完善地方政府行政效用监察的对策

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　　【题目】地方政府行政效能监察问题探究
　　【第一章】中国地方政府行政效能监察工作研究导论
　　【第二章】地方政府行政效能监察相关理论概述
　　【3.1  3.2】地方政府开展行政效用监察的现状
　　【3.3】河北省S县行政效能监察特色做法
　　【3.4】地方政府行政监察存在的问题
　　【第四章】完善地方政府行政效用监察的对策
　　【结语/参考文献】基层政府行政效能监察水平提升结语与参考文献
　　
   
　　第 4 章 完善地方政府行政效能监察的对策

　　4.1 提高对行政效能监察的认识

　　认识是行动的先导，提高地方政府行政效能监察水平首先要夯实对行政效能监察的认知基础，增强对行政效能监察的认识程度，主要来讲要重点提高四个主要群体的主观认识。一是要提高行政领导的重视程度。行政领导特别是地方政府或行政机关主要负责同志，要把抓好行政效能监察作为加强政府自身建设的一项重要工作来抓，作为“抓班子、带队伍、树形象”的一项重要法宝来用，要摆在与执法监察和廉政监察同等甚至更高的位置，及时关注、及时调度，在管理机制、管理制度及管理工作方面提出具体的改进措施，在处理问题上严肃查办，绝不姑息，确保行政效能监察取得实质性进展和成果。二是要提高行政效能监察人员的认识。作为行政效能监察的组织协调和具体操作部门，要增强责任意识，通过参加培训、挂职交流、研学文件、调查研究等形式，提高一线监察人员的主体意识，专业素养；要增强工作主动性，履职尽责，对被监察的机构不能睁一只眼闭一只眼，要严格遵照相关法律法规和地方性文件来执行，确保执行到位。三是要提高行政效能被监察者的认识，行政效能被监察者即地方公务人员，要通过召开会议、下发文件、媒体宣传等形式，使行政机关工作人员对开展行政效能监察形成正确的认识，从而获取其理解和支持，树立接收监督和自我监察的意识，从而有助于监察主体顺利开展行政效能监察工作。四是提高社会群众认识，一方面，借助电视、媒体、网络等多种传播载体广泛开展行政效能监察大宣传，增进广大人民群众对开展行政效能监察工作的了解和认知，提高社会管理的“主人翁”意识，形成人人谈效能，人人讲效能的社会氛围，夯实开展行政效能监察的社会基础；另一方面，不断完善工作机制，进一步加大政务公开力度，特别是针对环境整理、项目建设、民生工程等政府重点工作，充分挖掘多样载体，增强人民群众参与度，进而为更好开展行政效能监察工作提供多方信息支持和工作建议。

　　4.2 建立健全法律法规体系

　　“法令行则国治国兴，法令驰则国乱国衰。”党的十八届四中全会明确提出了全面推行依法治国的总目标，把推行“依法治国”上升到前所未有的高度，指出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”.①显然，在全面深化改革的今天，全面推行“依法治国”是大力推进改革尤其是深化政治体制改革的突破口。作为行政体制改革的重要组成部分，要始终把加强相关法律制度建设作为提升行政效能监察工作的基础，要在认真总结经验和借鉴先进做法的基础上，加快构建我国行政效能监察法律体系。

　　4.2.1 制定统一、标准、可操作的制度规范

　　要依法行政，就要有法可依。推进地方政府行政监察工作深入发展，更要仰仗与一套系统健全完备的行政监察法律体系。制定一套统一、标准、可操作的制度规范，重点在于把握坚持好三方面原则。一要坚持科学性、民主性、合理性原则，对于当前行政效能效能相关法律建设，首当应该认真搜集总结全国各地行政效能监察工作的实践经验，特别是要加强对基层一线的调研频率，提高基层行政监察机关的话语权；同时，加强行政效能相关法律研究，认真借鉴先进国家有益经验，要主观符合客观，制定一套符合我国实际、具有我国特色的地方政府行政效能监察法律法规体系。二要坚持合宪性和法制性统一原则，完善行政效能监察的法律法规，要以《宪法》、《行政监察法》为根本，要注意不同层级的法规效力问题。如果各级行政效能监察法规和制度规定与其上位相关法规相抵触，应归为无效法律。当前，面对变化多样的行政效能监察工作实际，且上位法规没有相应的规定，许多地方政府和监察机关制定了一些符合地方实际的规范性文件，上级政府部门对此作出新规定，地方政府已出台的既有规章必须修订或者废止。三要坚持稳定性、连续性、适时性相结合原则，法律唯有稳定才能保持效力，制定的行政效能监察法律，要注意不能朝令夕改，随意变动、中断、废弃，要保持其严肃性和权威性；在根据时代发展需要，补充或制定新的法律法规时，要保持与原来法律的继承关系。

