政府间事权划分原则、国际经验及我国现行体制优化

　　党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 指出,"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化."国家治理体系中,政府治理体系综合体现了政府与市场,政府与企业、居民直接的互动关系和行动规则,是其中最重要的组成部分之一.因此,《决定》提出, "财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障".

　　现代化的政府治理体系需要构建科学合理的政府间财政关系.在多层级的政府组织结构下,需要对各级政府所应承担的公共职能进行划分,建立科学合理的政府间财政关系.这个过程要分析各种公共服务的特点、各级政府所具有的比较优势以及各个参与者的动机,明确各级政府拥有的支出权力,并在此基础上确立各级政府财力,从而改善政府治理,使政府能更有效地供给公共服务.为此,《决定》指出,我国要 "明确事权,建立事权和支出责任相适应的制度".

　　支出权力在各级政府间的分配即为财政事权划分,它是政府间财政关系建设的起点,也是其中核心的部分,清晰划分各级政府的事权具有重要的意义.首先,明晰的事权划分是形成共同市场的必要条件.共同市场是市场发挥资源配置决定性作用的基础,其本质是让资源要素与商品在统一市场条件下自由流动.科学合理的事权划分能够让财政分权体制下的各级政府激励相容,发挥自身优势,既竞争又合作,而不是采取以邻为壑的政策扭曲资源配置.其次,清晰合理的事权划分是财政分权体制保障公共服务提供公平与有效的基本条件.财政分权的效率提高依赖于清晰的事权划分.再次,科学合理的事权划分是财政支出发挥作用的前提.现代财政的实质是居民向政府授权和购买公共服务,政府需要首先了解居民的需要,以确定各级政府的支出需要,以事权确定为基础,确定最合理的财政融资方式.最后,科学合理的事权划分是政府治理的重要支柱.运行良好的财政分权体制能够帮助改善政府治理,而科学合理的事权划分体制是保障财政分权体制能够促进政府治理的重要手段.

　　事权划分对于财政体制的顺利运转有重大意义,但事权划分也需要一个重要的前提,即政府治理结构体现法治社会的基本形态.事权划分要在政府与市场、上级政府与下级政府之间形成制度化的契约结构,因此明确划分的事权结构需要法治社会作为基础来保障实施.理论上,法治社会对于建设有限和有效的政府治理有重要作用.现代财政分权理论 ( 如 Weingast,2009)[1]更加强调激励作用,其中一条重要的原则即要实施制度化的政府权力结构.制度化的权利结构给市场经济建设和财政体制运行提供了稳定的法治环境,限制政府不合适地干预市场机能,也保障不同层级政府之间的承诺得以实施.法治社会建设与事权划分实施事实上是互相促进的关系.市场经济的发展将形成基本的法治结构,市场不断要求尊重契约的精神将推动事权划分的改革.事权划分的改革更明确了政府的职能,改善了政府的问责机制,将更加符合法治社会的要求,也就促进了政府尊重法律和制度契约的精神,而这反过来又能更好地促进事权明晰改革的深入.

　　本文分析了我国财政事权划分的一些主要问题,并提出了改革的建议.以规范的政府事权划分框架和国际先进经验的比较来看,我国政府事权划分存在着责任模糊不清,中央政府事权 "不实",省级政府在一些公共服务提供上 "缺位",地方政府支出责任 "超负"的问题.未来的事权划分改革需要基于我国问责保留在中央政府的政府治理结构,以构建激励相容的事权结构为核心原则推进.

　　改革要妥善处理城镇化对地方政府事权划分提出的新挑战,更加有利于形成政府与市场的合理边界,应强调发挥市场在服务供给上的作用.各级政府都应逐步扩大直接向居民提供服务.各级政府,尤其是较高层级的政府,应当从原有的管理机构逐步转变为公共服务提供的重要环节.事权划分的改革应该成为综合性经济、政治改革的重要组成部分,与法治建设结合,通过顶层设计的路径方式推进.

　　一、财政事权划分的基本原则

　　事权是政府在政府行为中承担的任务和责任,政府行使事权通常以财政支出的形式体现.根本来说,事权划分的起点是政府与市场关系的界定.在明确政府职能的基础上,还要按照居民偏好差异性、公共职能的受益范围、参与者的动机和公共服务的规模效应等因素的综合考虑,逐步确立各级政府的任务和职能.

