决策论视角下公务员腐败的成因及遏制措施

　　有效反腐败需要深刻认识腐败的动机或缘由。只有这样，反腐败措施的针对性和系统性才更强。从官员 “经济人”特征出发建构反腐败的激励约束体系，改变其做出腐败决策的成本收益对比形态，有利于引导形成官员不敢腐败、不想腐败、也不能腐败的主动不腐败的内生动力机制。

　　一、经济人假设: 官员腐败的决策起点

　　政府公务员，从组织架构上受国家委托而工作，但从权力溯源上实际上是受全国人民的委托。委托人过多容易产生的问题就是搭便车，个人监督代理人不积极。如果每个委托人都消极监督代理人，作为代理人的官员就更容易滥用手中的权力。如果这个时候委托人之间的利益还有矛盾的话，或者说，他们对代理人的利益诉求是替代性的，麻烦就更大了。结果，每一个委托人都希望官员为自己办事而不是为他人办事，就像不同的电视机生产者在同一个商场销售自己的产品，他们之间相互竞争，都希望能把自己的产品摆在一个好的位置上。

　　因而，作为公共权力的代理人，官员利用委托人的信息不对称，极易滥用委托人授权，中饱私囊，获取私利，贪污、盗窃、侵占、挪用、挥霍国家财产。而且，客观存在的政府权力也为当权者利用公共资源满足个人私欲提供了 “寻租”的物质基础。政府公共权力与市场利益诱惑交织，权力进入市场，有利益诉求的寻租人为保护既得利益和寻求新的利益，自愿或不自愿地与握有租金控制权的国家公职人员进行权钱交易，催生了一批靠 “寻租”发财致富的权贵资本和利益集团。

　　经济学中有一个很重要的 “理性人假定”，即经济活动中的 “人”时刻都以追求自身利益最大化为目标。利益约束是对人类行为的最终约束。人们奋斗所追求的一切，无不同他自身的利益密切相关。政治生活中的人某种程度上也具有利己动机，具有 “经济人”的特征。作为 “经济人”的官员，既有实施腐败行为的可能，也有不实施腐败行为的可能，其最终行动取决于内在的成本收益对比。当腐败行为的收益大到超过腐败的成本时，腐败动机会更加强烈。这是理性腐败的基本条件。

　　假定 W 代表官员的工资，R ( q) 代表权力租金———也就是官员在官位上可能接受的最大贿赂，或者理解为不腐败的 “机会成本”。权力租金的大小取决于官员权力 q 的大小，两者的关系是: 权力越大，个人不腐败的机会成本就越高，因为拥有的权力越大，别人愿意支付的最高贿赂金就越高。和一般生产函数不同，权力租金函数存在规模报酬递增，可获得的最大权力租金随官员权力的增长而递增，租金增长的速度比权力增长的速度更快。譬如说，当张三只有一项权力时，可能他只能帮人办成一件事; 但如果张三有两项权力，他就可能帮人办成 3 件事。这意味着，如果一个科长能够收受 1 万元贿赂金的话，那么处长就可能收受 10 万元的贿赂金，局长就可能收受 200 万元的贿赂金。以此顺推，即使非常贫穷的国家，最高领导人也有可能收受非常高的贿赂金。事实上，的确有一些例子，譬如，印度尼西亚前总统苏哈托，当了 31 年的总统，被指控的贪污数额达到 150 亿到 350 亿美元; 尼尔利亚前总统阿巴扎执政刚 5 年，就贪污了 20 亿美元以上等等。

