当前政府与公益组织互动中的制度障碍与完善

　　一、我国当前政府与公益组织互动中的制度障碍

　　政府的制度安排是公益组织发展成熟，能力提高，以能够与政府达到良性互动合作状态的基础前提。在我国“强政府，弱社会”社会格局中，公益组织生存和发展困难，社会自治能力弱，能力无法发挥，其中很大一部分原因在于我国政府制度安排没有“归位”主要体现:

　　( 一) 政府“主导”社会的传统管控思维
　　这种管理思维直接就反映在我国目前即将改革的民间组织的产生方式和管理体制上即“党政主导、双重管理、强化控制”，以限制和控制为政策取向的社会管理模式中。“政府主导”一切的管理模式固化和加重了我国政府管理社会的定势思维，这导致政府和政府官员理所当然视社会管理为政府的职责，社会组织和民众只是政府政策接受的受众、动员的对象。

　　( 二) 民间公益组织获得“身份证”的高门槛
　　公益组织获得合法的身份证是其得以生存和成长是其对政府协同作用的前提。而目前，我国众多的公益组织，尤其是民办公益组织面临“灰色地带”制度性困境。由于无法找到主管单位，无法获得合法的身份证，而只能采取“迂回战术”通过采用成为非营利企业，以此减少政府的行政干预。由于现行制度的限制，这些组织很难享受各种优惠政策，同时面临着法律和政策上的困惑。

　　( 三) 政策法规体系供给不充分且合理性待商榷
　　虽然我国政府关于公益组织法律法规和相关政策不少，但是仍存在一些问题: 首先，关于公益组织立法数量仍然相对偏少，目前，还缺乏一部综合具有权威性的《公益法》、专门针对慈善事业、环保事业、公益诉讼等法律也都十分欠缺。其次，已有的法律法规调整相对滞后。现行有效的关于公益组织的行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章，有些关于民间组织或公益组织的准入、监管、评估、税收等法律法规已经不适应实际需要，亟需废止或者重新修订。再者，衔接配套不够。

　　以税收激励法规为例。我国目前慈善捐赠税收激励法律法规在执行时，缺乏统一的可执行法律依据，税收激励的内容比较混乱，且缺乏统一支持的法律政策体系，致使慈善捐赠者无法享受到统一的、一致的税收激励。

　　( 四) 监管机制缺失，综合监管体制尚未建立
　　在市场经济发达，非政府组织遍布社会生活各个领域的当今社会，各国政府对社会组织采取的多是监管和扶持相结合的政策。在我国，“管控”导向政策措施仍然居政策导向的主导地位。但是政策法规的偏移并没有导致令人乐观的效果，相反，近年来，网络上关于公益组织的非法行为的报道不绝于耳，这无疑证明我国对公益组织的监控体系和机制安排上存在众多的漏洞，综合多方监管体制必然的建立成为大势所趋。

　　二、完善政府制度安排，促进政府与公益组织良性互动

　　彼得． 斯拉茨强调指出，为中介组织的发展创造一个有利的环境是政府、非营利组织和基金会、商业机构和公民的共同责任。①一个具有可操作性的环境包括明晰的法律框架、有利的税收待遇、均衡的调节系统、用于非营利组织和基金会有效治理和运作的规范和足够的资源。②
　　
　　( 一) 改革传统管理理念，明确合作伙伴关系
　　1． 政府权力让位，职能归位，树立“有限政府”的理念
　　奥斯本在《改革政府》中指出: “政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”是“掌舵”而不是“划桨”。政府应该“掌好舵”，在整个社会的公共服务供给中担当起公共服务的提供者和安排者，应该担当非政府组织在公共服务供给中的竞争机制的安排者和监督者。在我国，政府在公益组织和公益事业发展过程中，肯定要起主导作用，我国的政府是强势的政府，社会公益组织必须依靠政府才能参与和发展公益事业，但是政府需要明确其职能定位，切实转变职能，有所为有所不为，培育社会自治能力。

