发票泛滥的成因和治理对策

　　一、发票的定义和分类

　　所谓发票，是指一切单位和个人在购销商品、提供或者接受劳务服务以及从事其他经营活动时，所提供给对方的收付款的书面法定证明。

　　根据生产经营者的生产特点不同，发票可以分为以下几种：

　　（一）由国家税务总局指定的企业印制的增值税专用发票（可抵扣销项税），只限于具有增值税一般纳税人资格的企业领购使用，增值税小规模纳税人和非增值税纳税人不得领购使用。从行业划分来讲，它是工业、商业企业用于结算销售货物和加工、修理修配劳务使用的发票。随着“营改增”的逐步推行，服务业的结算票据也将以增值税专用发票为主。

　　（二）由国家税务总局确定的企业印制的增值税普通发票（不能抵扣销项税），是将除商业零售以外的值税一般纳税人纳入了增值税防伪税控系统开具和管理，也就是说一般纳税人可以使用同一套增值税防伪税控系统开具增值税专用发票和增值税普通发票，部分经济发达的地区也在推行小规模纳税人使用该税控系统。

　　（三）由省、自治区、直辖市税务主管部门确定的企业印制的普通发票（含“营改增”专用发票），主要是国内免税销售发票、商业零售发票、定额发票、未实行“营改增”的服务业发票。其中服务业发票由各地税务机关根据当地的具体情况按缴纳营业税的行业分成几个大的类别。

　　（四）经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由政府主管部门自行管理、可不套印税务机关的统一发票监制章，也可根据税收征管的需要纳人统一发票管理的专业发票，主要有国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单；国有铁路、民用航空企业和交通部门、国有公路、水上运输企业的客票、货票等。

　　（五）由省、自治区、直辖市税务主管部门确定的企业印制的收据，主要用于非经营性收入所出示的凭证（各企业之间的非涉税内容也应使用该凭证）。

　　（六）由各级财政主管部门负责监制的具有发票性质的收费收据，主要由行政事业单位、公益单位、社团组织使用。

　　军队票据基本上是用于军队内部结算，在此暂不分析。

　　二、发票泛滥的成因分析

　　发票是记录单位和个人经营活动的重要凭证，是会计核算的原始凭据，是税务稽查的重要依据，是加强财务会计管理、保护一切合法财产安全的重要手段，是维护经济秩序的重要工具。但是，在现实的经济生活中，发票的作用明显被“扩大”甚至被扭曲。请看以下几个事例：

　　56个中央单位的“假发票门”事件：2010年6月审计署原审计长刘家义向全国人大常委会作2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中表示，在审计署抽查的56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。

　　三一重工的“业务门”、“公关门”事件：一是关于“2011年中字头及水泥行业客户春节公关费汇总表以及清单”显示初审应拨付费用超过500万元，其中“中字头”客户386万元；二是三一重工新疆分公司在2011年4月、7月的两个中标项目中的涉嫌行贿行为，相关费用由员工先行垫付，再以业务费、客服费的形式申请核销。

　　2011年7.23动车事故过后的相关深度报道：高铁上市公司招待费惊人，一年花掉数亿。无锡尚德公司的“诈捐门”、“捐赠门”事件：捐5万现金支票换来1500万免税发票。相信财务人员也会经历过这样的事情：有些实际发生的费用，总比预算额度要高得多，结果是管理层问责质疑预算做得不够精细，分析结果没有达到预期的效果。

　　发票的作用如上述例子中一旦被“扩大”或被利用，后果就会很严重：1.42亿元的假发票从单位换来等额的真金白银、500万元的公关费、数亿元的招待费，都名正言顺地流入个人口袋，也不用缴纳个人所得税，那么，公众对个人所得税成为工薪税的感受将更深刻；隐形收入、灰色收入将越来越多，贫富悬殊的差距也会越来越大；国家的税收收入也会双重的减少：一方面部分个人得到这些额外收入没有申报缴纳个人所得税，另一方面企业名义上的这些费用支出，减少了利润，少缴了企业所得税。由于一些已经入账的发票并没有反映出真实的经营业务，这样就不能准确反映企业的经营活动和经营业绩，一方面加重了财务人员的工作量，不能提供准确的财务信息，不利于企业管理层做出正确的经营决策；另一方面可能是以“合法”的发票表象掩盖了非法的目的，导致企业间的不公平竞争。

　　或许有人要问，这些所谓的发票哪来的?不外乎２种途径：一是购买假发票，即从那些假发票兜售者手中买来的，在车站、码头等地，陌生人最熟悉的问候语就是“要发票吗”；二是购买真发票，即从正规企业手中购来的真实的发票，但没有发生真实的业务活动；我们的手机、传真机不是经常都收到“提供正规发票、验证后付费”之类的“广告”吗?