　　当然，官员腐败会被查获或被举报，在此用 p 代表腐败被发现的概率。腐败官员被发现后，会受到一定的惩罚，在此用 C 表示。这个处罚 C 可能是坐牢，也可能是声誉损失。C 代表一种 “客观”的处罚，是由法院或是国家规定的。但同样的处罚对于个体在心理上的成本可能是不一样的，我们用aC 代表官员事实上感受到的处罚。这里，系数 a 可以理解为该官员的羞耻度即脸皮厚度。如果系数 a等于 0，就意味着这个人的脸皮特别厚，怎么处罚他都不在乎; 如果 a 特别大，就意味着这个人特别爱面子，一丁点小的处罚就受不了，甚至觉得无颜在世以至自杀。这个脸皮系数的大小对一个官员是否会腐败非常重要。如果腐败分子被发现了，受到处罚，被开除公职，那么，他到市场上继续寻找新工作，新工作的报酬假定为 U。这样，如果因腐败被抓获，官员的收入就是 U － aC。

　　如前所述，官员理性腐败的必要条件是腐败行为的收益超过腐败的成本，这是腐败的基本动力;否则，作为理性人的官员将会远离腐败。那么，假设官员张三不腐败，两袖清风，那么他每月只能领取国家根据其职级规定的工资 W。若腐败，那么他将得到权力租金 R( q) ，其总收入就变为 W + R( q) 。因此，官员张三腐败的预期收入就是 ( 1 － p) ［W + R( q) ］+ p( U － aC) 。这样，官员张三不腐败的条件是不腐败时的收入 W 大于腐败预期收入。于是，就得到下面的廉政不等式:【1】

　　
　　不等式右端是保证官员不腐败的最低工资，在这里，将其称为 “廉政工资”。保证官员不腐败的最低工资依赖于市场工资 U、感受到的处罚成本 aC、权力租金 R( q) 和腐败被发现的概率 p。如果这个不等式不满足，官员就会腐败。廉政不等式成立的前提是没有办法按照官员张三的工作绩效去激励他，只能偶尔发现他是不是在腐败。如果发现张三腐败就开除他，如果没发现张三腐败 ( 也可能他实际腐败了) ，但是没有发现，就还让他继续工作下去。

　　因此，张三腐败以后被发现的概率 p 是影响廉政工资高低的重要因素，这涉及到监督考核的制度质量。如果腐败以后百分之百会被发现，那么张三的工资只要能补偿他的市场工资和感受到的处罚成本 U － aC 就可以了。但只要腐败被发现的概率小于 1，你就必须支付给张三更高的工资，“贿赂”他不腐败。腐败以后被发现的可能性越小，你需要 “贿赂”张三的工资水平就会越高。此外，廉政工资还和权力 q 的租金强相关，是随着权力增加而增加的。权力越大，不腐败的机会成本就越大，廉政工资就越高。如前分析，同样的权力处在不同的监管制度下，需要付的廉政工资是不一样的。如果监管有效的话，即腐败被发现的概率较大，需要支付的工资就低; 如果监管无效的话，需要支付的工资就高。这样，提高惩罚的力度和增大发现的概率，都可以降低支付的工资。

　　二、决策空间变异: 官员腐败的蔓延发展

　　官员腐败的内生动力依赖于腐败成本收益建构的决策空间，而决策空间随时代的变迁而变化，结果官员腐败的内生动力就有了强弱的变异，换句话讲，不同时代腐败内生动力的高低强弱是不同的。

　　最近三十年，腐败案例与时俱增。据公开的省部级腐败案例，20 世纪 80 年代案发有 2 例，90 年代有21 例，进入 21 世纪已有 77 例。从平均涉案金额来说，80 年代只有 1 万多元，到了 90 年代则有 24万元，而本世纪以来竟高达 1059 万，涉案金额不断增加，且增幅明显。

　　①那么，腐败何以蔓延如此迅速? 改革开放以后相对于改革开放之前，腐败与否的收益成本决策空间发生了什么变化?

