一、市场经济的内生价值
市场经济是以市场为基础的资源配置方式和经济运行调节方式，它以自由、竞争、平等、独立的参与过程为特点。市场经济是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性并且承认其个性的基础之上，是包含多元利益、多元价值、多元目标、多元需求的经济形态，可以说，多元性是市场经济内在发展逻辑的必然结果。这种以多元性为核心特征的经济模式在与公共领域相结合的进程中又衍生出诸多相应的内生价值。
第一，促进公共空间扩展。市场经济多元性所衍生出的内生价值在促进公共空间扩展上主要表现在两个方面，一方面，公共领域是社会与国家相分离的产物，是“介于国家与社会之间进行调节的一个领域”，也是“充满张力的区域”。
随着市场经济的深入发展，社会与国家分离的趋势并不是二者之间完全相离，而是在厘清彼此界限的基础上实现共有空间、共享利益、共同资源的有机整合，促进公共空间扩展;另一方面表现在公共事务的复杂性。一是公众关心的问题数量增多。用经济学术语来说，由于人口的规模和集中程度增加，个人行动的外部性也增加了，而且对外部性的感觉也增加了，关心的问题也随之增加。
二是公众关心的问题质量提高。如环境恶化、生态破坏、能源危机、国际毒品交易、国际恐怖主义活动、核武器扩散等重大而复杂的技术性问题、公私部门之间的问题以及公共事务国际化问题等。公共事务在数量和质量上的发展，使得多样利益、多层需求和多元价值既融合又对立，不仅加剧自身复杂性的深化，更进一步促使相匹配的各种要素、资源、关系的横向扩展和纵向延伸，最终实现公共空间的扩展。
第二，推动公民属性确立。市场经济多元性所要求的主体独立性和平等性开启了民众重新认识自我的闸门，而公共空间的扩展为社会成员属性的培育和确立提供了广阔的发展空间。在这二者的共同作用下，民众的社会属性从三个层面实现了根本性转变，其一，身份由市民向公民转变。面对复杂的公共事务，民众逐渐认识到仅仅依赖地方政府的单一力量难以有效应对，因而有必要自发组成社会组织进行自我管理和自我服务，同地方政府共享公共权力，通过对政治权利的享有实现由市民向公民的过渡。其二，人格由依附向独立转变。在市场经济条件下，私有制的确立使得公民人格从国家集体人格中剥离出来，赋予个性化、独立化的特征，以独立的价值取向、行为选择、情感表达参与到公共活动中来，从而迫使地方政府必须尊重公民既多元又独立的人格要求。其三，地位由服从向平等转变。市场经济以多元性为核心，以契约关系为桥梁，而订立契约又是以双方地位的平等为前提条件。因此，市场经济的内生价值促进了公民之间、公民与地方政府之间地位相对平等的实现，构建了不同主体之间平等交流的渠道。
第三，迫使行政理念转变。社会民众在身份、人格、地位三个方面的转变驱使地方政府逐渐意识到传统的行政理念已经相对滞后。而行政理念作为政府改革主观上的指导方针，必须要根据市场的变迁而做出与之相匹配的调整，就如毛泽东同志曾指出的:“人们要想得到工作的胜利即得到预想的结果，一定要使自己的思想合于客观外界的规律性，如果不合，就会在实践中失败。”
市场经济中公民属性的确立促进地方政府对自身角色有了正确而深入的认识。在角色扮演上，明确自己不再是统治者而是管理者，不再是管制者而是服务者，不再是垄断者而是实践民意者。在政群关系上，地方政府与公民的关系结构不再是以命令服从为形式的单向联系、不再是以直接依附为特征的单一模式，而要在相互尊重人格、遵循平等原则的基础上，遵照不同意志、吸纳彼此意见、依据各自意愿共同行事，以增进公共利益的实现。在对公民态度上，抛弃了传统理念中等级色彩、政府本位浓厚的落后思想，重新思考人性的本质，在追求平等、尊重人格、重视人权进程中，实现“人”本性的复归，最终促进人的全面发展。
