快速推进我国产业结构升级的财税政策建议

　　全球经济和产业格局已经出现新变化， 复杂严峻的世界形势， 一方面为中国产业调整和结构升级带来新的机遇。 凭借庞大且优质的劳动力资源、 巨大的国内市场， 中国产业具有长期竞争优势。 而另一方面， 我国产业目前仍面临着技术缺乏、 体制机制障碍等诸多挑战。 在这种背景下，中国应当促进产业结构优化升级， 转变经济增长方式、 提高经济增长质量， 只有这样国民经济才能持续发展。

　　当前， 我国进入改革攻坚期， 这为政策实施、调整提出新的要求。 经济放缓形成结构调整、 产业转型的 “倒逼机制”， 产业结构调整升级问题成为政府管理的首要目标之一。 而财税政策， 作为政府调控经济的重要手段， 是国家治理基础的有效载体， 应该引导社会各种资源向最需要的、 效率最高的环节流动， 合理利用财政支出、 税式支出、 财政补贴、 政府采购等有效手段， 科学引导产业发展和结构优化， 实现社会资源的优化配置。

　　通过财税政策的导向作用， 激发市场潜能， 助推产业结构升级。

　　一、 引导产业结构调整的财税手段

　　（一） 财政投融资的作用财政投资是指财政用于资本项目的建设性支出， 是政府支出的重要组成部分。 它对经济增长具有推动作用， 而且这种推动作用具有乘数效应。

　　财政投资是一种实质性支出， 会引致商品和劳务的实际交易， 因而直接形成社会需求和购买力，是国民收入的一个重要组成部分。

　　财政投资对国家总需求具有十分重要的调节作用。 当经济过热时， 政府可以通过减少或延缓财政投资的方式抑制总需求过快扩张； 当经济不振时， 政府可以通过增加或提前财政支出的方式刺激总需求， 增加公共服务供给， 带动私人消费或投资。

　　（二） 税收优惠的作用税收调节是国家干预经济的重要手段之一。税收作为一种经济杠杆能够稳定、 及时地筹集财政资金， 调节收入， 促进社会经济协调、 稳定发展。 当经济呈现过热势头时， 通过减少税收优惠的额度和范围， 可以有效限制总需求扩张速度；当经济呈现衰退势头时， 可以通过增加税收优惠额度和范围以刺激总需求增长， 为经济增长提供动力。

　　税收对储蓄、 投资以及企业利润等也发挥重要的调节作用。 但是， 税收的调节作用并不是无限的， 它还要受到诸如税收调节的领域、 税收课征的深度、 价值规律作用的程度等等多种客观因素的制约。 因此， 税收优惠政策的作用就是要完善税制设计， 使税收的激励调节作用得以充分发挥。

　　（三） 政府采购的引导作用政府采购是财政支出的另一重要组成部分，它不仅指具体的采购过程， 而且还包括采购政策、采购程序及采购管理， 是一种对公共采购管理的制度。

　　与财政投资类似， 政府采购伴随实际交易行为， 因此会对总需求产生直接影响， 这使得政府同样可以通过调节采购规模对宏观经济进行管理。

　　由于政府投资同样会产生挤出效应， 因此在通过增加采购刺激经济时也需要密切关注该行为造成私人部门支出的减少。

　　（四） 财政补贴的外溢作用财政补贴是政府转移支付的重要构成之一。与财政投资和政府采购不同， 财政补贴是一种货币性支出， 政府在付出这些货币时并无相应的商务和劳务的交换发生， 因而是一种不以取得本年生产出来的商品和劳务作为报偿的支出。 因此，转移支付不能算作国民收入的组成部分。 尽管财政补贴行为本身并不能增加国民收入， 但仍然可以通过改变被补贴方行为影响国民收入。

