循环经济建设中政府激励机制研究绪论

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【题目】甘肃省发展循环经济的政府激励政策探析
【绪论】循环经济建设中政府激励机制研究绪论
【第一章】循环经济发展中政府激励的基本理论
【第二章】甘肃促进循环经济的政府激励政策现状、问题及原因
【第三章】国外循环经济发展中政府实行激励政策对我国的启示
【第四章】甘肃省发展循环经济中政府实行激励政策的出路
【结语/参考文献】促进循环经济的政府政策研究结语与参考文献

　　绪 论

　　一、研究缘起

　　近年来，我国经济运转形势乐观，呈现出高速发展的格局。2012 年和 2013 年，我国 GDP 分别为 534,123.0 亿元和 588,018.8 亿元，同比增长均为 7.7%;人均国内生产总值为 39,544.0 元和 43,320.0 元，同比增长均为 7.2%.

　　2013 年，我国石油、天然气和煤炭资源储量分别为 336,732.8 万吨、46,428.8 亿立方米、2,362.9 亿吨。②2012 年，我国工业能源消费总量为 252,462.8 万吨标准煤，占全社会能源消费总量的 69.8%,其中耗能较大的行业，包括钢铁、建材等，其能耗占工业能源消费总量的 77.0%;生活能源消费总量达 39,666.0 万吨标准煤，占全社会能源消费总量的 11%,人均能源生产量和消费量分别为 2,456.8 千克标准煤和 2,678.0 千克标准煤。③我国无疑已成为了世界经济大国和能源消耗大国。

　　快速运行和发展的经济与社会对环境造成的代价十分沉重，资源短缺、污染加剧和生态发展不平衡等问题已经到了不可协调的地步，经济发展和环境之间的矛盾日渐突出，呈现出无法控制的趋势。

　　在主要能源储量方面，我国已探明的煤炭储量位于世界前列，储量相对不足的是石油和天然气，这种情况决定了我国能源消耗长期以煤炭为主，2012 年我国煤炭能源消费总量为 352,647.1 万吨④，占全社会能源消费总量的近 70.0%.长期以来，我国的经济运行一直倾向于传统的物质单向流动模式，即“资源-产品-废物排放”,是一种开放式线性经济模式。在这种线性经济发展观和价值观的影响下，GDP 等经济指标是考察社会和经济增长的主要内容，而人们对环境破坏、资源大量浪费、污染严重加剧等问题的忧患意识少之甚少。人们对资源的利用是“从资源到产品，再从产品到垃圾”的单一方向流动，因此经济的数量型增长是以反向增长的自然代价为后果。这种线性经济的发展模式常常是粗放的、低效的和一次性的，对资源的利用程度和方式十分有限，最终将导致环境的破坏和发展的不可持续。

　　温家宝在全国环境保护大会第六次会议上对我国环境问题和循环经济发展作了相关发言，他指出，我国在发展中面临的两大矛盾之一是经济社会发展与人口资源环境压力加大的矛盾，经济的增长没有提高和优化人们的生活环境，反而破坏了自然生态的自我调节功能，矛盾呈现出愈演愈烈的趋势，我国未来的发展必须把社会、环境、资源的可持续发展摆在更加重要的战略位置。如果资源物质还得不到有效利用，浪费和低效的问题不能根本解决，经济、社会发展和环境压力之间的矛盾将越来越突显。因此，传统经济发展模式向循环经济发展模式的转变成为一种必然，否则经济和环境都将受到不可挽回的重创。

　　在第十五届科博会上，我国能源局副局长吴吟就表示了对环境压力的担忧。他在高层论坛发言时指出：我国现阶段总体能源综合利用水平仍然得不到提高，国内生产总值只相当于全世界的 9%左右，而耗费的能源总量却多了一倍。吴吟表示，我国针对能源利用和环境保护的政策机制还欠进一步完善，能源和产品价格不能合理反映出资源的稀缺性、不可再生成本和环境的清洁治理成本，特别是末端能源价格偏低的现状纵容了能源资源开采过度、大量浪费和市场配置低效问题。有利于节能减排的财政、税收、金融等政策改革也跟不上相关产业发展的进度，达不到应有的政策调节效果。相关政府部门的计量、统计工作严重滞后，政府和社会各界的监测、监管职能亟待加强。

