农业行政处罚裁量基准的制定和实施，对合理行使行政处罚自由裁量权，规范农业行政执法行为，预防行政权力滥用和农业执法腐败滋生，保护公民、法人和其他组织的合法权益等具有重要意义。但在制定农业行政处罚裁量基准过程中也暴露出一些问题，如制定基准的性质认定不准确、制定程序不规范、制定基准的质量不高等。对这些问题进行深入分析，并提出相应对策建议，对农业行政机关提高制度建设水平和依法行政能力具有重要的理论和现实意义。
一、农业行政处罚裁量基准概念及法律意义
农业行政处罚自由裁量权是农业行政机关(包括法律、法规授权的有关组织，下同)在法律、法规和规章规定的行政处罚范围和幅度内，根据违法行为的社会危害、违法情节和违法者的表现等相关因素，结合本地区现实的实际情况，依法对违法行为是否给予处罚、给予何种处罚以及处罚幅度的选择决定权。农业行政处罚裁量基准制度，是农业行政机关根据当事人不同违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度和当事人主观过错等相关因素划分若干行为类别，并将法律、法规和规章规定的处罚种类、幅度细化为若干裁量等级，将不同的违法行为类别与裁量等级对应，形成农业行政处罚自由裁量权的指导性标准，作为农业行政处罚裁量基准的执法制度。
“细化量化行政处罚自由裁量权有利于提升行政执法质量、约束行政执法行为、提高工作效率，从根本上规范农业行政执法行为，提高农业执法水平和农业行政执法质量。在各地的经验总结和制度创新当中，裁量基准被认为是最能有效直接控制行政处罚自由裁量权的方式”。“行政裁量是行政法最基本、最难以把握、最富有魅力的概念之一。
裁量就像身体中的细胞一样遍布于行政的各个领域。缺少了行政裁量，行政难以运转，行政法亦黯然失色”。然而，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，从对事物的支配来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。由于行政自由裁量权在实际权力运用过程中会出现一些弊端，可能对行政相对人造成侵害，出现一些错位现象，从而对依法行政构成严重威胁，所以农业行政机关应当严格规范农业行政处罚自由裁量权、必须科学制定农业行政处罚裁量基准，从而依法、公平合理地实施农业行政处罚。
二、我国农业行政处罚裁量基准规范梳理
迄今为止，我国制定了大量的涉农法律、法规和规章，其中大多包含农业行政处罚规范，但农业违法行为的处罚种类、处罚幅度需要在农业执法实践中进一步细化，这就需要我国农业行政机关进一步制定农业行政处罚的裁量基准规范(以下简称“基准”)。基准制定的程序法依据我国《行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》和各地政府规范行政处罚自由裁量权的规定等。制定的实体法依据为涉及种子、农药、化肥、林业、转基因等方面的具体农业法律、法规和规章。如对“盗伐森林或者其他林木”的违法行为，我国《森林法》第三十九条和《森林法实施条例》第三十八条规定了相应的行政处罚种类、处罚幅度，后者是对前者规定的进一步细化量化。由于实践中需要进一步明确上述行政处罚的种类、细化量化其行政处罚的幅度，我国各地还应结合本地实际情况和农业行政处罚自由裁量的具体实践来制定裁量基准规范。
基准规范大多由各省(市)政府农业行政机关单独制定(有少数是联合政府法制等部门制定，也有的经本级政府批准)并公布施行。目前，有四川、湖南、湖北、福建、江西、云南、浙江、甘肃、海南、天津、内蒙古、宁夏、广西等省级政府农业行政机关制定了基准规范，如《浙江省农业厅行政处罚自由裁量权指导标准(试行)》《湖北省农业行政处罚自由裁量指导标准(试行)》等。同时，我国相当多的地市级政府农业行政机关也制定了基准规范，如《盐城市农业行政处罚自由裁量权基准(试行)》《曲靖市农业行政处罚自由裁量权细化标准(试行)》《郴州市农业行政处罚自由裁量权基准(种植业部分)(试行)》等。
三、当前我国农业行政处罚裁量基准存在的问题
(一)基准定性不准