　　4.2.2 建立健全政府职能行政效能规章制度

　　地方政府和各职能部门应充分按照“结构合理、配置科学、程序严密、高效制约”的权利运行机制要求，结合自身工作实际和职能特点，规范行政主体的行为，建立起一系列相互衔接、系统规范的制度体系。一是横向到“边”.在完善地方行政效能监察规章制度建设的同时，应本着“全覆盖”“体系化”的原则，注重相关配套细则、措施研究出台，避免制度的单一不成体系，进而影响整个地域行政效能建设的效果；要严明各级各部门责任，大力推行岗位目标责任制、首长问责制、限时办结制等制度，确保行政效能监察方方面面都有法可依、有章可循。二是纵向到“底”,制度建设要秉承注重预防与惩治并举的方针，坚持事前预防、事中控制、事后反思从始到终“一条线”,要在每一个方面均衡用力，做到有细则、有办法、有反馈，形成完整闭合体系。要通过横向和纵向规范行政行为制度的完善，形成以制度管人，以制度管事，以制度优化环境的行政效能监察工作氛围，从而确保地方行政行政效能建设得到质的提高。

　　4.3 完善地方政府效能监察体制

　　4.3.1 提高行政效能监察工作的战略地位

　　行政效能监察工作，是提高政府效能、改进工作作风、提升服务水平、建设服务型政府的重要途径，是经济和社会事业发展的重要保障，但放在更广义的层面来讲，是为更好践行党全心全意为人民服务的宗旨意识，提高党执政水平、执政能力的重要举措和根本保障。因此，加强行政效能监察工作，不仅要提高地方政府的重视程度，更要引起地方党委的高度重视。地方党委应把做好行政监察工作作为一项重要工作来抓，特别是当前这个政治、经济新常态的新时期，可以把行政效能监察工作作为改进干部工作作风、激发干部工作活力的重要突破点，做到组织领导、人员配备、工作措施到位、配强，充分用好党委的社会动员能力和利益综合能力，在用好行政效能监察法律、法规的同时科学地用好党的政策来加强行政效能监察工作的执行力。

　　4.3.2 提高行政效能监察工作独立性

　　目前，我国实行的纪检监察合署办公的领导体制，虽然在一定方面上特别是反腐倡廉工作上能够很好的借助纪检的力量来提高查办案件能力，但往往形成一种重视反腐倡廉而轻效能监察的现象，行政效能监察职能不能够被凸显，进而得不到充分的发挥。笔者认为可以借鉴国外行政监察专员制度的有益经验，打破纪检监察合署办公体制，在政府系统重新成立新监察机构，新监察部门级别应相应比其他政府部门高半格或一格，地方各级监察机关的首脑应与地方主要领导职级平级，由地方主要负责同志或负责常务工作领导担任并相应进入地方政府领导班子，在此基础上，为强化党对行政监察的核心领导地位，主要地方行政监察的政府领导也应进入该地区常委领导班子，位置排名应位于常委纪委书记后面。新组建的行政监察机构应由专职监察人员组成，独立履行行政效能监察职能。此外，可以借鉴“党委统一领导，政府组织实施，纪检监察机关监督协调，部门各负其责，群众积极参与”的领导体制和工作机制，成立改善行政效能领导小组，建立改善行政效能联系会议制度，将有关职能部门纳入行政效能领导小组，办公室设在监察部门，从而形成由监察部门牵头，各相关职能部门配合，各方面力量积极参与的强大行政效能监察工作氛围。

　　4.3.3 合理配置行政效能监察机构

　　为充分发挥好行政效能监察职能，行政效能监察机构应合理分为三部分，一是行政效能执法监察部门，主要是依据法律、法规和政策，以及相应的规章制度，对行政组织的执行状况实施执法监察。二是行政效能指导与合作部门，主要根据复杂多样的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，或者与行政组织建立行政效能项目的合作制，谋求行政组织认可或协同，从而有效地实现提升行政组织的行政效能的目标。三是行政效能问题督办部门，根据行政效能执法监察或行政效能投诉的反馈，对发现的行政效能问题，在事实充分的情况下，依照相关法律、法规，组织实施调查处理。

