我国行政问责制度架构建设的逻辑要求

　　改革开放 30 年以来，由于国家从计划经济体制转型到市场经济体制，行政制度面临着必须改革的压力，行政体制从机构设置、人员编制、职能职责到基本功能的改革，日益提到了改革的议事日程并进行多次改革。建立服务型政府和责任制政府是当前行政体制改革的方向，而行政问责制度建设问题则是加快行政体制改革，推进责任制政府建设的关键环节。近几年来的行政管理学研究也将它作为重要问题，但无论在实践层面还是在理论层面，该问题的研究还都处于初始阶段。

　　一、正确理解建立行政问责制度的逻辑前提

　　行政问责制是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行内部监督和责任追究的制度。在这种理解下，人们往往把行政问责制看作是行政系统自身内部对行政行为的一种自我监督纠错机制。有些学者把这种监督概括为“同体监督”。显然，这是将行政架构体系自身的存在，当作建立行政问责制度的逻辑前提，在实践上仅把行政问责制看作是一种“同体监督”的制度或自体监督制度，这种理解是片面的，抑或是不正确的，因为行政问责制度本身即是行政架构的组成部分之一，从逻辑上来说，自己不能成为自己存在的前提。

　　从逻辑上分析，行政问责制产生的必然性前提，应该是同行政行为的逻辑合理性相关联，而行政行为的逻辑合理性，按照现代的国家理论和实践来说，必须源于政府所获得的行政权力的社会合法性。获得社会合法性的政府，在行使权力时，其行为会产生双重性结果———正确的与错误的行政行为。正确的行政行为，是合法性行政权力的必然表达，不正确的行政行为是合法性行政权力的错误表达。因此，由于行政权力行为所具有的双重性，也就为对于行政权力行为结果评估提出了必然要求: 肯定正确的行为，否定错误的行为。

　　这种社会需求就成为行政问责制度建设的社会性前提。从现代政治学角度，西方思想家认为，国家的主权在民，国家行政机关的行政权力是人民赋予的。我国在理论上也接受这样的观点。人民赋予权力，也就是说，在实践上只能由人民选举产生国家机关，通过选民选举产生的国家行政机关，体现了人民赋予权力，因而这样的国家行政机关才具有行使行政权力的社会合法性，这个具有合法地位的行政权力必须承担一定的社会责任: 国家是要为人民负责的公器。这就为行政行为的表达划定了一个界限: 必须符合人民的要求。如没有符合或没有达到人民的要求，政府就应该承担一定的责任: 或者是积极作为，弥补不足，或者是改变作为，更正错误，或者是下台。因此说，行政问责制产生的逻辑根源就是行政机关所承担的社会责任。换言之，有责才能问责。

　　二、我国行政问责制度架构建设的逻辑要求

　　我国在政治制度上实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度。由人民选出不同层次的代表，不同层级的代表参加不同层级的人民代表大会，由各级人民代表大会选出各级政府、法院、检察院。最高级别的行政机关是国务院，最高行政首长是国务院总理。也就是说，我国人民代表大会制度，是人民赋予国家行政权力的形式。因此，我国行政问责制的制度框架建设，必须符合这一国情。

　　从我国行政问责制度建设范围来说，主要是行政机关行政行为的监督制度建设。根据我国政治制度，行政问责制的制度框架建设应该同时符合三个要求: 一是要满足人民的利益要求，即是要符合人民日益发展的物质文化生活需要，要为人民的生活创造一个公平、正义的生存和发展环境;二是要符合行政机关既定的制度要求，即是要保证行政机关职能职责的充分发挥，使行政机关的行政行为效能最大化; 三是要符合执政的阶级集团利益，即是要保证执政阶级集团利益最大化，确保执政阶级集团的执政地位长治久安。所以说，行政问责制度框架建设应该是从三个方面着手:一是人民监督制度体系的建设; 二是行政机关系统监督体系的建设; 三是执政党监督制度体系的建设。

　　人民监督制度体系建设的逻辑必然性，来自于行政权力是人民赋予的，因此必须接受人民的监督。在我国具体来说就是要接受人民代表大会的监督。从法律的意义上来说，人民代表大会是人民群众通过一定的法律程序选举产生的代表人民利益的最高权力机关，是代表人民行使国家权力的法定机关，行政机关的行政权力获得是通过一定的法律程序由人民代表大会授予的，因此，行政机关首先应向人民代表大会负责，所以，代表人民的人民代表大会( 及其常设机构) 是对政府行政行为问责的第一主体。人民监督制度体系应大体上包括以下几个方面: 一是人民代表大会以及在人大休会期间人大常委会对行政机关及其负责人和工作人员的履行职责情况的监督制度; 二是人大常委会各专业委员会对行政机关各部门及其负责人和工作人员的履行职责情况的监督制度; 三是人大代表对政府组成人员和工作人员的履行职责情况的监督制度; 四是社会各界特别是社会舆论界对行政机关组成人员和工作人员履行职能职责情况的监督制度。行政机关的一切行政行为都应该置于人民的监督之下。为了确保人民监督制度体系的落实，还应建立相应的监督机制: 诸如信息沟通和公开机制，确保政府的行政行为信息随时能够为人大和社会各界群众所了解，随时随地的处于人民的监督之下。行政权力约束机制，通过预算控制和行政行为监察、纠察，防止行政行为失当。跟踪问效机制，通过询问和质询、国家调查、听证等方式随时监督政府人员的履职情况。