　　财政补贴具有宏观调节功能。 当经济增长偏快呈现过热趋势时， 政府可以降低或取消各项财政补贴， 抑制总需求过快扩张； 当经济增长放缓或者通货紧缩时， 政府可以增加财政补贴的额度，扩大补贴范围， 刺激消费者积极消费， 激活企业追加投资。 实现稳定经济、 优化资源配置、 调节收入分配等方面的财政调控职能。

　　（五） 债务援助的蓄水池作用当经济进入衰退周期时， 企业破产将使得银行资本金迅速减少， 造成银行惜贷并引发流动性紧缩， 最终很可能导致危机爆发。 在这种情况下，政府通过直接贷款援助将起到稳定经济的作用。

　　例如， 2008 年 12 月以来， 美国政府陆续向通用和克莱斯勒汽车公司提供 860 亿美元的贷款， 不仅避免两家汽车业巨头倒闭， 保住了大量工作岗位， 而且随着经济形势好转， 两家公司的业绩迅速改善， 基本偿清了政府贷款。

　　二、 我国财税政策在产业结构调整方面的问题

　　（一） 我国财税政策促进产业结构调整的特点通过梳理我国自改革开放至 “十二五” 中期的产业结构变化情况， 以及产业政策和财税政策特征发现： 从 1978 年至 20 世纪 80 年代中期， 我国产业政策重点解决农、 轻、 工业比例严重失调的问题， 进入 20 世纪 90 年代， 由工业部门提供的各种消费品 95％以上出现了供大于求的局面，再到 “十一五” 时期扩大内需， 稳定外需， 走新型工业化道路， 促进产业协调健康发展， 反映出我国政策变化不断引导产业结构优化升级。 这期间的财税政策主要集中在促进需求结构调整、 节能减排、 促进工业结构调整、 促进服务业结构调整、 促进企业技术创新的财税政策、 促进中小企业发展等方面。

　　（二） 在我国产业结构升级过程中的政策性问题尽管以往的调控政策取得了显着成绩， 但是我国在推进产业结构调整升级过程中还存在不少问题， 产业主导政策问题突出： 一是选择性产业政策体现出较强的行政直接干预特点； 二是产业政策的制定内容繁杂， 项目审批程序过程复杂，客观上容易诱致权力寻租行为； 三是产业政策受政绩考核机制影响， 政策在实施中存在利益集体阻隔； 四是战略性新兴产业培育政策还不完善，项目自主创新能力还不足； 五是新兴产业人才培育机制亟待完善。 财税政策的问题集中体现在：一是存在制度安排的盲点， 体系框架存在漏洞，导致政策支持力度不足； 二是政策越位与缺位并存， 行政干预过多； 三是财税政策存在歧视性和地区差异性， 优惠政策门槛较高， 缺乏均等服务理念； 四是优惠政策作用手段单一， 方式滞后，较少涉及科技人才的培养与激励； 五是对财政补助资金缺乏有效的管理和监管。

　　三、 发达国家调整产业结构的财税手段

　　主要发达国家促进实体经济发展的财税政策存在一定差异， 为我们提供了丰富的经验和教训，这里主要分析美国、 德国、 日本、 韩国这四个发达国家的情况。 美国、 德国在使用财税政策时，财政政策主要针对产业结构的短期调整， 而在促进产业转型方面更多利用税收杠杆的调节作用。

　　日本、 韩国则不同， 在使用财税政策时， 通过具有倾向性的财政政策大力推动目标产业的发展，而税收政策更多地是配合财政政策在这方面发挥效力。 尽管如此， 这些国家都有着共同的政策调控特点：