　　4.4 完善效能监察工作机制

　　4.4.1 完善行政效能评价机制

　　行政效能监察指标是行政效能监察机构开展绩效监察活动的参照和依据，适时、科学、合理的制定和优化地方行政效能监察指标才能确保行政效能提升工作取得实效。一要正确把握普遍性和特殊性原则，各地方政府要结合本地发展实际和自身施政需要，适时调整优化绩效考核的标准体系，并以根据管理阶段的不同进行细化。二要坚持服务宗旨，专注服务职能，建立以为民服务为取向的政府绩效评估体系，把公众满意度作为一项考核评价的重要指标。三要与目标管理有机统一，有关部门在执行任务前，设定两本账，一为争取目标，一为必保目标，把必保目标定位监察目标，讲效能监察的外部压力转化为自身开展工作的内在压力。四要坚持定量考核与定性考核相统一，在量化考核的基础上，对于不能量化的指标，要设定评判标准对评判队形进行定性考核，确保考核全面、科学。五要用好评估结果，把效能评价结果作为衡量政府行政效率和人民满意度的重要依据，使其能够纳入到公务人员以及地方行政负责人的政绩考核中，与政府行政激励制度相结合，达到鞭策后进，鼓励绩效的目的。

　　4.4.2 完善行政效能风险防范机制

　　行政效能监察工作不仅在于对行政行为效果的判定，更在于对行政行为事前、事中预防、纠正、防范。因此在日常工作中要把行政效能风险防范机制的完善和运行贯穿于开展行政监察工作的始终，要提高排查行政效能风险点的能力度，对职能设定的缺陷和履职尽责中的漏洞进行深入排查，可以采用“沙盘推演”的方式进行，针对的对象不仅包括具体工作人员，也包括决策和监督执行的领导者。要构建日常审查机制，在发挥各级行政监察部门主体作用的同时，广泛吸纳中介机构、人民团体、新闻媒体参与，审查内容涵盖行政决策、行政执行、行政实施等三个方面，主要包括决策是否符合实际，要求是否可行、程序是否全面合理、绩效是否突出明显、时限是否紧凑以及工作记录是否完整等等，如果相应行政行为未通过审查或存有意义，应立即停止，迅速更正，达到标准后方可继续施行。

　　4.4.3 完善并严格执行“实效”责任追究机制

　　诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨教授曾指出“制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。”又有“运用惩罚才能使个人的行为变得可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可预期的轨道。”①可见开展好行政效能监察工作，加强相关制度机制建设，需要做好“加法”的同时，更应做好“减法”,强化责任追究制度。完善严格执行“实效”责任追究制，笔者认为应重点做好四个方面。一是准确把握行政效能责任追究范围，弄清楚违反行政责任制度的行为是属于哪级行政机关和相关责任人范围，对于一些部门主要负责同志，本人虽没有直接参与，并非当事人，但只要下属出现述职渎职情况，主要领导也要有不可推卸责任，承担相应的问责。二是准确把握责任认定范围。出现问题要追源头溯主体，特别是决策失误的责任认定，要处理好“四个关系”.即上级责任和下级责任，集体责任和个人责任、前任责任和现任责任、主观责任和客观责任的关系。不能以偏概全、以小掩大，逃避责任的追究。在此基础上按照规定的处理方式和处理档次，给予其错误相适应的处分或处理。三是强力开展问责，要提高各级行政效能监察机关执行力，问责“重拳”要高举重落，针对违法乱纪要一视同仁，严厉打击，切莫施之于软，同时综合采用追究手段。

　　坚持纪律处分、组织处理、经济制裁、廉政诫勉等多种手段并重，做到刚柔并济、宽严适度。确保制度问责有“刮骨疗伤”的效果。四是要问责常态化，问责“紧箍咒”要一念到底，要把问责制度贯穿到日常的干部监督管理工作中，让每位领导干部的头上都常悬“达摩克利斯之剑”.

　　4.5 完善效能监察的外部监督

　　行政效能工作具有长期性、复杂性、系统性等特点，要得到有效的开展，除了强化行政监察机关的主导作用外，更需要调动其他监督主体的有效参与，加快构建全方位多元主体的效能监察体系。

　　4.5.1 实现监察机关与其他部门的紧密结合

　　加快完善多部门协调配合工作机制，可根据行政效能监察的具体内容，讲所涉及的纪检、审计、公安等相关职能部门及其有关专家纳入其中，以此弥补监察人员力量和相关专业素养的欠缺，同时，把行政效能监察的工作内容同相关部门工作统一起来进行部署，有利于其他部门在监察中发挥自身业务职能，形成行政效能监察合力。比如借鉴：笔者在前面所提的行政效能监察联席会议制度，由行政监察部门主要负责同志担任行政效能监察联席会召集人，相关职能部门主要负责同志组成小组成员，通过建立“定期碰头”“一事一议”“信息共享”“案件移交”等工作机制，推动各部门加强联席，及时沟通情况，共同研究解决工作中遇到的重大问题，确保行政效能监察各项工作任务落到实处。

