高等教育中介组织公共治理的模式与实现路径

　　高等教育中介组织是一种在高校、政府、学生、家长以及各用人单位等不同主体之间进行中介性服务的非营利性社会组织，它可以帮助这些主体克服教育活动中因为“理性无知”或信息不对称而出现的错误判断与选择。 有学者认为，“20 世纪高等教育最重要的发明是它的组织形式，即通过中介组织来缓和中央集权控制主要结构本身”，在高等教育越来越民主化与国际化的时代，中介组织的发展不但是高等教育发展的内在需要，又是高等教育发展水平的重要体现。 但是，由于我国高等教育中介组织是在体制内萌芽和发展起来的，还存在自主性不足、社会合法性缺失、运行机制不畅、专业化程度不够等诸多问题。 因此，如何通过治理结构与机制优化来促进中介组织的发展已成为我国高等教育现代化进程中重要的理论与现实问题。

　　一、高等教育中介组织公共治理的本质意蕴

　　“治理”的概念是世界银行在 20 世纪末的一次关于非洲发展会议上提出来的，后来，联合国的相关机构将“治理”的概念阐释为：“公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 ”

　　之后，治理的理念被组织行为学所吸纳，并被作为一种优化具有不同利益主体组织的结构、提升组织效率的体系化理论而被广泛运用。 如美国学者弗里德瑞克森在《公共管理精神》（The Spirit of Public Administration）中厘清了组织治理中的主体关系，在他看来，随着社会民主化水平的提高，由国家控制社会的既有平衡关系已经开始松动，国家的公共部门并不具有绝对的“上等”地位，而是开始与社会的私人部门、半公共部门一起处于纵横交错的网络环境之中，他们之间很难区分上下级关系，而是一种平等互动关系，各自代表社会的公共利益与私人利益，其责任担当以及利益分享均处于平等合作状态。 可见，弗里德瑞克森将这种“治理”解析为一种公私协同的新型互动模式，其中政府不可能再将国家权力或行政权力以命令的形式来进行社会治理，而是要运用新型的治理工具和技巧来对社会进行引导，总之，国家不再是“独大”的统治者，而是社会的领航者。

　　彼得森与梅特对“治理”与“管理”的真实内涵进行了比较分析，他们认为：“从概念范畴来看，治理比管理具有更为宽泛的内涵，只要是那些和组织责任与职能的划分、政策体系建构、权力分配、决策过程、特殊情况处置等有密切关系的事项，都应该囊括到治理的范畴之中。 ”

　　而林伯格将组织的治理过程与公共行政管理联系起来。 他认为，治理活动不仅仅是一种经济行动者之间的整合性行动，也是国家对经济行动者进行控制的一种政治性活动，但是总体目标就是为了提升组织的经济效率和行动效率。 可见，林伯格将治理看作为国家建构经济的基本路径，国家是治理的主体之一，国家意志影响了治理结构的选择。

　　基于上述理解，我们可以看出，组织治理行为不同于主体单边性的管理活动，而是不同行为主体在平等互助的合作过程中逐步形成自主自治的网络，实现价值取向与行为的整合，最终达到组织效益的最大化。 在公共治理过程中，政府不再是“独大”的管制者，而是要作为行动者起到整合、协调、合作、引导以及管制等作用。 而对于高等教育中介组织的治理而言，它是教育行政部门、中介组织、高校、用人单位和学生等利益相关者之间形成的一种新型互动关系，这些行动主体通过彼此干涉、相互博弈而建立的复杂的组织化自治网络，其中，教育行政部门就是“领导者”，“治理型态也将形成从单一控制的垂直结构，转变成为多元核心的结构”。

　　由于高等教育系统本身具有很强的开放性与发展性，高等教育的利益相关者一直处于不断的变动之中，因此，高等教育中介组织的治理是动态发展的，是内外部双重互动治理的统一。

　　二、我国高等教育中介组织公共治理的模式选择

　　相对于有着 150 多年历史的西方高等教育中介组织来说，我国高等教育中介组织的发展比较晚。 1994 年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。 ”20多年来，尽管高等教育中介组织有所发展，但是，高等教育行政主管部门与中介组织的职能与效能均未得到有效发挥，究其原因林林总总，但是其中的核心原因是两者之间的关系并未得到真正的厘清，双方最佳的互动结合点难以确定，这是我国高等教育中介组织治理的现实基础。

　　高等教育行政主管部门与中介组织之间的关系实质上体现了国家与社会的关系。 康晓光教授认为，建国以来，我国国家与社会的关系有三个历史变迁阶段：第一阶段是从建国到“文革”结束的 27年，由于特有的国内国际环境，我国对社会实行绝对控制；第二阶段是从改革开放到现在，尽管国家还是处于主导地位，但是国家对社会的控制开始松动，社会组织或社会团体的力量得到发展，国家与社会团体开始建立初步的合作关系，社会中介组织开始担当国家“第二行政系统”的职能；而未来的第三阶段呈现出三个基本特征，即政府政权组织高效运转、社会充分自主自治、政府主导的改革获得成功。 在这三个阶段中，国家与社会的关系分别为国家合作主义、准国家合作主义以及社会合作主义三种体制。