　　（一） 政府重视发展教育和科技， 注重新技术的开发和应用各国的产业结构调整都离不开教育作为基础，离不开科技立国产业。 从轻工业到重工业再到信息工业、 服务业是各国产业结构调整的大势， 这离不开对新技术的开发与应用， 以知识换取资本、劳动力的过程。 企业要在市场竞争中立于不败之地， 需要不断地进行技术创新， 国家要在世界经济和综合国力的竞争中立于不败之地， 就要不断地提高科技实力， 促进产业技术进步。 所以， 四国政府和企业界都十分重视科技进步。 他们认为，“广泛意义上的技术进步即创新、 革新才是经济发展的基本要素。”
　　
　　（二） 灵活利用税收杠杆实现节能减排从西方发达国家经验来看， 税收杠杆是促进节能减排的有效工具， 其在实践中主要有如下特征： 一是以能源为主体， 较多税种进行调节。 这里所说的能源税收包括能源消费税、 碳税等。 发达国家能源税收负担呈增加趋势， 而采用了碳税的国家其增加幅度更大。 二是重视差别税率和税收减免的调节作用。 发达国家非常注重差别税率和税收减免的调节作用， 其设置要体现正确的市场价格信号， 更好地引导个人和企业行为， 完善国家的税收激励机制。 三是以税收中性指导环境税制改革， 给纳税人以各种税收返还。 发达国家的资源税负一般较高， 以能源为主要原材料的企业税负会比较重， 因此许多国家通过对纳税人进行补偿、 补贴或通过减少其他类型的税收， 使纳税人获得与其支付的环境税等额的补偿。

　　（三） 财税政策引导促进企业自主创新体制建设当今以信息技术为代表的高新技术革命， 正在成为引导各国产业结构调整的核心推动力。 许多国家都以发展高新科技作为重点， 不惜巨额投资， 以求抢占未来经济增长的制高点。 例如， 第三次工业革命， 美国注重对技术创新的研究与开发、 技术转化和人力资本的投资， 并运用竞争机制改善国家创新机制， 大幅提升经济增长潜力，在全球国际竞争中取得了优势。 对此， 我国也应该根据本国的情况， 加强财政对高技术产业、 科技、 教育等方面的投入， 通过政策引导企业进行设备更新、 技术改造， 逐步形成一整套带动产业调整和不断升级的创新机制， 增强经济发展的后劲，才能在世界新技术革命的挑战面前立于不败之地。

　　（四） 通过财税政策构建良好的发展环境， 激发中小企业活力从发达国家工业化进程来看， 财税优惠政策对中小企业崛起具有举足轻重的作用。 发达国家会通过多种财税措施， 来激发中小企业发展活力：一是为中小企业创造良好的政策环境， 通过立法来规范政府对中小企业的税收优惠支持； 二是注重鼓励中小企业的技术创新， 大部分的税收优惠政策集中在企业创新方面， 以此鼓励中小企业加强研发投入， 自主创新； 三是对中小企业的创办要求较低， 优惠力度较大， 这是因为企业在创业初期往往需要资源整合； 四是将资金支持作为主要手段， 解决中小企业筹资困难问题， 如对中小企业用于再投资的部分实行税收减免等措施， 以保证中小企业取得充足的资金； 五是国家实行力度较大的税收优惠政策， 支持本国中小企业发展，降低税率、 加速折旧、 投资抵免、 研发费用列支等税式支出方法均派上用场。

　　四、 快速推进我国产业结构升级的政策建议

　　根据近期党中央国务院对中国产业结构调整的指示与要求， 今后我国产业结构升级的步骤是：短期内逐步化解产能过剩， 中远期内全面推动传统产业转型升级———以发展高新技术产业为驱动力， 以加快信息产业发展和支持小微企业发展为抓手， 以节能环保和新能源产业为突破， 以新兴服务业和战略性新兴产业为发展的两个车轮， 带动产业结构的整体升级。

　　那么， 促进产业结构升级的财税政策改革思路： 一是以 “营改增” 为突破， 为企业转型增添活力； 二是建立全口径政府预算体系， 转变经济增长方式、 经济结构； 三是建立中长期财政预算框架， 增强产业发展合理性与可持续性； 四是政府公开、 透明举债， 规范政府干预行为； 五是重构中央与地方财政关系， 精简政府机构， 优化产业结构。

