突发事件中政府信息公开的意义与公开范围把控

　　一、马航失联事件信息的特点

　　( 一) 信息传播的特点

　　1． 信息量大，关注度高，更新和传播速度快。自马航MH370 飞机 3 月 8 日失联至今，马来西亚政府不断向外界发布信息。与此同时，全球各大媒体以不同的视角对该事件持续进行追踪报道和剖析，实现了对整个事件的全方位解读。

　　对公众来说，绝对可以称得上是一场信息风暴。此外，借助于网络媒体强大的传播能力，这些大量的信息完全可以在瞬间实现实时更新，形成了动态滚动式的信息巨流。

　　2． 内容庞杂，真假难辨。这些大量的、高速传播的信息，伴随而来的还有层出迭起的各种传言，一两小时前得到的信息短时间内就被证伪。造谣辟谣，再造谣再辟谣，新媒体实现了信息的实时更新，同时也成为谣言滋长的温床。有专家认为在马航事件中谣言易起的原因有二: 一方面是由于此事是社会持续关注度较高的事件，在新媒体助推之下，其重要性和影响力不言而喻，因此公众对信息的需求度更高。另一方面，马航消息公布不及时且含混不清，甚至官方信息也存在自相矛盾。

　　( 二) 信息受众群体的特点

　　1． 公众的“群体心理”特性。根据心理学家古斯塔夫·勒庞的“群体心理学”理论，只要稍具理性与尝试的个人都会认清传言本身的荒谬程度，然而群体中没有人对此保持丝毫的诚实与警醒，原因并非是所有人都要故意撒谎，而是当个体集结到一起之后，群体的谎言行为就成了自然而然的事情。在马航失联事件中，关注该事件的人构成了一个心理群体，关于马航失联的各种传言之所以流行，且人们更倾向于相信他们，群体的心理学特征是其中一个相当重要的原因。

　　2． 公众对信息的需求度和信息量的大小呈反比。一般而言，信息量越大，就越能够满足公众对信息的需求。然而，在马航失联事件中却并非如此。尽管官方每天都对外发布消息，各国媒体也在反复和大量报道，但公众仍然感觉“信息饥渴”。其根本原因在于公众所获取的信息“量大而质次”，来自各方面的传闻不但没有为救援以及公众提供任何有效帮助，反而混淆视听，不断撩拨围观者的心绪与神经。刚被一种传言所燃起的希望，顷刻间又被另一种传言浇灭，受害人家属在希望与失望间来回颠簸，遭受着巨大的心理折磨。

　　而媒体和媒体人的公信力也在不停的“证伪”过程中一再被质疑。同时，信息客观上的不确定性和公众主观上的焦虑和质疑，反过来又成为公众主动接触谣言的强大动力，最终陷入了恶性循环。

　　3． 公众接受信息的“首因效应”。“首因效应”，由美国学者在研究公众对相互冲突的信息接受顺序时发现。当公众面对两种冲突信息的时候，信息的发布顺序会直接影响受众者对信息的接受，受众会更倾向于首次接受到的信息，无论该信息是由权威组织发布的真消息，还是由非专业组织及个人发布的待求证消息。因此，公众接受何种信息以及哪些信息可以被广泛传播，取决于该信息由谁首先发布。

　　二、突发事件中政府信息公开的意义

　　( 一) 对政府的意义

　　关于马航失联事件的各种猜想之所以流行，除了事件本身的复杂性和不确定性，以及新媒体的高速传播之外，更重要的在于马方消息发布的延迟和混乱。政府作为一国或一个地区最权威的代言人，理所当然应是信息发布最权威的主体，它拥有天然的资源和技术优势求证事实，证伪谣言，并及时、准确、真实地公开突发事件相关信息。同时以行政手段对新闻业的不规范行为进行规制，使其保持传播信息的专业性和真实性，对网络虚假言论进行必要的监管，以保证信息渠道的畅通，引导舆论的正确方向。所以，政府信息公开在突发事件管理的各环节中都起到至关重要的作用。利用突发事件中公众对信息接受的“首因效应”，可以及时遏制谣言，维护社会稳定，为事件处理和救援工作提供保障，更有利于提高政府公信力，塑造政府良好形象。