　　2． 政府要明确双方的合作伙伴关系
　　在社会公益供给中政府与慈善公益组织之间具有互补性和自身的优势，双方对于公益事业发展都是不可缺少。政府和公益组织应该是一种“伙伴关系”，政府和公益组织都应该在自身的权限和职能使命范围内作为，政府在保证基本社会公共物品供给之后，应充分明确自身的职能范围，给予民间组织更多得活动空间。可以借鉴英国、加拿大等政府在与社会组织的互动方式，探讨政府与公益组织之间互动要确立一些基本准则，并将这些准则以协议以具有约束力的形式固定下来，以达到对双方的制约。笔者建议，可以先行试点政府与某些影响力较大的公益组织根据我国实际情况签订合作协议，政府放开对这部分组织的严重行政化干预，加强制度和政策支持的同时加强监督和宏观的指导。

　　( 二) “松绑”公益组织，建立专门针对公益组织的分类管理体制
　　首先，改革社会组织双重管理体制，“松绑”公益组织。我国的民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征，从而使我国民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性困境。③政府仍是二元对立和单向思维的“零和博弈”理念，以管控为取向的管理体制机制严重制约公益组织的发展。2011 年 7 月民政部宣布慈善公益类包括社会公益和社会服务类的组织全部可以由民政部门作为主管单位，这一登记注册政策的重大调整标示着我国慈善组织管理体制的重大变化，意味着慈善组织的设立和运行将不再有行政主管单位。

　　④其次，建立专门的公益组织的管理体制。将民间组织分为公益性组织( 包括国外公益组织) 、互益性组织、非营利性企业三大类型，对三类民间组织应采取不同的登记、政府支持政策及监管政策和法律法规，实现分类监管。

　　( 三) 建立健全相关的政策法规体系
　　1． 大力扶持公益事业和公益组织应成为政府的一项基本政策
　　公益组织是一国公益事业发展和运作的重要主体，但并非意味着政府无事可做。我国作为典型的强势政府严重介入公益领域的国家，政府拥有极大的权力，并且把自己定位在社会公共服务的生产者和提供者角色上，就更应该通过改革自身的财政分配政策和重经济建设支出、轻社会公共服务的公共财政体制，加强资源配置。此外，政府应当尽快研究并制定《社会公益事业法》及配套的实施细则法规和政策，统一规范社会公益事业的性质、组织形式和具体运作程序，同时整合已出台社会公益相关法规，规定公益组织的主体资质、监管规制、活动程序、会计准则和主管机关。政府通过法律法规和再分配的形式，将税收的一部分资助和扶持支公益组织。政府通过公益组织提供更加完善的社会公共服务，能充分发挥公益组织的优势，增强自身的宏观调控职能，这是形成政府与公益组织互动合作关系的重要环节。

　　2． 健全完善的税收激励政策，促进“官民”资源配置合理化
　　首先，宏观上要制定专门适用于公益性社会组织发展的税收激励政策。税收激励制度是鼓励公民积极参与公益活动、推进公益事业发展的重要杠杆。政府要做到: 一是对于成熟的公益性社会组织，包括官办和民办公益组织，从宏观上政府应采取全面的免税优惠政策和制定完善合理的激励政策法规体系，把捐款额在税前全额扣除。对于尚未成熟的社会公益团体要落实“免税”甚至奖励政策，激励其募集善款行为; 要简化免税申请程序，放开受助对象限制，允许企业直接向公益机构定向捐赠的善款在所得税前扣除，鼓励并促使企业及高收入阶层热心社会公益事业。⑤二是加大投身公益的企业的税收优惠、简化免税或减税的行政手续。针对企业的税收优惠程序实行“事前简化”程序。三是通过个人所得税等相关规定激励公民个人参与社会公益事业。建议可通过《个人所得税法》等法律法规，实行个人收入捐赠社会公益事业部分免税，对公益事业及其参与者的税收优惠。同时，适时开征遗产税、赠予税以及特别消费税等，对个人特别是富人所得税或遗产严格执行累进税率制，这是政府进行第三次分配，缩小贫富差距，维护社会稳定的重要手段。

　　3． 健全促进公益组织人员素质提高和服务持久性的政策体系
　　首先，要加强对公益组织业务能力和服务水平的培训。这是政府注重公益组织发展，与其互动的一种良好渠道。其次，要完善公益组织工作人员的社会保障政策，解决专业公益组织工作人员的后顾之忧。政府部门应该建立健全关于公益组织工作人员的社会保障政策，给予同样服务于社会公共利益的公益组织的工作人员较好的薪酬和福利待遇。⑥
　　
　　再者，鼓励有条件的公益组织建立企业年金制度，切实推动公益组织健康发展完善其内部治理结构、解除公益组织工作人员的后顾之忧、更好地保障社会组织工作人员退休后的生活的重要措施。

