《北京市审计条例》立法始末

　　审计是1982年宪法确立的一项重要监督制度，是推动民主法治建设的重要手段，是保障经济社会健康发展的“免疫系统”.

　　如何发挥“免疫系统”作用，推进首都审计工作的深入开展，为本市审计机关依法履行监督职责创造良好条件，保障首都经济社会安全运行？刚刚出台的《北京市审计条例》给出了极具首都特色且易于操作的解答。从立项论证、条例起草、常委会审议，到最终出台实施，《北京市审计条例》在市人大常委会主导的立法工作格局内不断完善成熟，为保障和推动本市审计事业的可持续发展创造了良好的法制环境。

　　一、地方审计立法的必要性

　　近年来，为推动审计工作的科学发展，全国人大常委会和国务院分别对审计法和审计法实施条例作了重新修订，进一步丰富和完善了中国特色社会主义审计监督制度；2007年开始施行的监督法也对审计工作提出了具体要求。随着本市经济社会快速发展，财政资金规模不断扩大，资金流向范围更加广泛，本市审计工作面临许多新情况、新问题，如在跟踪审计中审计机关职责尚不明确，对涉及公共资源、关系国计民生等重大政策落实情况开展专项审计调查的法律依据还不够充分，审计机关与政府其他部门之间的协调机制有待健全等。因此，亟需结合首都实际，通过制定一部针对性和可操作性较强的地方性法规，贯彻审计法及其实施条例，改善地方审计法制环境，进而促进财政资金使用更加规范、安全、有效，促进政府各项经济政策有效落实，进一步发挥审计工作促进经济社会健康发展的职能作用。

　　二、立项论证为审计立法打下良好基础

　　为更好地发挥审计部门的职能作用，保障首都经济社会的健康发展和财政资金使用的安全、规范，抓住《中华人民共和国审计法实施条例》出台的有利时机，2010年，市人大常委会开展了制定审计地方性法规的立项论证工作。市人大常委会财经办、法制办针对立项论证工作进行了认真的调研，围绕着需要通过地方立法重点解决的问题进行了梳理。在此基础上，市人大常委会财经办组织召开了有市人大常委会法制办、市政府法制办、市审计局等部门负责人及部分委员代表和专家参加的立项论证会，对制定本市审计地方性法规的必要性、可行性及立法思路和主要内容等进行了研究和论证。经过广泛深入的调研，立项论证结合审计工作特点，以及下一步立法中需要关注的问题，提出了加强政府对审计监督工作的统筹协调和有关法规的衔接，加强对当前经济社会中各方面关注的重点、难点问题审计监督的研究等建议。立项论证报告经市人大常委会主任会议讨论通过，列入市人大常委会2011年立法计划。

　　2011年，市人大常委会将制定《北京市审计条例》作为重点立法项目之一。按照主任会议要求，市人大财经委员会同步介入草案的起草过程，对立法的具体内容进行研究，并及时掌握工作进展。在收到市政府提请市人大常委会审议的《北京市审计条例（草案）》（以下简称条例草案）后，以召开座谈会或书面征求意见的形式，征求了16个区县人大常委会、部分市人大代表、市政府相关委办局、法律专家和审计领域专家等方面的意见和建议；同时在市人大常委会网站上公开征求了社会各界的意见和建议。

　　三、条例在审议中逐步完善

　　2011年11月17日，市十三届人大常委会第二十八次会议审议了条例草案及市人大财经委员会的意见。财经委员会针对本市审计工作中存在的重点、难点问题，结合审计工作的特点和本市审计工作面临的形势和任务，就切实提高条例内容的针对性和可操作性，充分发挥审计在保障和推动首都经济社会健康发展中的作用提出了意见建议，认为应从审计绩效、审计结果公开、问责三个方面重点突破，对本市在推进审计工作过程中形成的成熟做法进行规范。

　　在分组审议中，共有15位常委会组成人员和1位列席代表发表了意见，为条例草案的进一步修改完善提供了宝贵的意见和建议。首先，在强化审计结果运用，建立审计成果转化机制方面，针对每年审计工作报告反映出来的问题雷同，屡查屡犯，一些带有普遍性的问题长期得不到解决的情况，建议落实审计意见的刚性和强制性规定，加强对被查处问题单位的问责。在审计结果的运用上要有制度设计，通过审计发现制度层面的漏洞或缺陷，从根本上解决存在的问题。其次，在明确绩效审计，促进以结果为导向的预算制度建立方面，建议明确绩效审计工作要与政府预算编制确定的绩效目标、与预算管理制度的改革紧密结合起来，促进建立以结果为导向的预算制度。其次，在强化跟踪审计，对于资金量大、风险点多的项目实施全过程跟踪审计方面，建议借鉴本市对援建什邡、举办奥运实行跟踪审计的成熟做法，对社会关注度高、使用财政资金数量大、涉及重大公共利益的事项实施全过程跟踪监督等。

　　一审后，市人大法制委员会充分吸纳各方意见，重点围绕完善绩效审计制度、强化审计整改、细化审计结果公开以及加强审计队伍建设等方面的内容进行了修改。

　　2012年5月29日，市十三届人大常委会第三十三次会议对条例（草案修改稿）进行了二审。在分组审议中，共有11位常委会组成人员和2位列席人大代表发表了意见。大家对草案的修改工作给予肯定，认为修改比较周全，具有可操作性和建设性。同时，提出了进一步修改的意见和建议。针对审计目的和性质问题，市人大常委会主任杜德印指出，审计部门的审计是国家审计监督，是代表国家和人民进行的审计活动，不同于一般市场主体进行的审计，要强调其性质的严肃性。审计的目的是保证公共财政资源的配置和国家其他收支的合法、真实、安全和有效。针对审计项目问题，建议将社保基金和住房公积金作为审计的重点，每年审计，并向人大常委会报告，同时在媒体上公布审计结果，将其作为政务公开的一项重要制度。针对审计结果应用问题，建议审计结果运用的条款应更加明确，条例应当进一步明确资金使用单位、审批部门、管理部门如何运用审计结果。两次审议充分吸纳了各方意见建议，条例在审议中逐步完善。

　　2012年7月27日，市十三届人大常委会第三十四次会议表决通过了《北京市审计条例》，并于2012年10月1日起施行。至此，一部旨在加强审计监督，规范审计行为，提高财政资金使用效益，保障首都经济社会健康发展的法规最终成形。