　　( 二) 对公众的意义

　　在突发事件中主要有两类信息受众，第一类是事件的受害者及其家属，第二类是关注该事件的普通大众。这两类群体的心理特征和对信息的需求度有很大的差异。对于前者，及时准确的公开信息除了保障受害人及其家属的知情权之外，更重要的意义在于平复他们的情绪，以防止因忍受各种传闻而遭受巨大的心理煎熬。对于后者，正确的舆论引导使公众更加接近事实真相，自觉远离无端的猜想，以理性的思维和冷静的心态正确看待并发表评论，从而在根本上消除谣言的生存土壤。利用民众的集体智慧，有助于政府决策，可提高救援工作的高效性和针对性。

　　三、可公开信息范围的调整

　　信息公开包含多种价值内涵，既有公民知情权的保障，也有公共利益的维护以及第三方利益的保护。在突发事件中，信息公开除了基本价值之外，更有社会秩序的稳定和对事件受害人人道主义关怀，这些需求更加迫切，涉及的利益主体和内容也更广泛，因此，公民的知情权并不能总是处于优先地位，而应该从属于社会秩序的稳定和对事件受害人人道主义关怀之价值。也就是说，在突发事件中，可公开的信息范围可以根据具体情况进行适当的调整，公开哪些信息，应该考虑公开的目的，以及公开后可能带来的后果。例如，有些本应公开的信息，与突发事件有着密切的关联，申请人申请公开的目的是行使其信息知情权，实现个人利益的最大化。但是，公开这些信息的同时，也有可能披露一些令公众不满的其他政府行为，使公众的舆论焦点从关注事件本身转移到对政府的的批评指责上。当然，在正常情况下，对政府的这种评论有助于提高政府的行政能力，但是，在突发事件中，政府需要分散一部分甚至更多的精力去应付这些批评的声音，以防止滋生更多不稳定因素，这将在一定程度上削弱救援工作的有效性。

　　1． 这些批评并非具有足够的可信度，它或许只是政府管理中的一个行为瑕疵，在通常情况下应该在可容忍的限度之内。但在特殊情形下，公众往往更加敏感和挑剔，即使一个微不足道的行为瑕疵，都会引起极大的不满。

　　2． 这些评论与事件真相本身可能没有必然的关联，而敏感的公众会极尽其想象力，将两个不相关联的独立事态揉合在一起，制造出一个具有高度逻辑性的因果链条，并在信息的传播中不断加工，以增加其可靠度。这在无形中又增加了政府的负担，它们需要占用更多的精力去解释自己的行为，而非澄清事件的真相，做好事件的后续处理。

　　因此，在突发事件信息公开中，政府对部分本应公开的信息做必要且适当的限制是合理的，但前提必须是为了维护社会稳定，利于事件的顺利处理以及对受害人及其家属做到最大的人道主义关怀。反之，如果申请公开的信息与突发事件本身没有任何关联，或者公开某些信息不会引起上述不利后果，而政府却以此为借口无端限制公民知情权就是行政违法行为。

　　四、不公开信息范围的调整

　　我国《政府信息公开条例》确定了两个例外不公开的条款，即相对不公开的信息和绝对不公开的信息。对于第一类信息，公民在一般情况下可以依申请公开，那么在突发事件中，由于涉及利益主体广泛，社会影响较大，根据“举轻以明重”的原则，这些信息同样可以根据需要而公开。对于第二类信息，按照《保密法》的规定，公民在一般情况下是难以获取的。但在突发事件中，这些信息就并非绝对不可公开。笔者认为，是否公开应该考虑以下因素:

　　( 一) 信息共享和国家利益的平衡

　　据新加坡“联合早报网”报道，马来西亚民众对于政府以国家安全为由拒绝透露事件部分信息的态度是预料之中的，在过去国内若发生突发事件或者危机的话，因为国内保密法的“庇护”，媒体或者民众都不可以进行追问，官方也可以以保密法为由拒绝资讯。但此次事件非同一般，它是一个涉及多国，并被全世界高度关注的国际性事件，马方政府不得不去面对来自国际媒体的不断追问和外界的批评指责。因此，在 3 月 18 日新闻发布会上，马政府发言人对之前的发言进行了修正，称政府已经把乘客利益放在了国家利益之上，公布了军用雷达数据。如果没有这些数据，就不可能确定现在的南北两个搜索区域，也不可能获得国际机构的相关协助。