　　4.5.2 实现监察机关与新闻媒体的紧密结合

　　舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为权利。①它通过曝光、揭露违法违纪、破坏行政效能等行为，抨击时弊、惩恶扬善，从而达到促进行政效能发展的目的。但由于新闻媒体不具有解决效能问题的职能，因此要建立新闻监督与监察机关联系制度及对新闻媒体反应问题进行调查、核实、纠正反馈制度，加大监督机关对新闻舆论监督的支持配合力度，保证新闻监督这一有力法宝得到充分发挥。

　　4.5.3 实现监察机关与人民群众的紧密结合

　　引入公民参与机制是改善政府行政效能监察的一个有效途径。西方的行政绩效研究中十分注重公民在政府部门绩效改善中的地位和作用，认为公民的参与能够通过激励机制超越传统的产出指标，从而集中于生活质量和社区目标而增加业绩评估的影响。因此，行政监察部门要始终加强与人民群众的联系，发挥人民群众的监督作用。一方面要通过提高政务活动“透明度”,采取“公开决策过程、公开办事制度、公开选拔领导干部、公开评议领导干部”等多种形式，提高广大人民群众对政府活动的参与度和了解度，做好群众参与行政效能监察的基础工作。另一方面畅通群众建议、诉求渠道，积极开展效能投诉工作，成立专门行政效能投诉机构，将投诉受理内容、受理程序、办理时限以及相关要求对外公布，在监察部门与人民群众之间搭起沟通交流平台。在此基础上建立完善投诉受理快速反应机制，提高投诉办理质量；建立投诉处理情况研究分析机制，系统分析管理中存在的薄弱环节和漏洞，制定整改措施，完善制度。

　　4.6 创新工作思路和工作方法

　　4.6.1 建立行政效能特邀监察员制度

　　行政效能特邀监察员制度是指在一定时期或根据一个阶段具体工作要求，通过设立特邀监察员岗位有针对性的让社会人士参与到行政效能监察工作中来，并充分发挥特邀监察员专业素质，更加准确、科学地给予行政效能监察工作支持和指导。行政效能特邀监察员制度既是建立健全监督制约机制、构建反腐倡廉系统工程的重要途径，也是督促依法行政、提高政府效能的关键举措。

　　①笔者认为要充分发挥特邀监察员作用就必须严把政治和专业素养关，具体来讲可以主要吸纳三方面人群。一是人大代表、政协委员以及各民主党派人士，人大代表、政协委员由各行各业推选产生，具有广发的代表性，作为特邀监察员可以更好吸纳社会意见，并可以更好利用法律所赋予的相应权利履行行政效能监察员职责。二是人民群众、企业家，做好行政工作始终坚持要问政于民，并且接受人民群众监督也是做好行政效能监察工作的基础，要把脉于民、问政于民，将行政效能监察工作聚集于群众热点、难点，进而对症下药，猛药去疴。三是参谋咨询机构，可以采取定期或不定期的形式，从参谋咨询机构或科研院所聘请专业人士作为特邀监察员，一方面有助于保障开展行政效能监察活动的科学性，另一方面有助于借鉴先进地区经验，及时发现工作弊端，及时纠正，与时俱进开展工作。在此基础上，还应在选聘任免、制度建设等方面做到详尽完善。重庆市不断坚持完善特邀监察员制度，充分发挥了特邀监察员的作用，笔者认为各地地方政府应广泛借鉴进而全面推行。重庆市用好特邀监察员制度主要做到：1、严把选聘，在特邀监察员队伍中，党员占 50%,民主党派、工商联及无党派人士占 50%,队伍既包括工作在一线的年轻队伍也包括工作经验丰富的退休老干部。2、建章立制，建立联系、监察、传递、调研等制度，通过制度建设强化工作责任、明确工作方向、保障工作水平。3、搭建平台，政府创造条件组织开展一系列行政效能监察活动，通过发挥活动载体作用，调动特邀监察员工作积极性，发挥特邀监察员作用。四是加强调研，政府定期约稿，每年拿出一些课题交由特邀监察员，由他们组织开展调研并形成调研报告，充分发挥特邀监察员参政议政的作用。

　　4.6.2 建立行政效能监察“电子信息系统”