　　事权划分的过程通常涉及的利益群体很多,过程复杂,但经济理论可以为我们提供一定的指导.

　　市场失灵理论表明政府在市场经济中的职能是使用政策工具改善市场失灵所带来的福利损失.以福利经济学理论为基础,Musgrave ( 1959)[2]定义了资源配置、促进收入分配和稳定经济三大政府职能.

　　不同层级政府间垂直分权的财政分权理论为建立合理的财政制度提供了思路.财政分权理论( Tiebout,1956;[3]Oates,1972[4]) 将政府的财政职能纵向分权,通过地方与中央的财政权责的明晰化,明确各级政府责任,引导地方政府良性竞争,促进公共品和公共服务的有效提供.财政分权体制明确事权,让政府直接对个人负责的理念对于防止中央-地方政府间的委托-代理问题,提供更加符合地方居民偏好的公共服务具有指导意义.事权划分是这些财政理论的核心关注点.

　　在具体政府职能的安排上还需要进一步细化,这就是责任分配的实施原则.楼继伟 ( 2013)[5]综合考虑理论与实践,提出了便于操作的三个主要原则:

　　第一,外部性原则.政府提供公共服务会产生外部性,在决定政府职责划分的过程中,要看公共服务的外部性由哪一级政府来承担.各项公共服务的提供,应该由控制着服务提供的效益与成本内部化的最小地理区域的辖区来进行.

　　第二,信息处理的复杂性.要考察不同的政府职责如何在中央政府与地方政府之间划分,需要考虑信息处理的复杂性.在信息处理上,不同级别政府具有不同的比较优势.从信息的复杂程度出发,信息复杂程度越高的越适合于基层来管; 信息复杂程度低一点,属于全局性的问题适合国家来管.

　　第三,激励相容机制.从政府角度而言,如果在某种制度安排下,各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情,就可以使全局利益最大化,那么这种制度安排就是激励相容的.在激励相容的制度安排下,各级政府各自按照划定的职能尽力做好自己分内的事情,实现自身利益,客观上就可以实现全社会的利益最大化.

　　事权划分的三原则已经从本质上给出了确认事权在政府层级上分布的实践要求,更进一步还可以拓展考虑三个原则的使用顺序,也就是说,要考虑财政分权体制的改革起点与过程.在应用外部性、信息处理的复杂程度和激励相容机制三个原则时,需要综合考虑三者之间的互相联系.首先,三个原则之间有一定的互补关系.一项事权如果在划分上充分考虑了外部性的成本内生化,那么最终形成的划分结果往往是激励相容的,反之则往往是外部性特征使政府间利益不一致,形成激励不相容.其次,三原则之间也可能存在互相矛盾的联系,在使用某一原则获得收益的同时可能会以违背其他原则为代价.例如,在社会保障责任分配上,地方拥有的信息优势并不意味着需要将其责任赋予地方政府,因为地方在 "竞次"的动机驱使下使公共服务提供不足,也就是说,地方与上级政府目标不一致,激励不相容.

　　综合考虑,在适用三原则时,需要以政府的激励相容为主.外部性和信息的复杂程度体现的往往是公共服务本质的一些特征属性,而激励相容通常是制度设计的结果,也是职能划分的制度设计最能够实施影响,改善公共服务提供效率的部分.一项公共服务,如果考虑其外部性和信息属性能够划分在低层级的政府,要更加注意制度设计上是否能实现激励相容.如果不能实现激励相容,那么职能划分在处理外部性和复杂信息上所带来的效益会由于相应政府层级缺乏激励而不能实现.

　　以激励相容的实现为基础,综合考虑外部性和信息处理复杂程度划分事权的深层考虑是实现公共服务的可问责性.政府职能划分要考虑负有问责责任的政府在哪一层级,事权划分到其他层级要考虑到在激励制度上是否能将问责清晰地指向新的层级,从而给予相应政府合适的财政激励,促进公共服务的高效供给.如果问责制度没有建立,那么由于政府行为缺乏相应的约束,往往新划分所预期的收益不能实现.

