养殖业综合执法中遇到的问题和困难

　　十八大三中全会决定中指出 ：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。李克强总理今年也多次强调 ：对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为”。

　　畜牧兽医水产局是农业范围内的一个大职能部门，日常工作和广大农民息息相关，一举一动引人注目，贯彻中央精神尤为重要。

　　畜牧兽医水产局的行政执法职能包括 ：动物卫生监督、畜牧及种畜禽监督管理、兽药监督管理、饲料与饲料添加剂监督管理、渔政管理及农产品质量安全等方面。涉及到很多法律法规，常用的分为两类 ：一是综合类有《中华人民共和国行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》等 ；二是综合类有《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国渔业法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》等。由于法律法规众多、政府对农业执法重视不够、整体执法人员老化及人员不足等方面的原因，在实际执法过程中困难多、问题也多。

　　一、同一批执法人员从事不同执法主体的执法活动，执法人员的执法类别（范围）问题

　　《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《中华人民共和国动物防疫法》第八条规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。《中华人民共和国渔业法》第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。《中华人民共和国畜牧法》第七条规定，县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。《兽药管理条例》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内的兽药监督管理工作。以上法律法规明确了畜牧兽医水产局有 4 个执法主体：动物卫生监督、渔政管理、畜牧、兽医医政。动物卫生监督所和渔政管理站属于畜牧兽医水产局的下属单位，具有独立法人资格，而畜牧、兽医行业部门由于人员不足，各地在实际执法过程中均是同一批人承办 4 个执法主体所有案件。

　　但具体到每个执法人员就有一个执法类别（范围）的问题，据了解，畜牧兽医水产局执法人员的执法证上注明的执法类别有“动物卫生监督”、“兽药医政”、“饲料管理”、“渔政”“、农业”等。在具体办案过程中，常常忽视执法人员的执法范围问题，因此常出现执法类别是“动物卫生监督”的执法人员去承办饲料兽药案件、甚至是渔政案件，而没有按照执法证上的执法类别去执法。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，执法人员少于两人或者执法证件与身份不符的，当事人有权拒绝调查。

　　《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》第十一条规定，行政执法人员必须依法行使职权，自觉接受群众监督，不得超越职权或者滥用职权。

　　二、执法人员在查处违法行为中自身存在违规行为的问题

　　在查处违法行为过程中，执法人员自身常见的违规行为有两个 ：

　　一是不按规定出示执法证 ；二是违规私自收取罚款。第一种行为主要是意识问题 ；第二种行为是执法人员迫不得已而为之 ：很多违法行为当事人（特别是外地的）的罚款当场不收缴，事后很难收缴。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行”，但若申请人民法院强制执行才能处罚到位的话，办案成本很高，不利于打击违法行为。因此在一些案件中为了将罚款落实到位，先扣押当事人货物、在其交了罚款才放行、事后补办相关法律文书的行为很普遍。当场收缴罚款不但违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第二款规定“作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”，而且造成了处罚在先《行政处罚决定书》在后的局面。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。

　　三、处罚当事人未依据危害后果的轻重、也未按故意和过失两种情况进行不同的处罚的问题

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。司法机关审判案件时，一般都根据犯罪嫌疑人是主观故意还是过失分两种情况进行定罪。但有些执法人员在处罚过程中存在一种情况 ：不考虑当事人的行为是故意还是过失，更不考虑危害后果的轻重，而是象前面所讲先收缴罚款，再根据罚到的钱做相关法律文书。

　　前面提到，广大农民法律意识淡薄，过失违法而不知。在动物卫生监督中违反《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条第（三）项规定“依法应当检疫而未经检疫”的行为比较突出，一方面是少部分当事人不知要检疫，另一方面是检疫手段落后，很大一部分当事人认为检疫只是为了收费。现实中很多违反依法应当检疫而未经检疫的行为当事人是初犯且没造成任何危害后果，并积极主动配合执法人员的工作，依法应当不予处罚。但执法人员在处理过程中，常依据《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条规定重罚。

　　四、执法对象整体法律意识淡薄，存在执法难的困境

　　农业执法面对的主要是广大农民，众所周知，中国农民读书少、信息闭塞，对诸多法律一无所知。很多行为遵循一直流传下来的风俗习惯，触犯现有法律而不知，比较常见的有电鱼、依法应当检疫而未经检疫、随意丢弃病死畜禽等违法行为。在处理上述案件时，办案阻力很大，很大一部分农民认为执法人员就是想搞钱，在民风彪悍的偏远地方很容易发生围攻执法人员的情况。

　　五、有些法律条款存在不合理之处，进一步增加了执法难度

　　为了维护食品安全，对故意危害食品安全的行为进行重罚是都认同的，但对一些没有什么危害后果且当事人是过失违法的的案件进行重罚不合理。《中华人民共和国立法法》第六条规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。一些不合理的法律条款，超前的强调了公民的义务，在执法过程中易激起当事人强烈的对抗情绪。下面将我认为不合理的条款列出来 ：
　　
　　《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条规定“依法应当检疫而未经检疫的处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款 ；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款”。 本人认为该条款处罚过于笼统，应根据当事人是故意还是过失违法再结合危害后果进行不同的处罚。可分以下四种情况 ：1. 当事人过失违法且能补检合格的，应按补检手续办理，不予处罚 ；2. 当事人故意违法但能补检合格的，首先应按补检手续办理，同时处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之五以上百分之二十以下罚款，司机处运费的百分之二十以上百分之五十以下罚款 ；3. 不具备补检条件的动物产品，依据第五十九条第一款第（四）项规定予以无害化处理，不另外处罚 ；4. 补检不合格，依据第七十六条规定处罚。

　　《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十条规定的四种情况生产者和经营者同罪。本人认为其中的第（二）、（三）项规定的两种情况责任主要在生产者，作为经营者是没办法判断饲料、饲料添加剂的成分组成及质量如何。经营者只要依据第十七条规定尽到了核查义务应该免责，不能进行处罚 ；若未尽第十七条规定的核查义务可酌情处罚。《饲料和饲料添加剂管理条例》第十七条规定“经营饲料、饲料添加剂的企业，进货时必须核对产品标签、产品质量合格证”。

　　《兽药管理条例》中也存在这种情况，本人认为经营者只要依据第二十六条规定尽到了核查义务在不知情的情况下经营假、劣兽药应该免责，只能处罚生产者 ；若未尽第十七条规定的核查义务经营了假、劣兽药应处罚。《兽药管理条例》第二十六条规定“兽药经营企业购进兽药，应当将兽药产品与产品标签或者说明书、产品质量合格证核对无误”。