二、市场经济条件下行政执法多元性的内容
市场经济多元性所衍生出来的三个方面的内生价值，使得作为行政执法主体的地方政府必须作出应有的回应，而其多元性趋势的出现就是对这种回应积极的展现。其具体内容包括对象、形式、领域、职责四个维度的多元性变革。
其一，行政执法对象多元性。随着市场经济的不断深化，我国的社会结构发生了新的变化，许多新兴的社会主体不断涌现，成为市场经济运行中主体要素的重要组成部分，致使地方政府要面对的执法对象多元性趋势日益加强。在纵向上，社会阶层深度分化。传统的“两大阶级、一个阶层”(工人阶级、农民阶级、知识分子阶层)，如今已演化为许多新兴的社会阶层。比较具有代表性的是2002年由中国社科院提出的“十层说”，包括国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层等十个阶层;在横向上，个人和组织分类逐步精细化。以职业划分为例，根据《中华人民共和国职业分类大典》，“将个人以职业岗位划分为8个大类，66个中类，413个小类，1838个细类”，而且职业类型还将随着市场的发展进一步精细并且会创造更新的类型，以适应社会需求的多元趋势。而对组织来说，市场经济的运行是以营利性组织，也就是公司的产生与发展为支撑，与此同时，公私合营组织、集体组织、地方政府组织等不同类型的组织形式同样构成市场中的多元主体。从纵向和横向两个维度所展现出的社会结构逐步分层、分化的趋势，有力推动行政执法对象多元性的形成。
其二，行政执法形式多元性。面对行政执法对象多元性趋势，其形式不能再以单一的命令服从模式为主，而是要针对不同的执法对象呈现出多元性的特征。现阶段，行政执法形式多元性主要包含行政许可、行政确认、行政征收、行政处罚、行政强制、行政规划、行政合同、行政指导和行政给付等内容。根据不同的标准可以将这些形式再进一步划分，如以行为产生的被动性为标准，主要包含行政许可和行政确认，这二者都是依据申请的行政执法行为，它们的产生依据执法对象主动地向执法主体申请作出某种行为，具有典型的被动性特征;以执法强制性为标准，包含有行政征收、行政处罚和行政强制，它们都以行政权力为后盾，强制性地介入执法活动，以保证相应目标实现，这也是传统行政执法中最常见、最有效、最直接的方式;以非强制性为标准，包含有行政规划、行政合同、行政指导和行政给付，它们都是市场经济发展过程中形成的新兴执法形式，是将参与合作、平等对话、谈判协商等市场行为内嵌于执法过程，创造出相对柔性的执法形式，这既能弥补传统刚性执法形式的缺陷，又能充分尊重执法对象的独立性和平等性，因而成为多元性发展中最重要、最新颖、最显着的组成部分。不论这些执法形式是传统的延续还是当下的创新，都以自身独有的特性和运行方式适用于多元的执法环境和执法对象，共同成为行政执法多元性发展历程中必不可少的组成部分。
其三，行政执法领域多元性。行政执法形式的多元必然要求其执法领域的多元。行政许可、行政确认作为被动性的执法行为，二者适用的范围主要涉及执法对象的权利、义务、资格等公民或组织自身权益和属性方面的内容，以厘清市场中各主体之间的关系，实现其主体性的复归;行政征收、行政处罚和行政强制作为强制性的执法行为，主要针对公共安全、市场监督、社会秩序等以政治统治为主的基础领域，因为这关系到国家的整体利益、社会的多元利益和个人的自我利益的实现，体现的是行政执法的本质要求和根本目的，因而需要凸显行政权力的刚性特征，为其他行政执法形式的有效运行提供有力的支撑;作为市场经济中柔性的执法形式，行政规划、行政合同、行政指导和行政给付主要涉及经济调节、社会管理和公共服务等新拓展的领域，并且以公民或社会组织的积极参与为主要特征，以尊重公民或社会组织的独立性、平等性、多元性为价值导向，突出地方政府管理的服务性、民主性、参与性理念。进一步分析，柔性执法形式所针对的领域体现出地方政府执法重心的转移，从传统上政治和权力色彩浓厚的基础领域转向以服务、民主和参与为主体性要素的新兴领域，以适应市场经济条件下社会多元性发展的要求。