　　在具体考虑事权划分时,要注意简化公共服务提供的委托-代理关系,这也是 《决定》提出 "事权和支出责任相适应"的重要意义.简单的委托-代理关系通常能降低事权委托过程中的信息不对称问题,同时强化责任的实际承担者,更容易形成问责机制和激励相容的安排.这意味着政府的事权划分更应该注意直接向居民提供服务,服务的提供应该注意使用自有的资源来提供成本支撑,同时高层级的政府应该从单纯的管理者向服务的直接提供者转变.实践中,联邦制国家的问责通常保留在组成基本政府元素的州政府,公共责任向联邦和地方政府授权时要考虑问责机制是否能对联邦和地方政府建立; 在单一制国家,问责通常先保留在中央政府,在中央政府向省、地方政府授权时,也要同时考虑获得支出权力的政府是否有相应的居民问责机制,从而有相应的财政激励.

　　二、国际经验总结

　　总结典型的联邦制国家和单一制国家的财政事权划分的整体现状和重要事权的划分经验,可以得到一些主要的结论:

　　第一,不论是单一制国家还是联邦制国家,发达国家对各级政府的事权都进行了清晰的划分,并大多以立法的形式确定下来.一方面,各级政府的权力边界十分明确,拥有清晰的问责机制,哪级政府该做什么,能做什么以及对什么事权负责都很清楚.这样可以避免在多级政府之间对事权划分出现重复或者遗漏,进而对同一事权互相推诿,无人负责的情况,从而有效减少了执行该事权的成本.另一方面,这种对各级政府事权的清晰划分,也同时明确了各级政府和市场的合理边界.对于没有法律规定的政府事权,基本都交给市场去运作,各级政府不能随意跨出法律确定的界限去干涉市场.这样形成有限但同时也有效的政府事权划分结构,对于构建和维护成熟的市场经济具有积极意义.在所有事权的划分中,发达国家的经验告诉我们,中央政府事权的清晰确立最为重要,可以说是整个政府事权框架的基石.没有明确的中央政府事权,以下各级政府事权的划分即使再清晰明确也不会有很好的效果.

　　第二,各国财政事权的划分虽然各有不同,但都可以大概看到其遵循了外部性、信息复杂程度和激励相容的原则.一般来讲,中央政府主要负责那些外部性较高,或者信息处理的复杂性相对较低的财政事务; 而较低层级的政府因为有着收集和处理信息的天然优势,大多负责对信息要求较高的事务.同时,不同的政治制度,管理层级设置也都尽可能符合激励相容的原则.

　　第三,不管是联邦制还是单一制国家,目前事权划分的普遍规律是事权结构呈倒三角形.中央事权突出的原因主要是随着经济社会的发展,各项财政事务的外部性越来越大,同时信息处理的难度却有所降低.基于同样的逻辑,省和州一级政府的财政事权也非常显着.地方政府承担的责任基本是局域性事务.地方事权行使上,高度强调公共服务成本与收益之间的税收价格联系,即使用自有的收入资源自由支撑当地的区域性公共服务.这样做的目的,在于加强地方公共服务的可问责性.

　　第四,发达国家政府事权划分结构中各级政府的财政事权尽量不重叠,互相独立,主要的任务为直接面向居民提供服务.较高一级的政府虽然层级高,有一定的管理责任,但并不是特别突出,更主要的是辅助和协调性责任.这样的安排,也体现了激励相容的原则,能够较好地避免权责不明,互相推诿情形的发生.这样的划分结构,既强化了政府间预算的硬化关系,也能够调动中央与地方各自的积极性,更重要的是,它通过简化的公共服务委托-代理关系加强了可问责性.

　　应该注意到,虽然发达国家的事权划分具有一定的共性,财政分权成为一种趋势,但是各个国家的具体安排依然存在很大差异.不同国家的差异,基本都来源于所处发展阶段,联邦和单一政治体制安排,以及民族文化的不同.因而在借鉴国际经验的同时,也要注意彼此的区别,生搬硬套的结果很可能并不理想.我国在设计事权和财政支出划分上借鉴国外的经验,应该充分考虑这一点.

　　三、我国现行体制问题分析

　　1994 年我国分税制提出要在各级政府之间进行收入与支出责任划分,但现实中,尽管中央与地方政府之间收入分配较为明晰,各级政府之间支出责任的划分却很不明确,基本维持了自我国20 世纪80年代以来形成的政府间事权结构.针对 10 项主要的公共支出我国与金砖五国①、G20 以及 OECD 等国家的比较,可以看出我国主要 10 项公共支出与其他国家的差异及存在的一些问题.