　　各国政府和学界开始重视和研究如何在促进经济发展的同时减少对环境的破坏，并纷纷提出了发展循环经济的理念和相关模式。1972 年，第一次人类环境会议由联合国发起，会议对人类发展与环境的关系问题进行了分析与探讨，并首次提出“只有一个地球”理念；1983 年，世界环境与发展委员会（简称 WCED）由联合国环境署授权挪威首相布伦特兰夫人组建而成，该委员会就人类的未来发展与环境问题进行了全面的战略研究；1987 年该委员会第八次会议在东京举行，报告《我们共同的未来》诞生了，该报告系统阐述了可持续发展的含义与实现途径。至此，转变传统经济发展模式，发展循环经济已然成为全球共识，各国都以此作为推进经济、社会持久发展战略的重点。

　　不言而喻，这是人类社会生存和发展的最佳道路，循环经济对传统经济运行过程进行了重构，变物质能源的线性单向流动为环状反馈流动，要求整个系统形成“资源-产品-再生资源”的物质循环流动体系。循环经济的理念是以最高效率利用资源和物质能量，构成“低消耗量、高利用率、低排放量”的物质资源流动过程。

　　然而，不是社会所有人都具有为社会发展和环境考虑的理性思维，加之有些企业和消费者还没有深入理解循环经济的内涵和理念，导致迟迟不能采取自觉实施它的行为。

　　因此，国家和政府的责任和义务是不可免除的。政府应该制定、实施多种有效的政策来激励和引导企业与公众的思想和行为，使其主动参与并积极配合循环经济的发展。

　　在国家政策的制定和实施过程中，政府负责制定政策和监督政策相关者的执行情况，根据反馈信息及时调整政策的导向和力度，而企业和公众往往是政策的被动执行者，他们之间存在明显的利益不同，加上两者间极易存在的信息不对称现象，导致政府和企业、公众产生行为差异。

　　首先，两者的根本利益是不一致的。政府的主要任务是保障社会和环境的效益，如制定各项环境评价指标并督促企业达到合格水平，控制物质能源的大量浪费和低效率消耗，从根本上遏制和改善环境污染和生态破坏等等，而企业则更加注重自身的经济效益，如尽可能减少生产成本和管理费用，提高产品销售价格以使利润率抬升等。这一点会引发企业对循环经济的政策怀有消极情绪，甚至采取抵制行为，如瞒报谎报相关信息、不主动执行政策而选择观望、寻找政策漏洞、以各种理由延缓对政策的执行等。

　　其次，信息不对称的现象也为企业、公众执行政府政策的消极懈怠行为提供了条件。企业理解和认同政策的程度、使用的生产技术和设备等直接影响其对政策的执行方式和力度，但这些信息往往无法依靠政府的直接管理和监督来获得，只能一味增加政府运行成本却得不到满意的结果。

　　现实情况表明，政府对企业、公众采取必要和有效的激励约束与管理监督，大力发挥政府的激励作用并承担相关义务就变得非常重要和有意义了。

　　二、研究意义

　　（一）理论意义

　　我国发展循环经济的政府激励政策涉及的深层次理论问题研究较少。本文着重从政府激励角度对我国尤其是甘肃省发展循环经济的现有政策的激励效果进行研究，以期为政府制定和实施循环经济激励政策、制度提供较为全面的理论素材。我国政府在促进循环经济发展时常常只重视法律法规和政策的约束和管制等负激励作用，忽略了发挥政策的正激励作用。发达国家之所以能在全国范围内引起社会和公众对发展循环经济的广泛关注和长期重视，并取得明显成效，其中一条值得借鉴的经验就是政府应该多角度、多形式地发挥自身的激励职能，使政策的激励效果得到充分体现。因此，我国政府必须分析和学习国外政府对自身激励职能的体现方法和合理制定激励政策的经验，努力提升其激励水平，促进全社会参与循环经济的发展。

　　（二）现实意义

　　目前我国的循环经济发展还处在起步环节，进入实践阶段的时间较短，发展循环经济所需的技术支撑体系与法律体系尚未建立健全，许多问题还有待在今后的实践中不断探索和解决。发展循环经济的政府激励政策实际上是引导和驱使相关的利益主体各方之间进行密切配合，实现物质和资源高效利用的目标，推进循环经济的持续发展。政府通过制定相关的激励政策，建立相应的激励制度，是促使循环经济发展模式步入实践，缓和社会与环境间矛盾，推动循环经济平稳有效发展的关键。