　　( 四) 建立综合的监管体系，完善对责任追究机制
　　首先，完善政府对公益组织的监管机制。一是政府要修订关于相关行政法规，把公益组织的资金、活动、行为都纳入到监管之中，重点监督其财务管理活动。要通过立法和依法行政对一些活动类的公益组织监管的重点是规范其运作过程。二是对维权类的公益组织政府监管重点是通过督促、检查和运作机制的探索，提供给这些组织足够的经费来源，使这部分组织得以维护弱势群体的利益和促进公民利益诉求通过合法、合理的途径得以表达。三是政府加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进社会组织健康有序发展，发挥积极作用。

　　⑦其次，政府可以通过建立公益组织的行业组织和有关行业规范，鼓励第三方监督机构参与监督公益组织，促进公益组织自律。在我国各类公益组织也可效仿企业部门，成立行业组织协会。因此，政府可以鼓励和推动建立各种形式的公益行业组织等成立第三方监督机构，以加强各种公益组织之间的沟通、交流和研究，促进公益组织的互律和自律。例如，广州政府部门邀请第三方加入监督。2013 年 6 月 27 日，广州市慈善组织社会监督委员会正式成立，这是全国首创的地区性慈善组织第三方监督机制。第三、政府要加强对公益组织的评估制度建设，加强对公益组织预防性和督导性的引导服务。推动由政府搭建平台、专家参与并主导评估、媒体对外发布、社会公众监督的评估机制的形成。再次，加强社会公众对公益组织监督。在信息保障的时代，社会舆论和媒体宣传对公益组织的生存和发展也起到相当大的作用。“微博公益”广为人知，许多重大公益事件都是由网络和媒体事先曝光才引起政府和社会公众的广泛关注，政府部门和公益部门要充分利用网络门户和媒体主动变被动、无奈的接受监督变为主动、自觉接受社会大众监督。总之，综合、多层次的监督体系是以社会大众和媒体的监督为基础的，逐步将政府的监督和社会他律内化为行业、公益组织的自律的监督管理机制，才能从根本上提高公益组织的公信力。

　　( 五) 培育公民社会，构建两者良性互动社会环境
　　1． 培育和传播公益理念，营造良好的公益文化氛围
　　首先，政府和社会组织、媒体多管齐下大力倡导公益，广泛传播公益理念。培养公民的公益意识，应该从教育着手，从娃娃抓起，各个层级的教育部门应该把社会公益精神的传播和培育纳入全民教育宣传的框架体系之中，尤其是基础义务教育阶段，让学校应该成为倡导公益的重要基础阵营。同时，可以通过网络、报纸、电台、电视等主流媒体，积极开展公益传播工作，及时报道和宣传公益善行以及国内外社会公益动态信息，全面传播和普及公益理念，培育公众平等、互助、博爱、共享的社会公益意识。其次，政府和社会公益组织都要通过多种方式完善表彰激励机制，营造良好的公益文化氛围。再次，建议政府部门还可以将公益精神的培育纳入到社会主义精神文明建设之中，把传播公益理念、弘扬社会公益事业融入各城市和各单位的精神文明建设考评指标体系。这样从教育、公民道德建设、国家精神文明建设三大思想意识领域对公民加以引导，才能够营造人人关注公益事业、人人参与公益善行的良好社会氛围。

　　2． 加强公益组织孵化器建设，构建公益支持型公益组织
　　政府要根据公益组织自身发展的规律，采取有效的培育措施，通过借鉴企业孵化器的发展模式，联合政府和民间组织的力量，加强公益组织孵化器建设，培育公益支持型公益组织，形成完整的公益产业链，有针对性地为刚刚起步及处于转型过程的公益组织提供各项支持和帮助，降低公益组织的创业风险和创业成本，提高公益组织的成活率和成功率。例如，2009 年之后恩派公益组织孵化模式开始向全国推广。

　　2010 年 7 月，全国首家政府、社会组织、企业合作互动，以培育社会组织为目标的“上海市社会创新孵化园”成立。以公益孵化器建设来推动公民社会组织的自我发育、自我成长、自我完善，应成为培育公民社会的重要途径。

　　参考文献:

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　　［6］黄毅敏． 博爱［EB/OL］． 中国红十字报，2012．
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