　　图 1 显示了我国 ( 2003 年) 以及金砖五国、G20 和 OECD 国家 ( 2006 年) 的中央政府支出、省级政府支出以及地方政府支出在总体公共支出中所占的比例.

　　从总额来看,中国中央政府的支出比例普遍低于金砖五国、G20 和 OECD 国家.我国省级政府的支出比例与金砖五国、G20 和 OECD 等国家相比,也相对低一些.我国地方政府的支出比重显着高于其他国家.相对于中央政府和省级政府,地方政府承担了过多的支出责任.

　　表 1 列示出中国与金砖五国、G20 以及 OECD国家关于 10 项主要公共支出的比较.

　　从结构上看,基于我国与金砖五国、G20 和OECD 等国家政府支出 ( 10 项基本公共服务支出)的比较,可以看出我国财政事权结构的一些主要问题:

　　第一,中央政府事权 "不实".我国对于国防、住房和社区及经济建设方面的公共支出比例与金砖五国、G20 和 OECD 等国家的均值基本一致.中央政府对于文化、宗教、娱乐方面的公共投资,公共服务、社会秩序与安全的投资,以及社会保障、教育、环境保护和健康的公共投入较金砖五国、G20 和 OECD 等国家低,投入严重不足.实践上,我国中央政府更多地在行使对下级政府的政策执行指导和监督管理.

　　第二,省级政府在提供一些公共服务中严重"缺位" ( 例如文化、宗教、娱乐,环境保护、住房和社区等方面) 也构成政府间事权结构的明显弊端.此外,我国省级政府在教育、健康方面的公共支出也需提高.

　　第三,地方政府在提供各种公共服务方面"超负".地方政府过重的支出责任负担来源于两个渠道.一是中央政府在提供公共服务中支出不足,转嫁了一部分支出责任给地方政府.二是省级政府在诸多公共支出方面的 "不作为"也直接加重了地方政府的公共支出负担.

　　事实上,财政事权划分最突出的问题是责任模糊,大量支出责任为各级政府的共同责任,最终体现为各级政府责任雷同, "中央请客,地方买单"的现象.并且,这种问题集中体现到了我国最低层级的县及镇 ( 乡) 政府上.然而,这些基层政府直接面对居民提供服务,本身却又是向上级政府负责的,因此居民的问责不足,对居民需求的响应也不及时,其管理的事权和公共服务成为各种社会问题的集中点.刘建华 ( 2013)[6]描述的我国一些镇长所面临的大量事权和压力充分体现了这种现象.

　　这些问题的产生是我国 "行政性分权"财政运行模式的直接体现.行政性分权模式下,问责机制都保留在上级政府,因此,下级政府与其辖区的居民之间没有直接的委托-代理关系,仅仅代表上级政府行使权力,而上级政府的主要功能是制定政策和管理下级政府,如果把下级政府理解为上级政府的派出机构也无不可.由于下级政府不直接对应辖区居民的需求,因此下级政府倾向于向上级政府的偏好和问责响应.对于上级政府而言,由于信息不对称,了解地方居民复杂而多样的需求是困难的,以此为标准考核下级政府也难以评估和确认下级政府的表现.因此,上级政府会更多考虑一些单一而易确认的标准考核下级,例如对下级政府不是支出功能管理,而是使用平衡预算控制地方政府风险扩张; 采用常受人批评的 GDP 为考核标准; 对地方政府的支出强行规定各种硬性指标等.这种模式反映到财政运行中,就是我们看到的中央政府制定了大量政策和对地方政府财政干预较多的监管措施,大量事权下放到最低层级政府,同时中央通过平衡预算要求、指标考核、财力控制等手段管理地方政府,地方缺乏财政自主权.所以,行政性分权能够改进的仅仅是地方政府与上级政府偏好一致的公共服务的生产效率而不一定是分配效率.由于缺少居民问责制度,这种模式根本上看体现的是等级制度.

　　四、政策建议

　　基于 Bahl ( 1999)[7]对财政分权提出的十二条原则,本文认为政府间事权和支出责任的划分应充分考虑国家的政府治理状况 ( functions follow gov-ernance) .首先,这意味着事权划分的设想能够真正实施,必须要与法治社会建设相结合,以法治为准绳约束政府运行,权力分配制度化和契约化,保障事权改革的推进,同时以事权的明晰为基础,形成政府间硬化和互相约束的财政关系,促进法治建设的推进,改善政府与市场的关系.

