政府大气污染治理措施的改进建议

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    【题目】邢台市大气污染政府治理问题探析
    【第一章】大气污染治理政府参与研究绪论
    【第二章】邢台市大气污染状况
    【第三章】邢台地区大气污染的影响因素分析
    【第四章】邢台市大气污染的政府治理状况与问题分析
    【第五章】政府大气污染治理措施的改进建议
    【参考文献】政府治理大气污染的路径分析参考文献

　　5 结论与政策建议

　　5.1 本文结论

　　2006 年到 2012 年间对空气综合污染指数和污染物浓度的定性分析和 Daniel 趋势检验的结果表明，空气综合污染物指数、SO2和 PM10指标的变化呈现显着的下降趋势，N02年份变化趋势不具有显着意义；2007 年到 2012 年间，第一季度、第二季度和第三季度的空气综合污染指数指标的变化呈现显着的下降趋势，第四季度则不具有显着意义。

　　表明邢台市空气质量在近几年内在逐步好转，该市的大气污染治理措施的具有一定的有效性。

　　基于 2012 年 1 月 1 日至 2014 年 6 月 30 日的日度数据的相关性分析和回归分析结果表明，平均风速、平均空气温度和平均相对湿度这三个气象因素对全年 AQI 的影响呈现弱化作用，平均气压则呈现强化作用；基于 2007 第一季度到 2012 年第四季度的季度数据的相关性分析和回归分析结果表明，第二产业占比、工业结构、煤炭消耗量、石油消耗量这四个社会经济因素对空气综合污染指数的影响呈现强化作用，电力消耗量则呈现弱化作用。其次，降水量与全年 AQI 不具有显着的相关关系，第三产业占比和燃气消耗量与空气综合污染指数不具有显着的相关性关系。另外，从四季来看，平均风速对 AQI 的影响在春季和冬季均显着正相关，夏季和秋季不显着相关；平均空气温度在冬季与 AQI 呈显着负相关，在夏季均呈现出显着正相关，春、秋季不显着；平均相对湿度在冬季与 AQI 呈现显着正相关，夏季则相反；平均气压在夏季与 AQI 呈显着负相关。

　　邢台市在2007年至 2014年的大气污染治理政策，在政府法制建设、能源结构调整、产业结构调整、督导检查措施这五大方面均有所突破，然而结合政府治污责任和本文实证结果，邢台市的空气污染治理措施，存在三大问题：（1）大气污染信息不对称导致居民环保意识淡薄，包括公众与政府关于大气污染知识的信息不对称、公众与政府关于大气污染监测数据的信息不对等这两方面；（2）政府治理措施单一导致部分污染物排放过量，治理措施没有有效考虑邢台市冬季作为取暖期和企业业绩冲刺期的社会因素，以及春冬气候特征的气象因素；（3）大气污染因子各具特性、政府治理措施针对性弱、力度小，如产业结构调整力度和能源结构调整力度不够等。

　　5.2 政府大气污染治理措施的改进建议

　　基于政府治污责任定位和环境治理理论，结合邢台市政府大气污染治理措施中存在问题，本文就大气污染治理措施的改进提出以下三点建议：建立信息共享机制提高公众环保意识、多元化治理措施降低污染物排放量和基于大气污染影响因子的特性提高治理措施的针对性。

　　5.2.1 建立信息共享机制提高公众环保意识

　　环境多中心治理理论的核心便是，政府应积极调动多个环境治理参与方的资源与主动性。不难理解，在大气污染治理中，数量最多的参与方非公众莫属，因此调动公众的参与积极性，无疑可以大大降低"搭便车"行为。公众在大气污染治理中的参与度，是影响大气污染治理效果的关键因素之一。对于公众，政府在法律与行政命令这两种控制型手段之外，可以更多地运用经济型与激励型政策、以及鼓励型与自愿型政策，也即主要运用宣传教育手段、环境信息公开等措施。

　　（1）加强大气污染知识的宣传

　　大气污染知识包括污染物成分、来源、危害性、防治措施等方面。普及大气污染知识，有助于实现以下目的，其一能够了解大气污染行为，一方面是自身不产生污染行为，另一方面是提高对周围大气污染行为的监督；其二是减少大气污染对公众身体健康的危害，公众能够正确了解在何种污染环境下采取何种有效措施降低大气污染对自身的危害性；其三是公众能够更好理解政府的大气污染治理措施，积极配合、参与政府治污。如今互联网、移动网络日益普遍，政府可以在原有的教育宣传方式的基础上利用新平台新渠道扩大宣传影响力。

　　（2）加强大气污染监测信息公开力度

　　邢台市大气污染监测信息的公开程度一直较低。提高大气污染监测信息的公开力度，需要切实提高政府自身信息公开意识，同时，为防止政府逃避治理责任和美化治理业绩而片面公布信息行为的出现，建议出台监测信息公开具体实施细则，规定信息公开的具体指标并要求落实到位。监测信息公开需要达到以下目标：其一是增加政府与公众的沟通力度，公众知情权越高，政府公信力越高；其二是带动公众配合政府的监督措施，公众既是污染治理方，一定程度上也是污染产生的主体，增加监测信息的公开力度，既可以提高公众的治理热情，同时也增加了公众之间及公众与政府之间的监督力度。

　　5.2.2 多元化治理措施降低污染物排放量

　　邢台市大气污染具有较为明显的季节性特征，为降低部分时期较高的污染物排放量，邢台市政府应采取多元化治理措施搭配的方法。建议政府从制度健全、运行方式的改善、监测技术的提升等方面入手，改善总量控制制度，健全排污许可制度和排污权交易制度，使三者相辅相成，有效降低大气污染物的排放量。