　　三、研究现状

　　（一）国外研究现状

　　针对本文所探讨的问题，国外相关的研究论述或文章专着不多，但政府激励循环经济发展的实践始于西方。在欧洲，德国是循环经济发展运行情况最好的国家之一，被世界公认为发展循环经济的先驱。在德国，循环经济意识和理念根植人心，发展循环经济的良好社会环境已经形成，经过政府、企业和公众的长久沟通和配合，循环经济现已成为德国各个行业的发展重点。德国的循环经济是从垃圾处理开始的，德国在经历第二次世界大战后，进入了加快生产、城市重建、恢复经济和提高国民生活质量的长期发展阶段，工厂废弃物和生活垃圾堆积如山，德国政府因此在城市附近地区建立了许多堆放场以供垃圾存放和处理。但由于管理和监督不及时，许多垃圾堆放场出现二次污染现象，部分垃圾甚至需要出口到法国进行处理，因此德国政府不得不开始重视垃圾和废弃物处理问题。德国政府在促进本国循环经济发展时，倡导国家立法在先，继而鼓励企业主导和公众参与。德国政府在循环经济发展的初期就已开始进行相关法律的研究和制定，《废弃物处理法》制定于1972年，之后德国政府又对其进行了多次修改并颁布了多部更加全面详细的法律法规。同时德国政府为了更加深入地贯彻循环经济理念，做好垃圾处理工作，还制定了许多激励政策来刺激企业和公众的行为，具体有废弃物收费政策、产品责任政策、抵押金返还政策、征收生态税政策、垃圾处理产业化政策和激励新能源的开发利用政策。现如今，废弃物的处理已经形成了一条完整的产业链，成为了德国经济的支柱。

　　日本提出和推进循环经济的时间也较早，现已有了显着成效并积累了丰富的经验。在日本由传统经济向循环经济转变的起步阶段，日本政府占据着重要地位，发挥了不可替代的作用。注重立法是日本发展循环经济的特点之一，日本政府在2001年颁布实施了七项法律，在国内提供良好的法律环境以保障可持续型社会的建立。这些法律法规的贯彻实施，极大地保障了对物质资源的合理高效利用和对环境污染的有效控制与改善。日本的“环之国”会议机制也是日本政府为了促进循环经济而设置的，该机制秉持的基本理念就是以可持续发展为根本，建立一个清洁、简化、高质量的循环型社会。对采取环保措施的企业，日本政府在预算、融资、税制等方面进行政策倾斜，这些产业倾斜政策增加了企业发展循环经济的积极性。日本各级政府还实施绿色采购政策，通过带头使用环保产品对公众更新消费观念起到了行为示范作用。

　　“宇宙飞船理论”对循环经济思想和理念的产生有着极大的启蒙意义，该理论由鲍尔丁（K.E.Boulding）于1962年提出。五年之后，美国政府规定每年的11月15日这一天为“循环利用日”.如今，在美国国民经济中，循环经济俨然是不可或缺的一部分。除了通过立法推动资源的回收利用及预防和控制环境污染外，美国政府还实行了许多政策奖励和税收优惠政策。例如，1995年美国为支持工业企业研发具备实用价值的化学新工艺、新方法，达到资源消耗减少和回收利用增加的目的，设立了“总统绿色化学挑战奖”.美国政府还规定，节能环保型家电的生产厂商可以享受抵税优惠政策，同时，对购买节能产品的消费者也给予适当抵税优惠。

　　除上述国家外，丹麦、荷兰等国政府也在积极制定和实施促进循环经济发展的激励政策。丹麦企业使用能够减少污染废弃物排放的技术、设备时，政府将允许企业对该设备进行加速折旧，并减免该企业部分企业所得税。荷兰政府在促进循环经济发展时，也采用了直接和间接的激励手段，例如企业采用清洁生产技术的，政府将在15%-40%的范围内，对其购买设备的费用进行直接补贴；另外，企业开展绿色生产，使用环境清洁技术的设备的，可以缩短设备折旧期，按1年折旧，而通常企业设备的折旧期不能少于10年，可见荷兰政府对企业参与循环经济发展的激励力度之大。