　　其次,政府间财政关系建设应遵循收入分配以事权的划分为前提 ( Finance follows function) .也就是说,应该先对政府间事权责任进行划分,然后再根据支出要求决定收入在各级政府间的分配.

　　具体事权划分,可以遵循上文提到的三原则,并强调制度构建的激励相容,调动中央与地方的两个积极性.

　　针对我国事权结构的问题,我们对政府事权划分改革提出以下政策建议.

　　第一,基于我国问责集中在中央政府的特点,构建激励相容的事权结构.

　　我国政府治理现状表现出人民对中央政府高度信赖的鲜明特点.①这决定了无论是划分政府间事权,还是政府间收入职责,中央政府都应该承担主要责任,事权及其问责机制将是从中央政府开始出发向其他层级政府转移.如果转移事权的过程中没有相应的问责机制下移,那么权责不清的情况仍然会出现.所以中央政府不仅在划分政府间支出责任时必须具有主要的话语权,决定各种支出责任在不同政府间如何分配,而且大部分的支出责任应由中央政府来行使.这样的支出责任划分与西方公共财政理论所倡导的辖区受益或从低原则 ( subsidiaryprinciple) 存在本质不同.

　　政府间事权的划分应以我国的政府治理状况为前提,以中央政府为原点,依据激励相容机制决定支出责任如何向地方政府延伸.中央政府在确定地方政府的支出责任时应考虑激励相容机制,即支出责任与地方政府的动机相一致,地方政府应具有强烈的动机行使某项事权.激励不相容时,事权就应由中央政府行使.激励相容将是核心的条件,如果激励相容的条件得不到满足,那么即使出于其他原则如外部性、信息处理、规模经济等考虑转移事权可以获得的收益也不会被实现.

　　第二,妥善处理城镇化对地方政府责任划分提出的新挑战.

　　目前城镇化在全国范围内快速发展.城镇化的内涵是消除资源流动的障碍,因此要求各个城市之间保持平等的合作关系.如何合理划分政府间支出责任,使城市之间呈现平等的合作关系,而不仅仅是上级对下级的管理关系,也是现阶段必须考虑的问题.

　　未来我国事权划分过程必须尊重城市作为资源配置载体的作用.事权划分强调城市层级政府的协调合作,财税体制、行政管理要与城市级别管理脱钩,避免任意转嫁财政事权和财政成本.这意味着,各级政府要形成一级政府、一级财政,改变以行政级别为主导的财政管理方式,强化税收和财政受益的直接联系,改变上级政府过度管理者的角色,让各级政府成为直接面对居民的服务提供者,同级政府创造公平合作的环境.这里尤其要注意的是我国目前省以下财政关系建设要强调突出省级政府的作用.长期以来我国行政管理的体系在事权管理上弱化了省级政府的服务提供作用,省级政府逐步演变成上传下达的中间管理者.未来必须强化省级政府的直接服务提供.

　　第三,政府间事权的划分必须更加有利于形成政府与市场的合理边界.

　　如何确定政府职能与市场的合理界限是一国经济能否健康发展的关键因素,政府对市场的干预应该有一定的界限: 只有在确实市场失灵的情况下,政府的介入才有必要,同时要警惕政府过度利用审批权力,发生政府失灵的情况.

　　就我国财政事权划分的角度来看,要注意对政府生产性职能和服务性职能的界定.当前,我国财税体制给予了地方政府过多生产性的职能,包括审批或直接投资的能力,税制设计和收入划分上也导致生产环节成为地方政府最重要的财政收入来源.

　　这样的设置给了地方政府替代市场,过度干预市场资源配置的激励.未来必须要强调地方政府服务性职能,对地方政府的责任划分强调对居民的公共服务事业的投入和绩效.配套改革上应该弱化税制对地方政府忽视居民收入和消费的激励,即地方政府财政收入来源应强调对消费和财产的税收,而不是生产环节.

　　我国政府事权划分还应强调发挥市场在服务供给上的作用.在保留政府公共服务提供责任的同时发挥市场和社会的力量供给公共服务,能够更好地发挥社会和市场的服务生产效率优势.

　　第四,各级政府都应逐步扩大直接向居民提供服务.