农业行政机关对制定基准性质的认识是一个逐步深入的过程。“裁量基准不是法，但作为规范性文件权力来源于法的规定，仍然具有‘软法’的性质”。这意味着，制定基准对有关公民、法人或者其他组织的权利义务将产生一定的影响。基准是对法律、法规和规章规定的农业行政处罚制度更具体、更明确的细化规定。我国《农业部规范性文件管理规定》第二条规定:“本规定所称规范性文件，是指农业部在履行职责中，为执行法律、行政法规、规章和国务院文件所制定的，直接涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。”尽管基准并不设定具体的行政处罚、行政强制等事项，也未增加公民、法人和其他组织的义务，但它对公民、法人或者其他组织的行政法律责任作出了调整，从而对其义务产生了直接的影响。因此，笔者认为基准应定性为农业行政机关制定的农业行政规范性文件。但在实践中，有的农业行政机关的基准制定只是由法制部门会同执法机构草拟，经制定机关直接行文发布，未按照制定规范性文件的要求来组织制定，没有经过“基准草案公开征求意见、合法性合理性审查、领导班子集体讨论决定、向社会公开、备案”等必要的制定程序。制定基准定性不准致使基准制定规格不够高，进而造成制定程序的不规范。这可能导致基准制定的质量不高，表现为基准标准和层次划分不科学、欠合理，实际运用中导致适用行政处罚法律规范操作性差，行政处罚结果不公平、不合理，社会效果不佳等情况。
(二)基准质量不高
基准质量不高的具体表现是多方面的。(1)基准划分标准单一机械，只根据违法事实中“违法所得”“货值金额”或造成的“实际损失”等其中某个指标实行“一把尺子”衡量，不综合考虑违法行为的性质、情节、其他危害情况以及违法当事人主观过错等相关因素。(2)基准等级划分不合理，如行政处罚的裁量等级划分过粗，只分二等，导致无法区分适用“从轻处罚”“一般处罚”和“从重处罚”，或者划分过细，分五等甚至更多，如分为轻微、较轻、一般、较重、严重等5个等级，执法人员实施行政处罚时要认定如此精细的等级，在操作上存在一定难度。(3)基准将行政处罚各裁量等级的处罚(通常是罚款)幅度设计得大小失调，比如将最轻一等设计为总幅度的一半，剩下一半为另外的几个等级幅度的总和，最轻等的处罚幅度过大，比例不合理，这将为执法人员进行随意处罚留下较大空间。(4)基准则将每一裁量等级对应的处罚固定化，一旦适用毫无自由裁量的余地。(5)基准划分没有体现行政处罚的力度和违法危害程度相匹配的原则，造成“轻违法重处罚”或“重违法轻处罚”的情况。
(三)基准制定时法律冲突处置不当
2003年，河南发生了洛阳中院李慧娟事件，该事件反映了农业法律体系中河南省《农作物种子管理条例》与我国《种子法》的法律冲突现象。虽然该事件已经过去近10年了，但农业领域中法律冲突问题并没有彻底消除。如我国《动物防疫法》第七十八条第一款规定，“违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。”江西省《动物防疫条例》第四十一条第二款规定，“违反本条例第十一条第二款规定，销售、收购依法应当具有畜禽标识而没有畜禽标识的动物的，由畜牧兽医主管部门责令改正，可以处500元以上2000元以下罚款。”比较后可以看出，两者规定存在冲突。面对这些客观存在的法律冲突，有些农业行政机关制定行政处罚裁量基准时，没有依我国《立法法》等规定处理，而是盲目选择本地区的地方性规定，或者选择处罚较轻的处罚规定来制定基准。这不仅是一种严重的行政违法情形，也为今后行政处罚当事人事后不服处罚依法寻求法律救济时留下隐患。
(四)制定的同类基准间差别不合理
农业行政机关和其他具有涉农处罚职权的行政机关之间，经济社会发展水平相仿的地区之间，对相同或者类似的违法行为适用行政处罚的基准差别过大，甚至农业行政机关内部不同类别的行政处罚基准也存在巨大差别。如对于我国《种子法》
第六十二条第(一)项规定的“经营的种子应当包装而没有包装的”违法行为，河南省农业行政机关制定的行政处罚基准中最轻的行为类别是“销售散装种子违法所得在1万元以下的”，其相应的裁量等级是“责令改正，处以1000元以上5000元以下罚款”，而该省工商行政机关制定的行政处罚基准中最轻的行为类别是“货值金额不超过1万元的”，其相应的裁量等级是“责令改正，处以1000元以上3000元以下罚款”。基准之间存在的差别不合理。