其四，行政执法责任多元性。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”面对行政执法多元性的发展，一方面，不论是行政执法在对象、形式、领域上如何变化，只要存在地方政府的不当行为对公民或社会组织造成损害，就必须承担相应的责任，这是不以行政执法多元性的发展而改变的。这里需要强调的是，行政规划、行政合同、行政指导和行政给付等柔性执法形式，因其所具有的非强制性特征，因而在责任承担上存在一定的争议。笔者认为，地方政府的任何行为，只要对执法对象或公共利益造成损害和损失，就应当承担责任，不论其是否具有强制性。另一方面，行政执法多元性发展的客观事实又要求地方政府所承担的责任要与执法内容的多元性相匹配，不能搞“一刀切”。因此，行政执法责任多元性是发展的必然趋势，其所包含的内容按形式分为客观责任和主观责任，按内容分为政治责任、行政责任、道义责任、法律责任，按承担主体分为地方政府责任、地方政府部门责任、地方政府组织成员个人责任，等等。这样不同标准的划分既有利于给公民和社会一个合理、合法的解释，坚持对人民负责的原则，也有利于地方政府有理、有度地承担相应责任，避免责任笼统性而造成责任承担过度。
三、市场经济条件下行政执法多元性的发展规律
通过对行政执法对象、形式、领域和责任四个方面多元性发展的审视和分析，可以透视出，虽然行政执法多元性发展是地方政府全面改革中的一个组成部分，但是，其改革进程却同样遵循整体改革的发展规律，体现我国地方政府未来发展的使命和走向。
首先，执法内容由单一向多元扩展。地方政府传统执法内容具有如下特点:一是集中性---单纯化，社会成员主要被分为“两大阶级、一个阶层”，执法对象相对集中，人员结构相对单纯，便于地方政府集中控制;二是单一性---简单化，地方政府执法形式主要以行政命令为主，完全是为了执法而执法，单纯强调以强权促稳定;三是统一性---一元化，由于阶级斗争理念的指导和国家相对落后，地方政府执法主要集中于政治统治领域，基本忽视经济建设和社会管理;四是非常规性---革命化，传统行政执法的责任内容往往与阶级关系和革命斗争相连，并以批斗、游街、政治审查为主要形式，将责任后果有意扩大和深度扭曲。为适应市场经济多元性发展，地方政府必须寻找自己的改革路径。“社会越发达越要求行政机关在保留传统的权力行政方式的同时，大量运用非权力行政方式进行管理活动，以提高社会成员积极性。非权力行政的实质是行政机关借助私法手段来实现以前通过权力行政手段所达到的管理目标。”
因此，在完善传统执法形式的基础上，行政规划、行政合同、行政指导和行政给付等新型行政执法行为相继出现，它们以平等、自由、契约的现代理念为指导，顺应市场多元性趋势，并在执法中重视公民的身份、人格和地位，引导地方政府重新思考人性，推动地方行政执法内容由单一向多元的深刻变革。
其次，执法内涵由权力与权利边界模糊向明确界定转变。行政执法内涵体现出的是权力与权利的关系问题。在计划经济时期，权利在社会相对萎缩的情况下还没有得到足够的重视，进而这一时期的行政执法权在实际中基本取代了权利，所以权力与权利的边界并不存在。进入到市场经济中，公民和社会对公共领域的广泛介入，打破了地方政府权力垄断的局面。因此，“权力边界问题已成为我国政治体制改革、社会体制改革、行政体制改革、经济体制改革四大改革的交汇点与中枢环节，对整个经济社会发展具有决定性影响。”