　　事权划分应该首先保证公共服务能够得到有效提供,保证每一项公共服务的提供都有相应级别的政府负责,避免出现在事关公众福利的公共服务项目上,不同级别政府间相互推诿和漠不关心,影响人们的福利水平.同时,责任划分还需行使该支出责任的政府能够最有效率地履行职责.无论从规模经济的角度,还是外部性的角度,较高级别的政府都应该逐步扩大直接向居民提供一定的公共服务.不仅对中央政府如此,对省级政府也同样成立.各级政府,尤其是较高层级的政府,例如省政府,应当从原有的管理机构逐步转变为公共服务提供的重要环节.也就是说,省政府在定位上应当不仅仅将自己视为对中央政府政策上传下达的环节,还应该在公共产品和服务的提供过程中扮演不可或缺的角色.原则上,我国中央和省级政府应该在社会保障、医疗和卫生服务、环保、食品安全、司法管辖与执行等具有规模效应、外部性突出的领域发挥更大的作用,建设中央政府财政事权突出,省级政府功能清晰,地方政府责任自主的治理体系.

　　第五,财政事权划分改革需要整体性的改革配套,以法律形式推进,并注意以法治社会建设配合.

　　当前,我国财政改革已经进入深水区,通过修补式的改革已经不能达到目的,正如 《决定》指出,我国深化改革要遵循 "顶层设计与摸着石头过河"相结合的路径.修补式的改革通过问题推动,直到出现一个可接受的体制.一般来说,通过长时间的实践摸索并确立合适的事权划分形式可以是一种避免在法律上一开始就明确划分的改革模式,但像中国这样相对年轻的经济转型国家,通过更明确而清晰的责任划分可避免付出高昂的代价.

　　因此,我国财政事权划分的改革应该成为综合性经济、政治改革的重要组成部分,以顶层设计的路径方式推进,地方可以在执行过程中充分发挥体制创新的作用.

　　改革的过程特别应考虑到战略规划和能力建设所需要的时间,责任划分应该由法律来保障.例如,由分权法或预算法来规定.可以考虑采取"封闭式的权力清单完整列表"的方法,虽然 "封闭式列表"的方式较为繁琐,但它可以给地方政府提供更多的保护.

　　财政事权划分的改革应以具有广泛代表的改革委员会方式推进.领导权应授予政府间财政关系改革委员会,它应广泛地代表中央和地方各级政府中最重要的利益相关者.该委员会可由一个技术秘书处或工作组维持日常运作,委员会的职责是确定总体战略和改革的范围,并且确定计划实施的时间表.事权定义可以使用国际标准定义的事权列表,并与政府会计和预算分类管理改革结合.

　　政策领域的一个难题是,在实际操作与法律法规的限定之间可能存在着显着的差异.如果所有的利益相关者能高度参与改革的进程,并且向公众广泛地宣传改革,那么这些问题往往会被最小化.更加明确的事权分配改革也应有助于减小实践和法律之间的差异.同时,不同层级政府机构之间的合作和对话也将有助于更好地避免转变过程中的摩擦.

　　更为核心的是,事权划分的执行要有法治保障.事权划分是确立不同层级政府责任与权力的契约,这个契约从理论研究和纸面定义到真正实施需要政府尊重契约,遵守承诺.因此,政府治理结构必须确立尊重契约和合同的精神.从实践操作来看,必须要加强我国中国共产党领导下的多党合作、政治协商制度和决策的民主集中制,广泛地征求意见,决策过程透明化,从制度上约束政府决策者的任意性.还要充分发挥司法在事权改革中的作用.

　　参考文献:

　　[1] Barry R. Weingast. Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives [J]. Journal of Urban Economics,May 2009,Vol. 65: 279 - 293.

　　[2] Richard A. Musgrave. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy [M]. New York: McGraw-Hill,1959.

　　[3] Charles M. Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures [J]. Journal of Political Economy,October 1956,LXIV ( 5) : 416 -424.

　　[4] Wallace Oates. Fiscal Federalism [M]. New York: Harcourt Brace Jovanovich,1972.

　　[5] 楼继伟. 中国政府间财政关系再思考 [M]. 北京: 中国财政经济出版社,2013.

　　[6] 刘建华. 80 后镇长们的 "考题"[J]. 小康,2013,( 9) : 80 -82.

　　[7] Roy Bahl. Implementation Rules for Fiscal Decentralization [R]. The World Bank working Paper,1999.