　　（1）推进总量控制手段的灵活化、监测技术的统一规范化。

　　邢台市政府目前主要的减排手段为总量控制手段，也即对污染源如企业、工程等，在特定区域内排放某一种或多种污染物的总量进行管控的治污手段。总量控制手段包括容量总量控制、目标总量控制、行业总量控制三种方式。容量总量控制，顾名思义，是基于大气环境状况对污染物排放总量进行管控；目标总量控制，则是基于污染源曾经的排放量确定减排目标；行业总量控制，是基于生产工艺和能源利用状况对企业污染排放量进行管控，三者各有侧重。邢台市在总量控制手段方面的政策有多种，如 2007 年邢台钢铁公司投资将近四千万元对生产设备进行脱硫技术升级，年减排二氧化硫上千吨等等；如 2013 年对硫分、灰分不达标的劣质煤进行重点控制，减少劣质煤在市区的使用量，完成两百多家加油站、上百辆油罐车和多家储油库的油气回收；如 2014 年规定淘汰"黄标车"两万多辆。总量控制手段程序简单、清晰，目标制定比较方便。然而，减排目标相对生硬，很可能与环境状况、企业状况等实际情况脱节；同时，由于不同层次不同区域的减排主体或者监督主体的监测方法、技术不一，对目标实现程度的监测结果不一。解决这一问题，除了灵活制定减排目标、同一监测技术之外，也需要统筹其他减排技术与总量控制技术相搭配，对污染物进行多维度的减排管理。

　　（2）促进排污许可证制度的推广使用。

　　排污许可证制度从性质上讲属于污染总量控制的限额分配制度。排污许可证制度规定只有办理排污许可证的主体才可以排放污染物，没有办理许可证的主体不可排污。

　　2000 年 4 月，我国大气污染防治法开始对总量控制区内排放主要大气污染物的企业、事业单位落实许可证管理，推进大气污染治理措施的多样化。然而，邢台市政府目前许可证制度的实行力度很小，这是由多种原因导致的，其一是法律细则不充足，具体实施时缺乏法律支撑；其二是运作方式的效率较低，实施效果微弱；其三是缺乏数据支撑，或者是监测技术不够。排污许可证制度在一定程度上弥补了总量控制制度的不灵活性，有必要加大其的推广力度。建议政府出台排污许可证的实施细则、核算方法与核算依据、许可证发放方式、许可证监管信息；同时在时机成熟时，调动市场机制来刺激排污许可证的使用，如建立排污许可证的规范性交易市场，排污单位之间可以相互调剂，在增加灵活性的同时刺激企业减排的积极性。

　　（3）发展排污权交易制度。

　　排污权交易制度和排污许可证都是基于一定的污染物排放总量的制度，但前者相对于后者而言更加市场化。排污权交易制度是指运用市场机制下发排放权，也即排放权具有商品属性进而可以被标价买卖。市场机制的引入了污染物排放主体之间的内部督促机制，排放主体更加有动力减排，大大减少了政府监督的难度。然而，排污权交易制度和排污许可证制度一样，都面临着法律细则不充足、运作方式效率较低和缺乏数据支撑等难题。对此问题，建议政府从立法的完善、制度的健全、运行方式的改善、监测技术的提升等方面入手。

　　5.2.3 基于大气污染影响因子的特性
　　
　　提高治理措施的针对性大气污染影响因素的实证分析结果表明，大气污染因子各具特性，大而泛的治理措施难以高效治污，建议邢台市政府基于大气污染影响因子的特性提高治理措施的针对性和有效性。

　　（1）基于气象因素的改进措施。首先，基于各行业各企业在第四季度的业绩压力，建议相关部门在第四季度加强督导、检查和执法力度，以防治企业以污染环境为代价而做大产出、减少成本进而提高利润完成业绩的现象。其次，考虑到邢台市春季和冬季的扬尘天气比较容易产生 PM10和PM2.5（尤其是 PM2.5）导致的颗粒物污染情况，同时，一些湿度较大的冬季季度比较容易形成雾霾天气，建议相关部门应在春季和冬季加强颗粒物污染的治理力度，也要特别注意湿度较大的冬季天气。最后，由于邢台市地处干旱区而全年降水量稀少，降水对空气的净化作用较弱，建议相关部门也应注重城市绿化、草皮植养等在一定程度上有利于增加城市降雨量的长期措施。

　　（2）基于社会经济因素的改进措施首先，由于近年来 PM2.5超过 PM10成为最高频率的首要污染物，而相对于气象地理因素，PM2.5受人为污染源的影响更大，所以 PM2.5治理对技术的依赖性较大，因此，建议相关部门在关于 PM2.5技术治理细节方面，给出比较明确规定和实际支持，以技术为根本，深入技术研究，加快应用落实的进程，提高技术手段在大气污染物治理过程中的使用量，提高除尘效率，减少 PM2.5等污染物排放。此外，由于邢台市第三产业对空气质量的改善作用还未得到明显的体现，邢台市产业结构并不利于邢台市空气质量的提升。

　　建议相关部门就大力发展第三产业做出战略规划与实施细则，促进产业结构调整。从长远来看，这是空气质量的改善的根本措施之一。最后，由于实证结果表明天然气这一清洁能源对邢台市空气质量的改善作用还未能得到有效发挥，电力对传统能源如煤炭和石油的替代作用也有提升空间，建议相关部门进一步加强清洁能源如天然气和电力的推广，尤其是天然气能源的普及，改善城市能源结构。