国企腐败的公共经济学阐释及其治理措施

　　一、前言

　　国有企业是我国公共部门的重要组成部分,对国家宏观经济管理、增进社会福利起到重要作用.但国有企业全民所有的属性并不能保证其能够廉洁发展,事实上国企腐败一直是腐败的重灾区,特别是最近在国家反腐败力度逐步加大的情况下,各种触目惊心的国企腐败大案被披露出来.最近,华润集团宋林案、中石油集体腐败案等一系列国企腐败案涉案金额之高,牵涉企业负责人之多,都创下最新记录.据统计,2013 年,国内有将近30 名国企高管相继落马,涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、航空等多个领域.截至 2014 年 5 月份,仅中纪委网站公布的国企腐败大案已经达到 30 件.国务院国有资产监督管理委员会指出,国企腐败在三大领域中易发多发:一是重组破产、产权交易、资产评估;二是物质采购、招标投标;三是投资决策.中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖曾撰文指出,国企腐败是当今中国最大的腐败①.最高检察院犯罪预防处提供的数据显示,我国招投标约有 1/6~1/3 的费用被用来贿赂各级官员和企业负责人.为什么有接二连三地有国企负责人和诸多高管前腐后继,并最终沦为阶下囚,这不仅引发我们的思考.如何从根源上杜绝腐败,如何对国企和高管实现切实有效的监督,这将是未来中国反腐事业面临的重大挑战.

　　二、腐败的公共经济学阐释

　　公共经济学是研究公共部门经济行为的科学,公共部门包含了各级政府、政府投资和控股的国有企事业和金融机构,因此国有企业一直是公共部门研究的重要对象.腐败是指公共部门负责人利用制度漏洞,通过掌握的信息和职位优势对公共利益的破坏②.这里,公共部门负责人可以是政府官员,也可以是国企高管.腐败表面上是政治问题,但从根源上看也是经济问题,腐败的公共经济学阐释就是要从经济基础的角度探讨腐败问题产生的根源.

　　(一)国企腐败的"经济人"假设推理

　　"经济人"假设是公共经济学最基础的理论出发点之一.该理论认为任何人都是"经济人",当然国企高管也不例外."经济人"在社会生活中均有自利和理性的两种选择③.自利导致每个人都尽最大可能追求个人经济利益最大化.理性导致每个人在追求个人经济利益最大化的过程中,将根据自己的行为准则,选择最有利于自己的方式展开.如果这一行为准则符合大众利益,这将有利于整个社会,否则将会给社会带来危害和腐败.腐败能给国企高管带来腐败收益,同时也给他带来腐败危害或腐败成本.作为"经济人",只有腐败收益大于腐败成本的时候,才会有腐败的动力.

　　1.腐败的收益分析.腐败预计收益计算公式如下:

　　腐败预计收益 E=E1-E2==P1×R1-P2×R2

    其中:E1:腐败不被查处的获利;E2:腐败被查处后的损失;P1:腐败不被查处的概率;P2:腐败被查处后损失的概率;R1:腐败不被查处的收益;R2:腐败被查处后的损失.

　　在非法制社会中,P1>>P2,R1>>R2,这会导致腐败收益为正,甚至相当高;而在法制社会中,情况恰恰相反,腐败收益可能为负.这就能解释为何发达国家能比较好地抑制腐败,而一些新兴市场国家会成为腐败的重灾区,甚至导致政权更迭,民不聊生.

　　2.腐败的成本分析.腐败既有经济上的成本上的付出,也需要承担精神压力.

　　腐败成本计算公式如下:

    腐败成本 C=C1+C2=f1(l,m,n)+f2(p,q,r)

    其中:C1:为腐败交易成本,l,m,n 分别为腐败所需要消耗掉的人力、物力和财力.C2:为腐败心理成本,p,q,r 分别为腐败被查处的概率、腐败发生频率、腐败处罚强度.