　　“无利不起早”，发票泛滥定有利益驱动。对于企业来说，经营管理者为了能拿到项目或完成“经营目标”，可能会穷尽“方法”，实施这些方法就必须要有开销，而有些业务是没有发票的开销，就必须寻找发票来填补。对于个人来说，一方面项目招标者可以利用手中的权力来寻租甚至主动索取好处，轻松获得个人利益，被索取方为此的开销必须有发票才能合法化；另一方面企业的业务活动实施者在实施经营业务活动后，为了一己私利，可能会找一些发票来多报一些费用。这样就导致虚假发票存在一定的市场。

　　监管缺失是发票泛滥长期存在的另一因素。就拿2010年审计署公布的1.42亿假发票来说，只有通过审计署审计后才发现问题，财务人员、审批的领导、上级部门难道都没发现其中的猫腻?而那些企业发生的高额费用以及购买发票事件被公布后，广大民众都在热议时，可相关的管理部门却都保持沉默，最终的结果都不了了之。当然一些金融机构也起到“桥梁”的作用：现在金融机构竞争也激烈，国有、外资、民营的金融机构星罗棋布，各金融机构为了能在竞争中留住客户而占主导地位，可能会被大客户绑架而顺从大客户的意思。《人民币银行结算账户管理办法》第四十条规定：单位从其银行结算账户支付给个人银行结算账户的款项，每笔超过5万元的，应向其开户银行提供下列付款依据：其他合法款项的证明。随着网络科技的发展，很多公司的员工报销都是通过网上银行而不是现金，对于员工报销的大额费用，即使超过5万，银行又是否要求其提供合法的证明?如果银行有监管，大额的发票（尤其是购买实物、会务和咨询类）通过个人报销而不通过对公司账户支付，是否正常?员工有如此高尚的热情，愿意为公司垫付好几万的资金?普通员工每月的收入能有多少钱，他愿意为公司垫付自己好几个月的收入?那么就有理由怀疑该业务和发票的真实性。

　　违法成本低和制度缺陷也为发票泛滥提供了生存空间。

　　尽管《发票管理办法》第三十七条、第三十八条对虚开、私自印制、伪造、变造发票做出了罚款50万的上限规定，但该办法仅是修订后从2011年2月份才开始实施的，在此之前该规定的罚款上限仅为5万。同样该办法的第三十九条第二款“知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的”对接受方的惩罚与第三十七条差不多。

　　另外《人民币银行结算账户管理办法》第四十条的有关“每笔超过5万”才要求提供合法证明的标准是否过于宽松?财务人员的独立性不够，也是一种无奈。尽管《会计法》规定了财务人员在企业经营活动中的独立性，《发票管理办法》第二十一条也规定：不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。可在实际工作中，又有几人能坚持该标准?财务人员对发票提出质疑甚至拒收时，经办人员往往会从“企业发展的角度”来“据理力争”：所持发票是为公司业务而发生、不是自己私人消费，如果不能报销，以后的业务能否开展?甚至直接通过企业负责人审批后再递交到财务部门。面对这种情况，财务人员该怎么办?自己的绩效考核由公司评定，自己的工资由公司支付，不可能因此而辞职吧。即使辞职，下家公司仍是如此的话，那又该怎么办?因此只有感慨：已尽职责指出该发票的不当之处，唯盼通过外部力量的推动来改进这项工作。

　　三、发票泛滥的治理对策

　　针对上述状况，企业间的公平竞争、财务信息准确反映企业经营活动、国家减少税收流失又如何去实现呢?

　　第一，将行政事业单位的收据、社团及公益单位的发票纳入服务业发票管理系统（行政处罚、资金往来除外）。在服务业发票种类中增加行政事业单位、社团、公益类发票，这样就可以避免以上三类发票游离于发票管理系统外，方便税务机关稽核、比对，避免“用5万现金换1500万发票”的怪现象。

　　第二，实行发票实名制。建立强大的数据库系统，该系统应与工商、税务、出入境、公安、银行等部门联网，该系统应包含所有在境内登记注册的行政（事业）单位、社团（公益）单位、企业、企业代表处、分支机构和中国公民及在华的工作或生活的外籍人士的详细信息。其中行政事业单位、社团、公益单位、企业以组织机构代码（或增加税务登记代码）区分，企业、企业代表处、分支机构和个体工商户以税务登记代码区分，中国公民以身份证号码、外籍人士以护照号码为区分。借鉴火车票实名制的做法，在发票上打印出购买方的信息。对于购买方信息不全的情况，系统设置为不能打印出发票。这样就可以防止企业去寻找发票来填补所谓的“业务空白”。对于抬头为居民个人的发票，除交通、住宿发票外，单张金额超过500元的一律不得作为对公业务的合法凭证。至于发票内容的填写要求，可借鉴增值税专用发票的要求。