　　( 一) 腐败的内生动力大幅走强

　　首先看权力租金 R ( q) 。在计划经济向市场经济转型的过程中，权力租金增加了。在计划经济条件下，交易是非货币化的，个人没有从事商业活动的自由，人们行贿的目的只是得到一点消费性的或工作方面的好处，是非商业性的。比如说，李四贿赂官员得到一个采矿指标是没有什么用的，因为李四根本就不可能从事采矿活动。换句话说，权力的商业价值很小。在这种情况下，所谓腐败无非就是送一条烟、一瓶酒，照顾点血缘、亲缘、地缘等关系。但是，在计划经济向市场经济转轨的过程中，经济货币化的广度和深度都与日俱增，权力有了市场价值，这时候即使权力没有变，权力租金相对从前也增加了。比如说，原来无人问津的采矿指标突然之间价值几百万甚至几千万。事实上，权力是在变化的。过去计划经济是集权管理，下级政府官员被管得很死，现在的政府官员在投资项目、审批土地等诸多方面有了很大的自由裁量权。权力变了，而且有了市场价值，权力租金随时代变迁而急剧上升。权力租金的上升一定程度上也带来了对社会危害最严重的人事腐败。用钱买官，再用权换钱，然后再用更多的钱买更大的官，获取更多的权力租金，结果就形成了一种恶性循环，腐败现象变得易发多发。

　　再来看腐败被发现的可能性 p，改革开放后呈降低趋势。随着经济的发展，经济关系越来越复杂，腐败的伪装也越来越多，受贿花样令人眼花缭乱。有的在房产、汽车等贵重物品上打主意，通过低买高卖变相受贿; 有的通过 “资本运作”或赌博收受财物; 有的由亲属成立皮包公司，或亲属在请托公司挂虚职而领取薪酬等。这些都使得发现腐败更加困难。腐败的增加本身又使单个的腐败行为被发现变得更加困难。20 世纪 80 年代的 2 个案例，从作案到案情暴露，平均潜伏期 1 年; 90 年代，平均潜伏期 4. 2 年; 而本世纪平均潜伏期约 9. 2 年。

　　②相对腐败迂回隐蔽不易发现的低风险，腐败被发现后的惩罚 C 的意义也降低了。原来贪污 1 万元就可能被枪毙，现在贪污 1000 万元都不一定被枪毙。即使考虑通货膨胀因素，实际处罚力度也降低了。另一方面，离开公职的官员在市场的保留效用 U 却在上升。过去，公务人员被开除以后就只能回老家当农民去，农民在中国经济中的地位决定了政府外的保留效用非常低，所以官员最害怕丢官。但是，现在即使不做政府官员，还可经商或在企业谋取职位，其收入可能更高。

　　所有这些因素加在一起，就导致腐败的内生动力大幅走强。

　　( 二) 不腐败的内生动力相对走弱

　　不腐败的内生动力基础是第一部分指出的最低工资。虽然最低工资这些年也增加了，但是水涨船高，权力租金等导致腐败的内生动力增加更快，对相当多的官员来说，工资增加的幅度没有廉政不等式右端的变化幅度大。当一些官员反观不如自己的人发财致富了，自己还 “清贫”着，心理往往不平衡，有时会产生一种弥补损失的心理倾向。事实上，一些 “晚节不保”的官员在谈到自己腐败时，经常说到一种理由，就是一辈子辛辛苦苦，到头来仍然两手空空。当攀比和弥补这两种心理主导了官员思想之后，就会产生 “能捞一点算一点”的想法，使官员变本加厉地敛财。

　　因此，腐败的成本低，收益高，犯案易，暴露难，不等式的大小关系就逐步倒过来了，官员腐败的内生动力由弱变强。腐败由此一步一步蔓延开来，也就不足为怪了。还有一个问题，为什么同样级别、同样职位的官员，有些腐败有些不腐败呢? 答案可能在于不等式中的 “脸皮系数”a。如果一个人的脸皮特别厚，怎么处罚他都不在乎，那么其感受到的处罚接近为零。如果一个人的脸皮特别薄，一丁点的处罚都受不了以至于要跳楼或自杀，那么其感受到的处罚接近无穷大。结果，同样级别、同样职位的官员，脸皮厚的开始腐败，而脸皮薄的依然保持廉洁。而且，每个人的脸皮系数的大小又与腐败官员的比例有关。如果只有极个别的官员腐败，大部分人的脸皮还比较薄。但随着腐败官员比例的上升，每个人的脸皮都会变得厚起来，因为腐败被发现不再是太丢脸的事情。