　　（一） 调整产能过剩行业， 坚决遏制产能过剩和重复建设运用市场手段深化改革， 形成科学的 “倒逼”机制， 纠正资源错配和扭曲， 促进重点行业转型升级， 使我国的产业发展摆脱简单的规模增减的外延发展模式。 一是建立财政投入新机制； 二是完善绿色政府采购； 三是完善促进节能减排的流转税、 所得税政策， 适时开征碳税。

　　（二） 加速推动传统产业转型升级提升第二产业 （尤其是制造业） 的生产水平，大力推进科技融合， 引导企业调整发展战略， 提高自主创新能力。 促进传统产业转型升级， 在世界范围内调整我国产业结构、 产品结构， 努力使供给结构更好地适应市场需求的变化。 一是推动传统企业兼并重组； 二是增强企业自主创新能力，促进企业开展技术创新活动； 三是加大加速折旧、提取科研准备金、 税前扣除税收优惠政策。

　　（三） 积极培育和发展战略性新兴产业培育和发展节能环保、 新能源、 新一代信息技术， 生物产业、 高端装备制造， 新材料， 新能源汽车等产业。 一是发挥政府公共采购的外部效应， 扶植新兴产业发展； 二是进一步细化发展规划， 明确财政投入的重点领域、 范围、 比重， 形成稳定财政资金保障； 三是为中小企业搭建合作平台， 培育产业新业态； 四是完善资源税、 消费税等现行税制； 五是合理利用关税手段保护资源能源和国内生态环境。

　　（四） 加快信息产业发展， 做强信息消费产业把增强信息产业竞争力作为有效支撑， 加快信息基础设施建设， 实施 “宽带中国” 战略， 加快 4G 网络建设， 推进集成电路、 基础软件等核心技术创新， 提升信息产业自主可控发展水平，增强两化融合中网络信息安全保障能力。 一是加强技术政策引导， 发展现代信息技术产业体系，调整行业结构； 二是割除市场垄断， 积极释放信息消费产业潜能； 三是建立与电子商务相适应的税收征管新模式。

　　（五） 大力发展节能环保产业为迎来节能环保产业发展的黄金期， 引导政策应： 一是完善政府投资体制， 设立财政补贴专项资金， 扶持环保类产业的发展； 二是制定节能环保产业相关的税收激励政策； 三是调整节能环保专用设备优惠目录和进口免税目录， 定期扩大优惠范围； 四是推进环保服务业营业税优惠政策；五是提升行业排放标准： 完善污水处理费政策， 合理确定垃圾处理收费标准以及汽车尾气治理政策。

　　（六） 推动新兴服务业和生活性服务业发展产业引导政策应重点增加生活性服务供给，确保健康服务质量， 改革创新， 促进新兴服务业发展。 一是确定财政投入支持服务业发展的重点领域； 二是不断提高财政决策的透明度和可信度；三是对财政支持服务业发展的方式进行改进和创新； 四是发展相关支撑产业， 如医疗、 药品、 器械等生产性服务业产业。

　　（七） 引导支持小微企业发展一是从国家资金层面支持小微企业发展， 设立国家小微企业投资基金， 重点投资扶植小微企业的成长期； 二是建立小微企业贷款风险补偿机制， 满足小微企业信贷需求， 减轻小微企业的财务负担； 三是灵活运用财政补贴政策， 实现企业投资补贴和 R&D 补贴； 四是加强政府采购力度，支持相关机构优先采购具有发展前景的中小企业产品； 五是扩大营改增后小微企业收益范围， 降低其纳税成本。

　　（八） 有序引导产业转移， 规制产业合理布局一是对内转移， 促进中、 西部地区承接产业转移； 二是对外转移， 优化资源配置， 完善产业布局， 打造一批具有国际竞争能力的先进制造业基地。 主要的财税支持手段有： 一是开征财产税、遗产税和赠与税， 并与消费税相配合， 调整消费结构； 二是充分发挥出口退税政策的调节作用；三是适时开征出口税， 针对不同行业实行差异税率， 可以有效调节行业内部结构。
　　
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