　　由此可见，突发事件中敏感信息的公开实际上就是信息共享和国家利益之间的博弈，信息共享有助于国际性救援的协调性和针对性，敏感信息的保密则有助于保护本国免受潜在的威胁，而两者博弈的结果恰是救援的关键所在。从马来西亚政府的态度转变以及国际社会的舆论上可以看出，在突发事件中，信息共享高于国家利益应该是一个普遍的原则。

　　( 二) 信息用途

　　机密信息不同于商业秘密和个人隐私，前者非但不能用于公民个人实现利益的最大化，反而会使本国遭受可能来自于他国或者组织的威胁。所以，两者最大的区别在于获取信息的主体和信息用途。机密信息只能由官方认可的组织或国家，通过严格的程序获取，而且获取这些信息的目的，只能用于救援，不能用作它途。因此，突发事件中公开什么信息，以及公开多少信息，必须和救援的目的和需要相符合，遵循手段和目的的比例原则。

　　五、我国突发事件信息公开制度的构建

　　我国突发事件信息公开法律规定过于原则和笼统，缺乏具体的操作规范，给现实中信息公开的实际运用带来了困难，与事件本身的紧迫性和处理方式的高效性不符。《政府信息公开条例》和《突发事件应急法》对这些信息的发布主体、发布范围、发布时间，以及对谁公布并没有明确的规定。

　　考虑到突发事件中信息的特殊性，应该建立如下制度:

　　( 一) 突发事件信息公开主体应区别于常态中的信息公开主体

　　在常态中，一般遵循谁制作谁保存谁公开的原则，但是在突发事件中，事件信息往往具有跨区域性甚至跨国性，故不可能遵循上述原则。此外，为了保证发布主体的专业性和权威性，不同类型的事件应根据不同部门的特点确定发布主体，或者至少确定一个在事件发生之后能够及时协调发布主体的部门，以确保信息发布的及时性和准确性。

　　( 二) 信息公开的范围

　　在突发事件中，可公开信息范围和不可公开信息范围的界限并不是绝对不可突破的。所以，应该尽可能的将例外的情况明确化。否则，留给政府太大的自由裁量空间，在保证了政府应对突发事件自由度的同时，也可能出现许多地方以“法律规定”为借口拖延或者拒绝信息的发布。这不仅剥夺了公众对信息知情的需求，也为谣言的滋生提供了温床，从根本上来说，更不利于突发事件及时有效的管理和化解。

　　( 三) 信息发布的统一性

　　以马航事件为鉴，为了避免信息的矛盾，首先应该建立一个常设的突发事件管理机关，及时确定发布主体，明确相关部门之间的权限，以免发生职权交叉或者相互推诿的状况。其次，要明确区分发布主体和调查主体的权限，因为后者掌握信息全貌的直接主体，但调查中所掌握的信息并不意味着全部都能公开，还要考虑到公众对信息的反应程度，以及该信息对于事件处理效果的价值大小。比如，调查中所获取的一些与事件本身关联性较小的信息，公开后不但无助于救援，反而会给公众提供更多的遐想空间，干扰人们的视线。

　　( 四) 必要的信息管制

　　政府除了确保信息发布的及时性、准确性和统一性之外，还要采取必要的措施对信息的传播进行管制，保证信息源的真实性。首先，是对媒体的管制，以规范部分媒体缺乏专业性和不负责任的传播行为。在马航失联事件中，国内有多家媒体曾发布过不实的消息，究其原因主要是许多媒体缺乏媒体行业的专业求证精神，为了增加点击量和追求报道速度，忽视了该不实消息所带来的不良社会效果。其次，是对传播媒介的管制，尤其是互联网，政府相关部门应该加大监管力度，对网上发布的一些不实信息应该及时责成发布主体予以澄清或者删除，以引导舆论的正确方向，提高公众的舆论素养。

　　参考文献:

　　［1］叶 琦，吕 婷． 马航事件走出谣言漩涡［EB/OL］． 2014 － 03 － 21．
　　［2］［法］古斯塔夫·勒庞． 乌合之众［M］． 冯克利，译． 北京:新世界出版社，2010．
　　［3］姜秀敏． 论突发事件管理中我国政府信息公开建设［J］．东北大学学报，2009( 1) ．