　　三、三维防火墙: 官员腐败的遏制网络

　　如何治理腐败，形成反腐倡廉的长效机制? 当官员在腐败与不腐败这一选择题上主动选择不腐败的时候，当可认为长效机制取得决定性胜利。基于官员 “经济人”假设，这一长效机制要以改变官员腐败的成本收益对比决策空间为核心，把思想教育、监督考核与权力重置有机结合起来，构建三维防火墙，推动反腐倡廉工作更多地从制度要素建设转向显性制度架构与隐性制度结构并重的制度体系建设，引导形成官员不敢腐败、不想腐败、也不能腐败的主动不腐败的内生动力机制。

　　( 一) 构建反腐倡廉的隐性制度结构，提高廉洁自律度和羞耻意识，提升腐败心理成本，做实官员不想腐败的防火墙

　　隐性制度结构是反腐倡廉建设的理念、道德、文化等与显性制度架构相对应的思想意识因素。反腐倡廉需要有反腐倡廉的隐性制度结构约束。道德高尚和廉政文化是领导干部做到清正廉洁的基础，要以深入的思想道德教育和廉政文化建设加强领导干部 “官德修养”，增强领导干部的廉政意识和法治观念，把反腐倡廉内化于心成为其基本行为准则，降低脸皮厚度，提高其廉洁自律度，促使他们面对惩罚时的心理成本基于脸皮系数 a 的下降而上升，在腐败问题上形成强大的心理压力，以至不想腐败。

　　一是要强化理想信念教育。官德修养的核心是理想信念。党员干部一旦动摇和丧失了正确的理想信念，防线就崩溃了，遇到诱惑就会顶不住，就谈不上廉洁从政，更不可能为党、国家和人民做出牺牲。要牢固树立道德防线不能忽视、纪律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，坚持做到依法办事、秉公用权、坦荡做人、谨慎交友。党员干部只有理想信念坚定了，才能坚守住正确的世界观、人生观、价值观，才能坚守廉洁自律的底线，守住做人、处事、用权、交友的底线，才能使自身的脸皮在腐败诱惑面前变薄，才能在各种诱惑面前立场坚定，守住党和人民交给的政治责任。

　　二是要强化人民公仆意识。历史文化传统和长期以来的 “官本位”理念，造就了我国政府官员的自我优越感和高高在上的习性。官员在履行职责时，往往持着一副恩赐的心态。强化人民公仆意识，首先要摒弃 “恩赐”和 “官老爷”心态，不折不扣地落实八项规定、改进工作作风，以钉钉子精神着力纠正形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，强化人民的公仆和勤务员的思想观念，坚决破除以权谋私的思想，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

　　三是打造以廉为荣、以贪为耻的廉政文化，使腐败的思想和行为没有市场。要积极挖掘中华民族优秀的廉政文化，积极借鉴世界优秀的廉政经验，与时代精神相结合，打造中国特色的廉政文化，让贪污受贿行为处于强大的舆论压力之下。设立诸如类似香港廉政公署社区关系处的机构，专责公众宣传，持之以恒地加大廉政宣传攻势。运用电视、广播、互动网络等多媒体渠道，宣传纪委监察的工作，打造播放廉政教育节目的廉政频道。通过强大的宣传教育，使廉政文化在公民的潜意识中扎根，促使官员在各种诱惑面前始终绷紧思想的紧箍咒。

