应将查封的对象仅限于设备，可在《条例》中规定查封的对象为相关场所、无线电台。二是应设定扣押无线电台或者无线电发射设备的行政强制措施。

　　由于查封、扣押是无线电管理机构在执法中经常采用的行政强制措施，通过在《条例》修订中完善查封、扣押的规定，能够使无线电管理机构有法可依，同时也使在地方性法规规章中规定的扣押设备有上位法依据。另外，需注意的是，在无线电管理行政执法中经常使用关闭无线电台这种行政强制措施，但关闭无线电台不是一种新的行政强制措施种类，性质仍是查封过程中的一种具体行为。

　　（2）在《条例》修订中明确实施行政强制措施的主体

　　行政强制措施只能由有权实施行政强制措施的行政主体实施，且行政强制措施不能委托。由于无线电管理技术性很强，无线电监测机构作为无线电管理机构的技术支撑机构，其履行的主要职责是监测无线电台（站）是否按照规定程序和核定的项目工作，查找无线电干扰源和未经批准使用的无线电台（站），测定无线电设备的主要技术指标等。无线电监测机构在常规监测、专项监测中，若发现非法无线电发射而未及时采取相应的措施，或者需要报告给相关无线电管理机构，无线电管理机构再派出行政执法人员进行执法，则可能造成证据损毁、危害或危险进一步扩大的情况。

　　因此，对无线电监测机构在监测中发现的非法无线电发射行为，应当在《条例》修订中明确国家无线电监测中心及各级监测站有权采取电磁干扰等技术阻断措施；同时由于技术阻断措施属于行政强制措施，行政强制措施的设定应当适当；若采用非强制手段可以达到行政管理目的，则不得设定行政强制。所以，在授权无线电监测机构可采取电磁干扰等技术阻断措施的同时，在程序上应当严格规范。为此，可在《条例》修订中规定：无线电监测机构经国家或者地方无线电管理机构批准，可以采取电磁干扰等技术阻断措施。通过这种方式，不仅能有效解决当前一些地方无线电管理机构委托无线电监测机构实施行政执法而监测机构又不能采取行政强制措施的弊端，同时保证无线电监测机构有效开展各类监测活动。