一是权力边界以刚性为主。权力运行是以国家强制力为保障，因而天生具有刚性的特点。划分权力边界是为了明确权力行使范围，避免对经济社会过多干预，而不是为了削弱其固有的作用，更不是为了消除其刚性特点。因而在涉及到构建市场秩序、维护社会稳定、打击违法犯罪等基础领域，地方政府权力必须要凸显刚性价值，以维护自身权威和尊严。二是权利交界以柔性为主。市场经济条件下，公民逐渐重视自我权利的运用，在参与公共事务的过程中，经常要与地方政府权力产生交叉，在权力与权利的交界处，地方政府在保证权力有效运用的基础上，更加重视以尊重公民权利、人格和尊严为根本，采取柔性执法手段，保障公民合法权益的实现。
再者，权力属性由权力垄断向民主参与过渡。在建国初期，根据马克思主义唯物史观的理论，废除了权力的神学属性，将权力来源归于人民的意志，人民获得了广泛的政治权利，并通过各种渠道参与到国家管理中来。但是，权力观念的进步和政治权利的获得，主要体现在国家政治生活的宏观层面上，在具体的地方管理中依然由政府主导，行政执法权的垄断性并没有因政治制度和意识形态的改变而改变。进入新时期，权力的垄断性受到市场经济内生价值的强大冲击。科恩指出:“只有当某种共同关心的社会存在时，它的成员才会决心结合在一起，参与共同事务的管理。”
这是形成民主的一个前提条件。基于此，行政执法多元性的变革，特别是行政规划、行政合同、行政指导和行政给付等柔性执法形式的出现，为权力属性由权力垄断向民主参与过渡铺平了道路。通过柔性行政执法中的民意导入、互动合作、谈判协商，为公民和社会组织提供了参与政治生活的多样渠道，保证公民各项政治权利的有效行使。同时，行政执法中的民主参与，反过来，也进一步打破地方政府在公共领域中的权力垄断和资源独占，推动公共权力的合理下放和公共资源的公平分配，并将改革的成果扩展到其他领域之中，促进地方政府全面改革的实现。
最后，地方政府模式由“全能”向“有限”转型。行政执法由内容多元到内涵变化，再深入到权力属性转变，这一发展规律从本质上来说，最终是为了实现地方政府模式由“全能”向“有限”转型。以权力为核心的传统政治文化和长期的计划经济体制，必然造就全能型的地方政府模式。而进入市场经济，在执法对象上，面对纵向深度分层和横向精细分类的多元性发展趋势，仅仅以地方政府独自应对显然难以实现，体现出政府规模的有限;在执法形式上，柔性执法形式使得地方政府必须尊重执法对象的意愿和权利，严格限制权力的运用，体现出权力的有限性;在执法领域上，地方政府逐渐将执法的重心转移到社会管理和公共服务领域，因而需要把不该管、管不了的事让渡给社会和市场，将职能焦点集中于强化宏观调控、维护社会稳定、构建市场秩序等方面，体现出职能的有限性;在执法责任上，行政执法多元性所体现出的规模有限、权力有限和职能有限，必然要求其责任也要有限，以遵循权力与责任对等原则，避免责任的笼统性造成的责任承担过度。地方政府有限性在规模、权力、职能和责任上的四重体现，既适应市场多元性发展的改革要求，也能主动吸纳公民和社会参与，重塑政府与社会关系，回归政府本性，以顺应地方政府改革发展的历史规律。
总之，行政执法是地方政府从传统型向现代型变革的重要组成部分，也是现代地方政府向后现代地方政府转变的重要动力。行政执法多元性的发展虽是地方政府整体改革的一个组成部分，具有局部性、单一性的特征，但是，其丰富的内容、多样的形式、完整的结构都透视出现代地方政府改革的整体思路和基本规律，因而，对地方政府的全面改革具有重大意义。
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