　　( 二) 构建反腐倡廉的显性制度架构，织就监督考核加密网，强化腐败惩治力度，提升腐败有形成本，做实官员不敢腐败的防火墙

　　反腐倡廉显性制度架构的核心是严密的监督约束，激励的办法往往行不通。因为太强和太弱的激励都会扭曲政府的行为，而测量的难题也会导致激励失效。譬如说，如果用逮捕罪犯的数量来考核警察的业绩，他们就更可能把许多无辜者投进监狱; 而如果以犯罪率考核他们，许多刑事案件就不会被登记。没有办法对政府官员的投入和产出进行有效地度量，也就没有办法对他们进行有效地激励。要健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子里，把钥匙交到人民的手里，在制度严密性上下功夫，朝紧一点、严一点的标准努力，用最严格的制度、最严密的监督保障工作成效，提高腐败被发现的概率 p，加大惩罚力度，提高腐败成本，促使官员腐败内生动力弱化，不敢腐败。一是要尽快建成以权力公开为基准的干部信息管理系统。及时在单位内部或向社会媒体公示官员的有关信息，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。建立健全公职人员财产公开申报制度，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹等直系血亲和姻亲财产公开申报，净化家族小环境。效仿香港廉政公署设立的防治贪污处，在纪委内部设立专门机构专人严格核实领导干部报告的情况，进一步完善干部个人有关事项报告、核实和追查制度，发现问题迅速解决，防止小错酿成大错。要把一把手作为个人事项报告的重中之重，以对一把手更严厉的监控引导形成良好的官场习气。

　　二是要加强对干部的经常性监督。严密的日常监督约束依赖于腐败治理能力的现代化。腐败治理能力现代化的首要武器是推动巡视工作创新发展，进一步扩大巡视范围，加快巡视频率，创新巡视方式方法，当好中央的 “千里眼”，找出 “老虎”和 “苍蝇”，着力发现被巡视党组织领导班子及其成员特别是一把手在党风廉政建设和反腐败工作中存在的问题。腐败治理能力的现代化还在于要提高腐败的发现能力。为此，专业人员监督检查必不可少，但更重要的是让腐败行为淹没于人民群众监督的汪洋大海之中。要全面落实党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，拓宽人民群众参与反腐倡廉的渠道，发挥舆论监督作用，增强监督合力。积极创造条件，拓宽和畅通监督渠道，实行党务公开、政务公开、办事公开和民主评议，增强公共权力运行透明度。

　　三是要加大处罚力度 C，使惩罚更有威慑力。从严治党，惩治这一手绝不能放松。正风必须肃纪，对腐败分子要坚决动真格，持之以恒地进行严厉查处，警醒世人，营造强大的威慑腐败的氛围。要健全查办案件组织协调机制，突出办案重点，严肃查办发生在领导机关和领导干部中违纪违法案件，严肃查办发生在重点领域、关键环节和群众身边的腐败案件。要对顶风违纪人员严肃处理并及时通报曝光。对腐败问题要零容忍，要有案必查、有腐必惩。党纪国法只有一条标准，凡是腐败，绝不姑息，依法从重从快给腐败分子以严厉制裁，使腐败分子在形体上、经济上承担更重的成本。

　　此外，政府外的保留收入 U 是由人力市场的竞争和整体经济状况决定的，在微观层面政府的影响有限。但是，政府可以规定贪污腐败分子被开除公职后的就业限制条件，比如不能担任公司的董事长、总经理等，使其腐败暴露被开除后的待遇大大降低，也可以弱化潜在腐败分子腐败的动力。