　　综上所述，国外更注重对政府在各个领域激励循环经济发展的具体实践研究和实现手段研究。国外普遍性的做法包括法律法规的健全、政府与企业的对话与合作、多元化的投融资手段、鼓励公众参与、重视环保教育等等。

　　（二）国内研究现状

　　我国政府高度重视发展循环经济问题，中共十六届三中全会对科学发展观作了全面详细的阐述，并发布了相关中央文件。在 2003 年的人口和资源环境工作座谈会上，胡锦涛谈到大力发展循环经济的问题，他指出：全国要积极推动资源有效利用，尽量减少废弃物排放数量，逐步使环境和生态步入良性循环。2005 年温家宝在相关政府工作报告中也强调要大力发展循环经济，从资源的最初开采环节开始，到生产消耗过程、再到废弃物的再生利用，最后进入社会消费环节，整个过程必须加大资源综合利用效率和循环利用效果。此外还需积极推进新能源和可再生能源的开发。2006 年政府发布我国第十一个“五年纲要”,其中也指出要逐步建立全社会的资源循环利用体系。2013 年国务院印发了我国第一部国家级循环经济发展战略及专项规划，即《循环经济发展战略及近期行动计划》，明确了未来长期我国循环经济发展的总体规划、要求、需完成的任务和将要采取的保障措施等，强调了不仅要在法律法规层面对发展循环经济进行规范，还要改进和完善多领域多方面的政策制定和实施，创新性地加入各种经济政策，并加快建立健全相关行业标准和政府部门的计量检测体系。

　　我国政府把发展循环经济纳入了国民经济和社会发展规划，要求按照循环经济的3R 原则，即减量化原则、再利用原则和资源化原则，从生产制造、流通、消费使用各环节推进循环经济的发展。逐渐完善政府的政策体系，对水、电等资源性产品进行价格改革，例如实行差别电价、惩罚性电价、阶梯式水价等政策。逐步调整成品油价格和税费，提高成品油消费税单位税额，将成品油价格调整到合理范围。中央财政设立专项资金，用于对循环经济重点项目和相关示范试点的支持。对资源税进行改革试点，鼓励对环境保护和节能节水专用设备、小排量汽车、资源综合利用产品的生产和购买使用行为，降低此类产品的资源税税率，制定相关税收优惠政策。进一步完善政府对循环经济发展项目的投融资政策、财政补助政策和其他相关政策。

　　目前国内对循环经济政府政策的研究包括相关财税政策、区域和相关工业园区的发展政策、绿色消费政策以及发达国家循环经济的立法研究等。而涉及政府在循环经济发展中的激励作用的研究并不多见。

　　冯之浚指出当前我国循环经济还停留在早期起步阶段，一些问题仍阻碍着循环经济的快速发展，这些问题需要政府运用法律、经济、行政等手段加以克服。法律手段的特点是规范性、强制性和引导性，它具有其他手段都无法达到的力度和无法替代的作用，是国家进行统治和管理的最高形式。循环经济立法应该明确包括政府在内的相关主体的权利和义务等。①可见，冯之浚认为国家立法是我国发展循环经济的保障，立法有利于加快我国循环型社会的形成，但是冯之浚过多强调了立法的作用而忽略行政和经济政策的作用，容易造成循环经济激励形式的单一和片面。

　　诸大建等人认为发展循环经济，需要政府、企业和公众的共同参与和密切配合，对资源能源进行完整全面的管理，施行的政策按照作用的不同可分为管制性、市场性和公众参与性这三类，从而完成循环经济所要求的目标。②诸大建的观点表明发展循环经济的政策应该覆盖资源物质投入、生产、使用和废弃的整个过程，从输入到使用到最终的废物排放都要制定严格的标准和规范，但是在政策激励方面涉及比较少。

　　季昆森认为我国的发展情况和方式有别于其他国家，但我们仍然应该学习和借鉴他们实施和完善生态税计征方式的经验。对资源依赖型产业的浪费行为，及损害生态发展及环境保护的产品和服务，应该加快包括生态环保税等新税种的开征，及时纠正行为和控制污染。相反，对采取清洁生产措施的企业和可再生资源产品，采取减免税收的优惠政策。