　　第三，全面推广税控开票，仅保留少量类型的小额定额发票（如停车收费、城市公共交通等）；统一全国各地的服务业发票式样，由国税总局按增值税票管理办法集中管理服务业发票，避免服务业发票“各地为政”的乱象；将所有发票纳入税控装置系统进行开票，这样就可以避免发票出现“大头小尾”的情况。对达到一定规模的企业和个体工商户，必须安装税控装置系统。尽管全国已经在逐步推行税控装置系统开票，但仍有很多商业零售企业仍然是手工开具，给发票利用者提供了机会，实行税控装置开票后，购买方就无法从发票上做文章了。

　　第四，实行税控非增值税专用发票认证申报和抵扣制度（当然目前“营改增”正在推行），将所有类型的发票纳入认证和抵扣系统（其中行政事业单位、社团、公益类发票只认证申报，但不抵扣），发票抬头为公民个人的交通、住宿类发票和为公司垫付的单张发票金额在500元以下其他类别的发票的不必认证和申报。虽然各地税务机关都建立了发票真伪查询系统，但发票真实并不能完全证明业务是真实的，因为各地的地税机关并未联网，不能对发票双方进行比对。对服务业发票的实行抵扣制度，“营改增”的推行既可以减轻企业的税负，避免重复征税（因营业税属于价内税），又能增加企业的利润而推动企业有积极性去参与。企业因此而增加的人工成本，应远低于抵扣服务业发票所节省的成本。更重要的是实行认证制度就可以消除虚假发票的生存空间。

　　第五，逐步建立独立于企业的会计公共服务机构，由会计服务机构派驻财务人员到企业，让财务人员实现真正的业务上的独立，挺起腰板为企业服务，敢对企业不法行为说“不”；同时建立会计人员保障机制，避免会计人员受到打击报复而失业的状况。当然，对于财务人员与企业相互勾进行结违法犯罪行为的，也应有严厉的惩罚措施。尽管企业每年都有由第三方的会计师事务所出具的年度审计报告，但审计期间的那短短几天，又怎能了解企业的全部?因此会计人员派驻企业更有可行性。

　　第六，完善相关的法律制度和管理办法，做到有法必依，相关监管部门要做到“知”必“行”。严格执行相关法律制度或管理办法，加强对银行、税务等应该起监管作用的部门进行监督检查，银行、税务等部门应转变工作方式，主动承担监管义务；对监管缺失的部门也应重罚。建立税务、银行联网核查制度，税务部门在比对发票业务是否真实时，还应该有权限核对疑问发票对应的款项是否支付，从而证实发票金额对应的资金流向是否合乎情理。推广异地使用支票的功能，方便在出差期间确实有购买的需要的业务人员；加大对违法行为的惩罚力度。

　　对于新生事物，对网上购物可借鉴台湾的做法实行电子发票，而且台湾在这方面是做得很成功的；对于商业预付卡，尽管国家七部委在2011年5月份已经联合下发了《关于规范商业预付卡管理的意见》，但个人认为，商业预付卡的购买方为非个人的话，是否有必要?商业预付卡主要用功能是用于百货零售业和餐饮娱乐业，有哪家公司用此卡去购买办公用品、存货或工程、咨询类的业务?如果企业购来用于员工福利的话，直接以工资的形式支付货币，员工岂不更欢迎?因此该卡的购买方应仅限于实名制的公民个人，这样也能打消企业在该方面的盘算。

　　四、结论

　　实现了以上几点，就能够有一个公平的、良性的市场环境来促进企业的生存和发展，国家的税收也会有一定的增长并能更大幅度地支持经济环境的建设和改善民生，从而实现国、民同时富的目标。

　　参考文献：
　　[1]《中华人民共和国现金管理暂行条例》[M].1998，10.
　　[2]《中华人民共和会计法》[M].1999，10.
　　[3]《人民币银行结算账户管理办法》[M].2003-04-30.
　　[4]《中华人民共和国商业银行法》[M].2003，12.
　　[5]《中华人民共和国发票管理办法》[M].2010，12.
　　[6]中华人民共和国审计署审计结果公告[M].2010，19.
　　[7]《中华人民共和国发票管理办法实施细则》[M].2011，2.
　　[8]国际金融报《.电子发票渐行渐近》[N].2011-7-5.
　　[9]《国务院办公厅转发人民银行监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》[M].国办发〔2011〕25号.
　　[10]全国注册税务师资格考试教材编写.税务代理实务[M].2014，（01）.