　　( 三) 适时推进以权力重置为核心的政治体制改革，拓宽公共参与渠道，削减政府的权力，使腐败收益渐进归零，做实官员不能腐败的防火墙

　　任何权力都存在异化的可能，本应为民众服务的权力有可能变成中饱私囊的工具。削减政府官员的权力 q，从而降低权力可能带来的租金 R ( q) ，是反腐倡廉的治本之策。绝对的权力必然导致绝对的腐败。如果政府权力不减少，其他措施的效果不确定性很大。譬如说，监督的效果如何? 近几年监督力度在不断加大，但腐败仍然愈演愈烈，说明仅靠监督是不行的。还有一个顺带的问题是: 谁来监督监督者? 譬如说纪委监督其他的政府机关和官员，那么谁来监督纪委呢? 上一级纪委来监督? 这样做不是不行，问题是这个监督链条往上总有尽头，最高也就能上到中央这一级，就没有上一级了。再譬如说，加大惩罚力度。在现代文明社会，增加惩罚的空间实际非常有限，死刑已经是极限了，不可能株连九族。那么，“高薪养廉”怎么样呢? 如果官员的权力仍然像现在这么大，这个 “廉”是养不起的。给一个官员数百万元甚至上千万元的工资，不仅财政承受不起，老百姓也不会答应。从这个意义上讲，真正治本的方法是重新确立政府职能定位，实施以权力重置为核心的政府再造，完善市场经济体制，深入实施法治化、民主化的政治体制改革，使公共权力受到法律的约束和民众的监督，根本上实现政府治理的转型，使腐败的收益渐进归零，腐败的内生动力弱化。

　　一是要建设 “有限政府”，有序实现政府服务职能转移。长期以来，政府管理是实现社会经济发展最为重要的途径，甚至是唯一途径，计划经济时期尤其如此，政府以全能的姿态成为社会管理的唯一主体。随着时代的发展，全能政府的缺陷日益暴露出来，“政府失灵”在很多情况下客观存在。如规章制度作茧自缚，各层级缺乏有效的沟通，效率低下。市场经济条件下的政府职能范围是有限的。有限政府的实质是从集权走向分权，是对公共管理体制的重建。完善健全的社会主义市场经济需要多元化的治理主体，把该由社会做的事交给社会，该由市场做的事还给市场，应通过立法、行政分权等方式，进一步明确政府职能转移的内容，制定出切实可行的政府职能转移规划和具体方案，打造“政府—社会—市场”三者界限清晰、相辅相成的架构，抑制政府权力无限扩张的冲动，铲除滋生腐败的 “寻租空间”。

　　二是要建设 “高效政府”，让市场在资源配置中起决定性作用。要最大限度地引入市场手段，用市场和社会主体的创造活力，来提升政府公共服务的效率。公共产品过去都由政府提供，即所谓公营，如水电、公交、煤气、道路、电讯、邮政等。公营实际上是政府垄断经营。没有竞争的服务是低效的服务。应创造公平竞争的市场经济环境，设立超越于党政机关之上的反垄断执法机关，负责处理各种垄断案件，推动公共产品从政府垄断转向 “服务外包”，实现公共产品生产的社会化。公共事务民营化旨在公共领域引入合同出租或竞争招标等竞争机制，做到低成本高效率地为公众提供高质量的公共服务。

　　三是要建设 “契约政府”，强化民主、法治因素的作用。在权力重置过程中必须增加由委托人决定政治事务的民主因素，把委托人作为公共权力所有者的抽象地位具体化，加强公共权力委托人对代理人的控制力度。民主因素包括选举权、罢免权等。当官员行为损害了公共利益、偏离了公共目标的时候，人民可以启动罢免程序并通过合法形式重新选择代理人。民主因素的强化还在于构建听证、社区会议、公民陪审团、公共调查、公众辩论、焦点小组、电子会议等公民个人或组织与政府之间理性思辩的 “对话平台”，以表达公民的意愿与诉求，检测政府权力运行是否符合民意。法治则是通过预先制定好的法律及其执行机制来限定政府和公民的权力范围，抑制政府权力的任意扩张，确保公民的基本权利不受侵犯，确保政府严格遵守宪法和法律，确保权力的行使在合法的范围内。