　　3.腐败的收益-成本分析.国企高管作为"经济人",在腐败前一定会计算收益-成本.当腐败预计收益 E> 腐败成本 C 时,才会实施腐败.腐败预计收益 E< 腐败成本 C 时,腐败将变得没有意义.当腐败预计收益 E= 腐败成本 C 时,此时的 E 称为边际收益,C 称为边际成本,这将是腐败行为的临界点.因此,从公共经济学的角度来看,要想抑制腐败的措施如下:一是让腐败预计收益 E 尽可能小,甚至为负.二是让腐败成本尽可能高,让腐败预计收益 E< 腐败成本 C.

　　(二)国企腐败的委托-代理理论

　　委托-代理理论是现代企业治理的基石.企业所有者将经营权和所有权分离,经营权让渡给更加专业的代理人(职业经理人),企业所有者依旧保留所有权,充当委托人角色,并获得剩余价值索取权④.委托-代理理论认为,如果代理人比委托人掌握更多的信息,有可能导致代理人利用自己掌握的信息优势,做出损害委托人利益的行为⑤,这种行为被认定为代理人的腐败.以中国国有企业为例,其代理人就是国企高管,委托人就是全体人民,人民将国企经营权委托给政府和国企高管,就自然拥有监督和约束的权利⑥.但人民是一个非常抽象的概念,为了行使委托人职责,经过人大批准,政府授权,成立了国有资产管理委员会,代为行使委托人责任.人民行使监管权要通过一系列的委托-代理关系才能实现.具体如下图:

　　在这样的体系下,线框内的委托人代表是一个庞大的体系,而人民代表大会又是非常设机构.全体人民要想行使委托人监管权必须通过一系列的委托代理关系才能实现,这就在一定程度上降低了对国企高管监管的效率,增加了对国企高管监督的成本,国企高管利用自己掌握的信息优势,有条件也有可能做出损害全体公众的腐败行为,从而最终导致委托-代理关系的失灵.这种失灵表现为以下两个方面:

　　1. 公众监督缺失导致委托-代理关系失灵.假设对国企监督委托代理失灵造成的损失为 D,公众总数为 m,则平均每个个体的损失为 D/m,某个公民 P 因监督成功而获得的额外补偿为Rp,而为之付出的成本为 Cp,那么作为"经济人"的该公民行使监督权要满足如下条件:

　　D/m+Rp-Cp>0;

    事实上,在我国国企委托代理体系中,CP>>D/m+Rp,普通公众为监管付出的成本是非常之高的,最终导致监管缺失,腐败泛滥,委托-代理关系失灵⑦.

　　2. 信息不对等条件下导致委托-代理关系失灵.假设国企高管不腐败的获利水平为 C,腐败后获利水平位 C1,腐败成功的概率为 P1,腐败被发现后被惩罚的水平为 C2,腐败被发现的概率为 P2,那么根据国企高管经济人的"特征",其腐败期望达到的结果是:

　　C+C1P1-C2P2>C,换算后得:

　　C1P1>C2P2;

    可见,国企高管期望自己的腐败行为被处罚的程度较轻且处罚概率较小,腐败行为获利程度较多且成功概率较高,即C1P1>C2P2;而这一条件实现的前提就是国企高管比公众掌握更多的信息优势,信息正是其能够腐败的资源所在.

　　因此,根据委托-代理理论,要减少国企高管腐败,一是要降低公众反腐败的成本;二是要减少国企高管所掌握的信息优势.

　　(三)国企腐败的寻租理论

　　公共经济学认为,公共部门负责人利用"非生产性手段"为自己获取经济利益的行为就是寻租."非生产性手段"不是去创造新的财富,而是把别人创造的财富以某种技术性手段占有.经济学者贺卫在其《寻租经济学》将政府官员创租活动分为三大类:无意创租、被动创租和主动创租.与政府同属公共部门的国企相对应的创租活动也可以按此标准划分,一是公益掩盖下的寻租机会;二是职务带来的寻租机会;三是人为设置寻租机会.