　　要进行客观、科学的行政效能评价，指标数据的真实性尤为重要，目前随着电子政务的飞速发展，越来越多的地方政府设立了电子政务运行平台，但受制于认识的不足，很多电子政务平台流于形式，没有起到或者没有充分发挥应有的作用，更没有实现指标数据的及时、客观和可应用性，因此笔者认为大力推进行政效能提升，就要建立覆盖广泛、多元参与、统一共享、实施便捷的电子监察信息平台。一要搭好平台，地方政府要整合现有电子政务平台，对已经建设的政务平台要按照统一规划和标准，逐步调整和规范，实现多平台的互联互通，对于新的业务，要本着能进则进的原则统一进入电子监察信息系统，实现电子监察对所有行政权力的全程监控。二要广泛使用，将电子监察系统镶嵌于电子政务平台之中，提升电子监察利用率，规范入口，实行所有行政权力事项必须经过电子平台办理，确保电子信息库可查，规范出口，推行电子印章，杜绝系统外循环，对仍游离于电子监察系统外的情况，视情节严重，予以问责。三要多方搜集，电子监察信息库要尽可能详尽，将网上评议、电话调查、群众诉求、监察评价等多方信息融入信息库，通过效能监察信息的交叉采样，提高行政监察信心的科学性和客观性。四要强化管理，要建立一支专业信息系统维护运行队伍，对收集到的政府信息、行政效率和各个渠道的信息资源，要及时迅速的输入系统，并进行实时的综合评价，充分发挥好信息系统对于做好行政效能监察工作的支持作用。

　　4.6.3 针对工作重点开展专项监督

　　开展好行政效能监察工作，就必须紧跟地方政府工作方向和路线。政府的工作目标是促进地方经济社会可持续健康发展，行政效能监察工作也应围绕相关重点决策部署和重点工作开展，及时纠正和处理阻碍政府决策、决议执行的行为，保障重点工作取得实质性成果。一是对重点行业和重点部门进行效能监察，例如对重点资金的使用、行政审批权和其他掌握建设资金的财务领域重点监察，保障政府每一分钱都用到实处。二是对重点项目实施效能监察，重点项目的审批和重要部门的认识安排重点监察，只要是涉及重大事权、人权和财权的决定都要跟踪监察；三是对群众反应比较集中的问题进行效能监察，特别是民众关切和投诉的问题，要建立相应工作档案、台账，做到有进度、有结果；对民众反应问题较多的部门以及服务项目进行重点监察，服务好民众，让群众满意。四是加强对国有企业的监督监察，银行、电力、然气等国有公司虽是自主经营、自负盈亏的市场主体，有自己完善的自我评价和社会评价方式，但这些行业都与群众生活、社会生产息息相关，应提高对国有企业的行政监察力度，规范督促其更好的为地方发展服务。

　　4.6.4 开辟治庸问责“新渠道”

　　开展行政效能监察在扎实做好常规动作的同时，更应当积极创新“新渠道”,而这种“新渠道”就是在治庸风暴中要善于运用民间智慧共同解决效能问题、社会问题。笔者认为借助媒体力量，以电视传媒的形式来构建官民交流的平台，通过开展“电视问政”是有效开展行政效能监察的新方法，值得各级地方政府推广应用。武汉市近两年通过以“兑现承诺、转变作风、优化环境”为主题的“电视问政”栏目，采用现在直播的形式，让普通民众当场质问政府主要负责人关于社会安全、食品卫生、民生事业等社会主要问题，发现问题症结，找出改进方法，截止 2014 年 10 月，共有 20 名市级领导、67 名责任单位主要负责人先后作出整改承诺，曝光问题 300 多个，333 名责任人受到党纪政纪处分、组织处理，促进政府建章立制 60 余项，大幅度提升行政效能监察工作水平。武汉市“电视问政”栏目开展的好主要得益于五个方面。一是刚性要求。行政单位一把手必须参加，不能以任何理由躲避“电视问政”,也不能派出副手敷衍塞责。二是现场直播，采用现场直播的方式，对特邀群众代表、媒体代表、评论员、主持人签订协议，对问责问题严格保密，随机提问，确保效果。三是问题尖锐，每一个问题都要经过领导小组认真筛选，确保找到症结，要自揭疮疤，痛的目的是找出不足、发现问题，只有官员痛定思痛，才不会让百姓心痛。四是分析点评，发现问题更在解决问题，邀请专家学者现场点评，为保证公平客观、不搞“面子工程”,采取异地聘请原则，找出问题解决办法。五是常态化，“电视问政”不是作秀搏收视率，也不是看着官员出丑图乐，目的在于以“问政”为行政效能监察手段，发现问题，解决问题，促进行政效能提升，所以要持之以恒，要有年初承诺、中期考核还要有整改回头看，让治庸风暴始终摧枯拉朽之势，席卷上上下下的每一个层次、每一个角落。