　　这主要是利用国家税收政策对企业的行为进行正反两面的激励。现时我国还未大范围的开征生态税，因此这方面的研究将对我国政府激励企业发展循环经济具有重要意义。齐建国指出我国必须从制度创新入手来促进循环经济的发展，制定能够相互配套、切实有效的政策体系。他提出，政府在建立有利于循环经济发展的政策体系的同时，还要尽快健全循环经济立法，规范和约束各级政府、企业、公众的责任和义务。他认为生态环境作为资源的一种，应纳入公共产品范畴，属于政府的公共管理范围之内。②周生军、尚红云提出市场这只“看不见的手”能够在一定限度内对资源配置起基础性作用，但市场有时也存在失灵之处，无法达到帕累托最优状态，这时政府这只“看得见的手”必须对其加以矫正，只有市场和政府协调作用，才能实现资源配置最优化，周生军、尚红云认为政府要充分利用财政补贴、投融资、税收优惠等财税手段支持循环经济运行，以促进人与自然的和谐发展。③齐建国、周生军、尚红云的观点共同反应了我国现阶段发展循环经济亟待解决的一个问题，环境资源作为一种公共产品，由于其外部性，市场的资源配置作用十分有限，因此政府应该制定有效的激励政策，在市场失灵时引导和刺激企业、公众发展循环经济。

　　张艳纯从财政政策层面出发，提出要加快完善预算管理制度，另外建立健全的税收制度也对发展循环经济有一定的刺激作用，政府必须整合税收优惠政策等制度安排与政策设计，以此为基础建立加快循环经济发展的财政政策支撑体系，如设立相关环境保护和循环经济专项资金、充分运用财政补贴并且加快推行绿色政府采购制度等。④张艳纯突出财政政策的激励作用，认为建立一套行之有效的财政政策体系是当务之急。

　　周宏春认为发展循环经济、节约资源和保护环境都带有公益性特点，在经济学上表现为正外部性，这时市场的资源配置作用得不到充分发挥，即造成“市场失灵”,需要政府介入并加以干预以弥补市场失灵。例如采用经济手段，本质上是要在市场经济环境下，激励企业自觉地、创新性地发展循环经济。只有这样，循环经济才会快速持久的发展。他认为的经济政策的效果分为两种，一种是激励效果，通过制定和执行节约资源和保护环境的经济政策，达到鼓励低消耗、低污染的经济活动的目的；另一种是约束效果，节约资源和保护环境的经济政策的实施，还可使企业和公众不得不放弃传统的高消耗、重污染的经济行为。①周宏春的观点中也体现出循环经济发展的外部性特点使得政府参与其中变得必不可少，另外他提到政府的激励政策会同时产生正反两种激励效果。

　　王朝全非常重视建立循环经济的动力机制，他认为要设计能够促进循环经济的制度体系必须以此为基础，他指出“发展循环经济不是一个简单的过程，而是一个社会里多元利益主体通过多次重复博弈所达成的均衡结果”.②政府对循环经济的激励形式应该多样化，包括直接投资建立影响深远的环境保护项目，对资源和物质进行价格管制，对符合循环经济理念，利于保护环境、控制污染的企业和个人行为给予政府财政补贴或税收优惠、减免等。此观点指出发展循环经济的过程中将涉及多方主体，各方经过多次博弈采取最有利于自己的行为，因此政府的激励手段必须多样化才能刺激各方采取保护环境的行为。

　　刘志荣、陈雪梅表示在循环经济发展的过程中，政府的角色包括公益者、策划者和仲裁者，而企业的主要责任则是最大限度的减少环境污染、提高资源利用效率。他们通过研究分析在循环经济发展中政府与企业的博弈行为，探求在信息不完全条件下，二者如何才能实现良性互动并制定相关实施机制。③这种观点从博弈论的角度来诠释在循环经济的发展中政府和企业具有不同的角色和责任，两者应该如何克服信息不完全的障碍取得有效沟通是有效发展循环经济的关键。

　　徐建中，马瑞先则认为企业虽然以追求自身经济利润最大化为目标，但同时他们也具有发展循环经济的利益动机，唯一缺乏的是使这种利益动机发挥作用的实现机制。他们认为对企业发展循环经济的这种利益动机进行激励是十分必要的，同时探讨了影响并决定企业动力的利益因素，进而提出企业发展循环经济的利益激励系统的基本框架。④他们指出政府引导企业发展循环经济的方式除了用行政措施进行强制干预外，还必须结合发挥激励型政策、引导型政策和保护型政策的激励作用，并且政府要通过加快循环经济发展立法，在法律制度方面为企业提供保障。徐建中，马瑞先指出企业具备发展循环经济的利益动机，但是缺乏动机转化为行为的刺激机制，这种观点区别于其他研究者认为的企业只会追求自身利益最大化的思想。