　　国家出于增进社会福利的目的,让垄断型国企无偿占用了很多公共资源,其他企业可能通过给国企或其高管支付租金的形式取得资源并获利.比如中盐公司的盐业生产配额权,中石油的油田开采权,铁道部高铁招标权等.国企高管职位的优势,让他成为寻租市场的宠儿,很多利益集团想方设法地去接近拉拢他,最终很可能导致他接受利益集团的租金,从而为利益集团服务.如中石油腐败窝案,是将国有优质油田资产贱卖给私企.当前面两种情况不能满足国企腐败高管的胃口时,他可能会人为制造租金,以利益交换为诱饵让别的企业给其上供,甚至有意提出某项损害该企业利益的政策或规定,以迫使企业让渡给部分既得利益给他.减少国企高管的三类寻租机会,只有建立公开、透明、公正的内部运行制度,强化权力制衡与约束机制,才能抑制寻租机会的产生⑧.

　　(四)国企腐败的新制度经济学理论

　　新制度经济学是将制度作为研究对象的经济学分支,这里的制度不仅仅是社会经济生活的游戏规则,更是一种无形的具有排他性的"公共用品",或是法律制度,或是规则规范,或是社会习俗.近年来,新制度经济学研究领域逐渐扩展,使得"制度"因素逐步和公共经济学接轨,两者有很大的重合研究领域,具体如下图所示:

　　新制度经济学认为制度分为两大类:一是宏观制度框架和在此基础上建立的具体制度,从经济学角度来看,是为解决行政权和产权关系而产生的,称为正式制度.二是文化传统、习俗、道德规范等,被称为非正式制度.以国企为例,当正式制度规范后,国企拥有的的社会资源的分配是靠产权来决定的,这样就会形成一个寻利的机制,各方遵循相应规则各取所需.当正式制度规范以前,社会资源的分配是靠国企行政权来分配的,国企高管利用制度漏洞可能将社会资源用于私利,最终导致腐败.在我国这样重视人伦关系的传统社会中,人情关系网成员之间盛行的礼尚往来也属于非正式制度的一部分,这种人情关系一旦运用于权钱交易,加之正式制度的不完善,则会产生大面积腐败.因此,从制度经济学的角度来分析,国企腐败产生的根源是制度不规范、产权不明晰导致的人情关系腐败.目前我国国企运行的宏观制度框架已经基本确立,当务之急是建立国企运行的具体制度安排,以实现产权的归属和价值认定.

　　三、国企腐败治理机制研究

　　通过上面的公共经济学腐败机制分析,我们可以找到治理国企腐败的路径如下:如表 1,国企腐败治理的 6 点具体措施,其本质都是制度方面的完善、制衡和监督,但制度的改进岂是短期内能实现的⑨.本文认为,国企行政管理机制和政府部门高度相似,国企高管亦官亦商的身份,其监管难度比政府官员还要大,必须从国企内部和外部同时入手,才能起到真正威慑作用.国企内部要建立"精英职业经理人"制度,主要是理顺国企内部的权力分配,确保实现国企的战略目标.国企外部要建立人大常委会为监督机构的"国企收入和支出预算管理"制度,确保国有企业合理开支,稳定收入.

　　(一)治理国企腐败的"精英职业经理人"制度说明

　　精英职业经理人是国企的首要行政负责人和企业发展战略具体实施负责人.他与普通经理人最大的不同是,精英职业经理人必须经过严格的考核,由人大常委会选举产生,他具有如下特征:

　　1.精英职业经理人拥有国企内部最高的人事权,可以决定整个国企领导机构的人事任免权,他可按照自己的意愿组建自己的领导班子.

　　2.精英职业经理人需从社会上招聘,有一定任期,要由人大常委会负责组织招聘,通过公开的选拔程序挑选出来的.

　　3. 精英职业经理人和他的整个领导班子没有财务管理使用支配权限,所有支出和收入都要通过预算管理制度预先制定.

　　4.如果支出预算超出或收入预算减少,精英职业经理人必须接受人大常委会质询,取得谅解后,才可更改预算计划.