又如安徽省和河南省毗邻，经济社会发展水平相仿。两地对于《肥料登记管理办法》第二十八条第(一)项规定的“转让肥料登记证或登记证号”的违法行为，安徽省的基准中最轻的行为类别是“转让肥料登记证或登记证号的，生产、销售肥料产品在1万元以下的”，其相应的裁量等级是“责令其改正、停止生产、销售，查封存货。处以违法所得1倍以下的罚款;没有非法所得的，处以2000元以下罚款”。而河南省的基准中最轻的行为类别是“生产、经营违法产品货值在1万元以下的”，其相应的裁量等级是“给予警告，并处违法所得一倍的罚款;没有违法所得的，处1000元以上2000元以下的罚款”。相比而言，安徽省农业行政机关制定的基准处罚明显较轻。
(五)制定的基准与刑事追诉标准界限不清晰
农业行政机关在依法查处农业违法行为过程中，发现涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依法向公安机关及时移送。但如果基准与刑事追诉标准界限模糊不清，可能导致应当向公安机关移送的案件不移送、逾期移送，或者以行政处罚代替移送。如湖南省《农业行政处罚自由裁量权基准(种植业部分)》对“生产、经营假、劣种子”违法行为的裁量情节(行为类别)分为生产、经营假劣种子“货值在1万元以下的”“1万元至10万元的”“10万元以上的”3类，由轻至重分成3个裁量标准(裁量等级)。根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》规定，对于生产、经营假、劣种子违法行为，涉嫌“伪劣产品销售金额5万元以上的”(第十六条)和“使生产遭受损失2万元以上的”(第二十三条)等情形，应予立案追诉，应当移送公安机关。而上述基准以违法主体生产、经营假劣种子的货值金额为标准制定基准，与刑法规定的违法行为造成的实际损失和生产、销售金额为刑事追诉标准存在重叠和交叉，两者界限不清晰。农业行政机关执法人员按照上述基准进行行政处罚时，稍有不慎就可能导致以行政处罚代替案件移送等严重后果。
四、完善我国农业行政处罚裁量基准制度的对策
(一)明确性质，规范基准制定程序
基准在有关行政处罚法律规范的基础上进行了细化规定，并对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，因此，基准是一类典型的行政规范性文件。国务院《关于加强法治政府建设的意见》规定，“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。”农业部《规范性文件管理规定》对农业部农业行政规范性文件的制定程序作了非常详细的规定。地方农业行政机关可以参照该规定来规范基准的制定程序。其“目的就是构建在多方机制参与下的行政机关与相对人利益沟通机制，实现政府决策的合法性、合理性、科学性”。
(二)完善机制，提高基准制定质量
制定基准，应当遵循合法、科学、公开的原则，着力提高基准制定的质量。农业行政机关应当严格依据农业法律有关规定，在上级农业行政机关已经颁布的基准指导下，结合本地区经济社会发展情况，认真梳理行政处罚依据，分析各类违法行为具体情形及特点，按照过罚相当、处罚与教育相结合等原则，根据各自的农业执法实践，对涉及自由裁量权的处罚行为、种类、幅度进行深入细致地研究，广泛地进行讨论和征求意见，在法律、法规和规章的范围内作出科学、合理、具体的规定，制定有水平、高质量、具体明确，操作性强的基准。制定基准要按照规范性文件制定程序进行，要体现合法性、合理性、专业性、群众性的统一，既要保证农业法律、法规和规章的贯彻实施，又要充分体现法制理念和教育作用，维护执法公平公正。上级农业行政机关应加强对下级农业行政机关基准制定工作业务指导和协调工作，各地农业行政机关对制定基准工作应经常进行经验交流相互借鉴。基准制定后，农业行政机关应当对执法人员认真进行有针对性的学习和培训，并在执法工作实践中严格遵照执行，一旦发现问题，应及时按照程序补充、修改、完善和废止，做好制定基准的定期评估和清理工作。