　　王良忠，史美芳认为发展循环经济的责任主体应该是政府，为了要解决市场无法自发达到帕累托最优状态的缺陷，政府应充分发挥自身作用，同时运用法律、行政、经济等手段，规范企业和公众的行为，促进环境和经济长久有利发展。政府要构建促进循环经济发展的激励机制，必须要通过多方面的配合来实现，主要包括：（1）市场激励，通过为经济活动的各方主体提供有效的经济激励，来引导和改变参与者的行为方式，以此推动经济的持续向前发展；（2）政府激励，政府代表了社会的整体利益，应该以此为出发点，提供直接或间接性的经济激励手段；（3）文化激励，加强对公众环境意识的培养，帮助公众更好地理解和体会循环经济理念。

　　王良忠和史美芳的观点强调了政府参与循环经济的必要性并提出了政府构建激励机制的方式，但是将政府作为发展循环经济的责任主体未免有些模糊市场作用和政府作用的边界。

　　樊根耀、蒋莉、陈建校指出，实现从传统经济模式向循环经济模式的转变，法律法规并非唯一起作用的内容，多数西方国家的循环经济实践已经表明，激励手段具有同样不可忽视的作用。无论是企业在传统经济模式中，因为追求自身利益而造成的负外部性，还是转变为循环经济模式后形成的正外部性，都可以通过政府提供经济刺激政策而予以内部化。企业天然的“经济人”特性，会使得政府的经济激励政策比一般的强制性政策更加有效，产生的监督管理成本更低，达到的效果却更好。②三人的研究指出发展循环经济具有外部性，并且得出经济刺激比行政强制能够达到更好的促进循环经济发展的效果，突出了政府政策的正激励作用。

　　张金萍、张金环的研究表明，在发展循环经济时政府、企业和公众的地位是不平等的，在传统经济转变为循环经济的过程中，政府应该发挥自己的职能作用，建立一套有效运行的激励机制，使其他相关利益主体的积极性得到完全调动，其作用得到充分发挥，从而共同推动循环经济的发展。③张金萍和张金环的观点指出政府、企业和公众的地位、作用是有区分的，政府的角色是激励其他两个主体参与到发展循环经济的过程中来，促进实现环境友好型社会。

　　四、研究方法

　　（一）文献分析法

　　文献分析是所有研究的前提，通过对文献的搜集与分析，可以获知现在已有的研究成果，并得出研究的理论基础。因此本文运用文献分析法，全面系统地收集相关资料，包括书籍、期刊论文、报纸杂志和网络资源等，并对内容进行分析，使对研究现状有清楚的了解，在学习的基础上提出对问题的见解。

　　（二）比较分析法

　　西方发达国家发展循环经济较早，进入实践阶段的时间也比较长，因此已经积累了大量的经验和教训。本文对国内外发展循环经济中政府实行的激励政策进行研究比较，通过对德国、日本和美国发展循环经济的激励政策现状的比较来得出对我国的启示。

　　五、难点、重点以及创新点

　　循环经济的构建与运行在我国已初见成效，但仍然存在各种阻力与问题。本文重难点是将在国内外已有循环经济政府激励政策的相关研究基础上，选取激励理论为切入点，较详尽地论述政府在发展循环经济中的地位和如何引导企业和公众自主发展循环经济的政策体系。

　　循环经济的政府激励政策研究是一个十分复杂的问题，根据发达国家的经验，财税金融相关政策和制度是循环经济激励的关键部分，也有必要重点研究。

　　我国不同地区的自然经济条件有明显的差异，决定了不同地区的循环经济发展处于不同的阶段，这就要求根据各地的自然环境条件、循环经济发展所处阶段及制约因素等，科学设置适合本地区的政府激励政策，激励措施因区域差异而不同。本文的创新点将是如何针对甘肃省的具体条件和现阶段循环经济发展状况提出适合的政府激励政策制定和实施的建议。