　　5.精英职业经理人,与人大常委会签订聘用合同,采用和风险匹配的年薪制,只有完成了预定目标才可能拿到全额薪金.否则要根据合同执行情况,予以扣减甚至清零.

　　6.精英职业经理人必须接受人大常委会的管理,定期接受人大常委会的检查监督.如有贪腐行为,必将受到追究,严重的会导致精英职业经理人倾家荡产,身败名裂.其领导班子其他成员发现贪腐行为的,精英职业经理人是第一责任人.

　　通过这样的制度安排,精英职业经理人需担负起企业发展的大任,他绝对不能接受腐败在他掌控的体系内蔓延,因为那样会直接侵害其利益.精英职业经理人会根据自己的经验和能力,在组织体系内建立完善的组织管理体系,尽量避免腐败发生,同时建立一套适合的激励机制,鼓励领导班子和全体员工用合规合法的方式为达成共同目标而奋斗.精英职业经理人的落实可以实现表 1 国企腐败治理具体措施中的 1、2 和 5.

　　(二)治理国企腐败的"国企收入和支出预算"管理制度说明

　　1.人大常委会是"国企收入和支出预算"管理制度的制定者和组织者,因为人大常委会是公众选出的常设机构.而国企资产是公众的共同财产.因此人大常委会必须担当此责任.

　　2.人大常委会还要建立与"国企收入和支出预算管理"制度相适应的国企领导监督权,包括行政不作为,行政乱作为,贪腐行为等.

　　3. 包括国企员工在内的全体公众都有权通过人大常委会质询精英职业经理人及其团队的预算完成情况及人事权问题,其质询方式多种多样,比如网站、微信等举报成本低的方式,确保公众少花费时间和金钱,在制度框架内要求限期答复.

　　4.人大常委会要组建自己的智囊团队,涉及到重组破产、产权交易、资产评估、物质采购、招标投标、投资决策等重大事项和专业领域,必须听取智囊团队的专业性建议,以便对国企收入和支出预算合理性作出正确的判断.

　　5.精英职业经理人要定期给出国企收入和支出预算报告,该报告需通过人大常委会的表决,多数赞成后才能获得通过.为保证投票的公正性,具有投票权的人大常委会代表是临时组成的,并在投票前夕公布.投票甚至可以通过网络进行,确保异地代表行使权力.投票后,投票代表信息个人要立即公布,并接受监督,以保证投票的公正性,精英职业经理人和人大常委会都可以对投票的结果举行听证,投票代表也必须当场对精英职业经理人的质疑作出直接或书面回应.

　　6.国企收入和支出预算报告必须以公开、公正、权威的方式面对公众发布,以便全体公众对报告具体事情进行监督.

　　7.人大常委会要对国企的治理机制提出自己的改进建议,确保建立完善的现代企业管理制度,避免出现独断专行的的精英职业经理人.

　　8.人大常委会要组建产权认定机构,确保国有资产不被贱卖和保值增值.

　　通过人大常委会审核国企收入和支出预算报告的方式,能够控制国企的过度支出,同时国企收入一旦与预算不符合,可立即启动调查程序,精英职业经理人必须作解释说明.另外,由于信息披露充分和层级减少降低了监督成本,公众的监督也极大限制了精英职业经理人的贪腐动力.精英职业经理人的落实可以实现表 1 国企腐败治理具体措施中的 1、2、3、4 和 6.

　　四、结论

　　治理国企腐败可从多个角度入手,如思想道德教育,对清廉者在政治仕途方面的补偿等等⑩,本文仅从公共经济学的角度探讨如何治理腐败,提出了精英职业经理人的治理机制,并对国企收入和支出预算制度的实施提出了相对完整的方案.如果上述两点能够得到很好地贯彻执行,必将对抑制国企腐败起到立竿见影的效果.但是必须看到,国企腐败是我国当前一些公共部门腐败的一个缩影,必须和政府官员腐败一起加以综合治理,才能起到标本兼治的效果.