　　政府行政绩效社会评估机制，通过专业或非专业评估组织随时对政府人员的履行职能职责情况进行监督。政务公开化机制，政府政务必须是透明的，除涉及国家机密以外的政务必须是公开化的，政务的公开是人民知情权的法定要求，也是实现行政问责制的前提。舆论监督机制，媒体的首要责任当然是传递信息，但媒体是人民意愿的载体，其更重要的社会责任是监督政府及其人员履行职能职责情况。

　　行政机关系统监督制度体系建设的逻辑必然性，来自于行政机关应履行的职能职责和行政战略发展目标。从法律的角度理解，行政机关应尽的职能职责是行政机关的法定责任，这种法定责任从行政行为的性质来说分为必须作为和不能作为两种。对必须作为的行政行为而不作为的要问责，对不能作为的行政行为而作为的也要问责，这才是行政问责制度建设的基本原则。有人担心行政问责制将会导致消极的政绩观，其实这种担心是没有必要的，事实上行政问责制对消极的不作为行为和积极的乱作为行为的问责本身就已经杜绝了消极的政绩观形成的渠道，不可能因为对积极的乱作为行政行为的问责就必然性的对消极的应作为而不作为的行政行为给予宽容。相应地说，行政机关系统监督制度体系应包括这样几个方面: 一是行政机关系统自上而下的行政绩效评估制度。我国的行政机关管理是层级式管理，上级行政机关对下级行政机关负有领导权力，因而上级行政机关对下级行政机关行政行为绩效也就负有监督责任，而只有评估才能实现监督，或者说评估是监督的实现形式之一。二是行政机关系统自上而下的行政行为纠错制度。错误的行政行为对行政管理相对人和社会已经造成了损害，这种损害不能是无代价的，不管这种损害是什么时候发生的，只要是这一执政集团的政府和其工作人员所造成的，就应该进行纠正。纠错的内容当然应该包括补偿对行政管理相对人利益和社会利益的损害。三是行政机关系统自上而下的行政行为个人责任追究制度。从我国的行政行为形成机制来说，是由民主集中制形成的，在实践中，往往权力是“集中”的，责任是“民主”的，而责任的民主化往往导致责任主体的缺失，而权力主体却是常在的，因而常常形成责任追究的空失。因此，在建立行政问责制度时，必须对具体行政责任进行明晰化，明确行政行为的个人责任。四是行政机关系统自上而下的权能制度建设。就是说要明晰自上而下的行政机关系统各层级的职权范围和职能范围，上下行政机关的权能应该是不同的，尤其是中央政府的集权应该是维护国家整体利益和整体行政秩序的集权，不应是具体行政事务的集权，中央政府行政行为的相对人不应该是自然人和法人，而应该是行政机构，下一级政府甚至是整个行政机关系统。

　　执政党监督制度体系建设的逻辑理由来自于行政机关系统是执政党执政的工具系统，是执政党实现其执政理念的操作系统。从法律所规定的我国政治制度来说，实行的是共产党领导下的多党合作制度，共产党是执政党，其它民主党派参政议政，在国家行政事务管理上实行共产党领导下的共同管理，执政党和参政党也都是国家架构中的重要组成部分。因此，中国共产党和其它政党作为一种国家架构中的社会政治组织，对社会行政组织具有领导和监督的责任。而在现实社会生活中，党组织对行政组织一般只行使领导权而不常使用监督权，监督权的行使一般只限于党纪的监督，只是对个别行政部门实行行政行为的监督，如政法委对公安机关和司法机关的监督。但是如果从制度建设的逻辑要求来说，党组织对行政组织的行政行为的问责制度建设，应该是整个行政问责制度框架建设的题中应有之义。执政党监督制度体系建设应该包括这样几个方面: 一是执政党对行政组织的政治监督制度，确保行政组织能够实现党在一定的历史时期提出的发展战略和发展理念。二是党组织对行政机关组成人员和工作人员的行政行为的监督制度，确保行政人员的行政行为符合党的宗旨要求，符合巩固党的执政地位要求。三是党的组织对行政组织的运行过程的内部监控制度，确保行政组织在决策过程中和行政管理过程中能够充分实现党的经济、政治、文化和社会发展政策。四是各民主党派对行政机关系统的监督制度。应建立民主党派对行政机关及其工作人员行政行为的监督机制，使民主党派的民主监督落到实处。