就具体制定基准的操作层面而言，笔者有以下建议供参考:(1)违法行为以及基准等级划分层次要合理可行。一般而言，违法行为和基准等级可由轻至重划分成三至四等，各等的处罚裁量幅度大体相当，但法律、法规和规章进行了直接规定或者依规定更适合划分为二等或五等以上等级以及对裁量幅度已有明确规定的除外。(2)农业行政机关应当制定行政处罚裁量权总则性规定，提出关于基准划分、基准适用的原则等一般性规定，并可以作出一些例外性规定。(3)制定基准时，可以实行基准起草机构报告和说明理由制度;向公众征求的意见应进行认真梳理，采纳合理部分;对专家论证观点应当充分尊重，基准制定时有所体现;对基准定期评估和清理时，应当根据当地经济和社会发展阶段性政策和形势以及农业执法的实践，对违法行为分等、基准等级和裁量幅度等作适度调整。(4)为体现行政处罚与教育相结合的原则，基准中处罚等级所对应的违法行为情节应综合考虑违法当事人主观过错、认识态度、是否配合处理、悔改表现等因素。另外，农业行政机关应当摒弃罚款倍数一律取整倍数(或二分之一倍的整数倍)的观念。如对法律规定处中处二倍以下，一倍以上二倍以下罚款的裁量，完全可以划分出三分之一倍、四分之一倍等分数倍数，否则基准难以合理划分。
(三)遵循法律冲突规则，制定基准应准确适用法律
农业行政机关制定基准应根据法律规定，在法定权限内，严格遵循法律冲突规则。根据我国《立法法》等法律规定和法律理论，制定基准时，对不同位阶法律、法规和规章均有规定的事项，应当优先适用高位阶规定，但低位阶规定是高位阶规定的实施细则等配套规定的除外;特别规定和一般规定均有规定的事项，应当优先适用特别规定;新规定和旧规定均为有效规定，且违法行为发生在新规定生效之后的，应当适用新规定;违法行为在新规定生效之前已经实施终了的，应当适用旧规定;违法行为在新规定生效之前延续到新规定生效之后的，可以分别适用;新规定生效同时旧规定失效，违法行为跨越新旧规定的，可以按照从旧兼从轻的原则适用;法律、法规和规章对同一事项的规定不一致，并且依法定权限不能确定如何适用时，农业行政机关应依法提请有权机关裁决。
(四)加强指导、协调和交流，减少同类基准之间的不合理差别
上级农业行政机关要加强对基准制定工作的业务指导和协调工作，可通过基准的备案审查、法制工作检查等提出指导性意见，缩小甚至消除同级农业行政机关制定基准中不合理的差别。农业行政机关和其他行政机关对同一行政违法行为都有行政处罚权时，农业行政机关应积极和其他行政机关加强协调，争取统一基准口径;经济社会发展水平相仿的地区之间的农业行政机关要积极沟通，加强横向交流，努力使同类基准之间的差别合理化。
(五)明确涉罪案件移送界限，制定基准应与刑事追诉标准相衔接
违法行为涉嫌构成犯罪的，农业行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑罚。但在一些地区农业行政机关中有案不移、以罚代刑的问题仍然不同程度地存在。农业行政机关制定的基准与刑事追诉标准界限不清晰、指标不统一、标准不相同，也是产生上述问题的一个重要原因。农业行政处罚裁量基准与农业刑事追诉标准界限清晰，标准相同、指标数值紧密衔接，能有效地减少以罚代刑或者农业涉罪案件不移送超期移送等违法现象。最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》中涉及农业犯罪的规定主要有第十六条、第二十条、第二十三条、第五十九条、第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第七十条、第七十一条、第七十二条、第七十三条、第七十四条和最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》中第七十九条等共十五条;其中确定刑事追诉标准的数量指标主要有“伪劣产品销售金额和尚未销售的伪劣产品货值金额”“生产遭受损失金额”“非法捕捞水产品重量或者价值”“有重要经济价值的水生动物苗种、怀卵亲体或者在水产种质资源保护区内捕捞水产品的重量”“非法狩猎野生动物数量”“非法占用基本农田、防护林地、特种用途林地、其他林地的数量”“盗伐、擅自砍伐、滥伐森林或者其他林木的材积或幼树株数”“非法收购、运输盗伐、滥伐的森林或者其他林木的材积或幼树株数”“非法农业经营数额或违法所得数额”等若干种。笔者建议，农业行政机关制定有关基准时，可以利用上述指标来划分农业违法行为的行为类别，将刑事立案追诉标准的下限作为基准的上限和农业涉罪案件移送界限，使制定的基准与刑事追诉标准紧密无缝衔接。
五、结语
总之，我国农业行政机关只有正确认识、着力破解农业行政处罚裁量基准及其制定中存在的问题，才能“加强配套规章制度建设，细化农业法律法规的原则性规定，增强针对性和可操作性，为农业执法奠定坚实的基础”。
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