　　与这三种体制相对应，高等教育中介机构分别为官方型、半官方型以及民间型等三种形式。

　　因此，我们也借用这一论断将高等教育中介组织的治理也归纳为国家合作主义、准国家合作主义以及社会合作主义三种模式。 国家合作主义模式中，国家具有绝对的社会控制权，包括高等教育中介组织在内的一切社会性组织的合法性都来自于政府的行政许可，并且受国家权力所控制。 而社会合作主义模式中，高等教育中介组织的地位在国家与社会的关系秩序中得到了应有的彰显，它与教育行政部门的关系不再是一种隶属关系，而是在平等自治状态下主动靠近关系。 从上述分析可以看出，基于国家合作主义的高教中介组织治理实质上是一种单一化的控制模式，而社会合作主义模式是一种多元主义的自治模式。 在国家与社会关系的谱系中，所谓的准国家合作主义并不是一种完整的或者具有稳定特征的治理模式，而是一种兼具国家合作主义与社会合作主义特征的过渡性模式，具有官方控制与民间自治的二重属性。

　　我们国家与社会的关系正处于第二阶段向第三阶段转换时期，我国自由竞争的经济社会体制不健全，社会自主自治程度不高，因此，高等教育中介组织治理不可能采用纯粹的社会合作主义模式，而是要立足现实国情、着眼未来发展的需要而采用“准国家合作主义 ”与 “社会合作主义 ”双重混合模式。 在高等教育中介组织的治理结构要突出“民营官督”特色，即重新定位教育行政机构与中介组织之间的关系，通过合适的制度安排来提升高等教育中介组织结构与行为的自主度，使其最大程度地体现社会利益；而教育行政主管部门要消解原有的控制性思维，通过民主化手段来减少合作中的各种阻力、规范中介组织的外部行为、引导和促进中介机构更好地承担高等教育管理职能。

　　三、我国高等教育中介组织公共治理的实现路径

　　公共治理不仅需要选择正确的宏观模式，更要根据我国转型社会的特点来选择恰当的微观手段，恰当的宏观模式保证了公共治理的准确性，而正确的微观手段保障了公共治理的有效性，高等教育中介组织的治理莫过如此。

　　1．以“民营官督”为核心重新定位政府与高等教育中介组织的行政关系

　　在社会转型过程中，高校的主体地位得到法律的确认，它与政府之间的摩擦也随之出现，而高等教育中介组织作为一个缓冲机构，可以通过监督、评估等手段维护高校的自主自律，或者承接政府职能来减少政府与高校间的摩擦。 但是，我国高等教育中介机构并非自发生成的，而是在政府推动下产生的，因此，它们具有半官方的属性，如大多数的专业学会以及近几年在江苏、上海、广东等地出现的高等教育评估机构等无不具有官方背景。 半官方属性导致了高等教育中介组织的法律地位与功能定位模糊，其桥梁作用不明显，“反而成为行政机构改革人员分流的渠道，最终沦为一种新的官僚机构”。

　　高等教育中介组织的本质是独立于政府的民间自治组织，而不是政府的附属物。 因此，高等教育中介组织的治理需要其中介性与独立性本质，以“民营官督”为核心来重塑它与政府的行政关系。 这种新颖的“民营官督”关系的深层意蕴在于，将高等教育中介机构从原来隶属于教育行政管理部门的关系中剥离出来，以一种独立、自主、自治的主体形态与政府建立一种紧密的合作关系，使各自的专业所长与组织目标得到发挥与实现。 以高等教育专业评估组织为例，其成员往往由高校中相关专业的专家、行业企业中的专家与管理者等组成，他们既懂得相关专业的学科要求，又了解企业对相关人才的规格要求，他们代替教育行政主管部门进行专业评估可以促进高校专业教学质量的提升、满足行业对人才的需求，使国家、高校、企业以及学生的利益都得到保障，其中介性、服务性、民间自主性都得到了体现。

　　因此，教育行政主管部门需要通过制度创新来促进这些中介性组织发挥自身在资源、信息和组织等方面的优势。 在这种制度变迁过程中，教育行政主管部门应该转变原有的控制性角色定位，以“领航者”的角色来积极引导与规范这些中介组织从“他律性”组织向“自律性”组织转型。 具体来说主要有三个主要途径：首先是政府应该通过立法或制度形式勘定自己的权力边界，确保中介组织在机构设置、人员产生、经费筹措等活动中的自主、自立与自律，当前，我国特别需要通过立法建立和完善关乎高等教育中介组织保护和救济的行政复议与行政诉讼等制度；其次是政府需要通过赋权的方式进行“公务分权”，使高等教育中介组织享有一定的管理权力；再次是政府既要一手抓中介组织的培育扶持，又要一手抓中介组织的监督管理，要结合我国东、中、西部地区社会管理成熟度差异以及高等教育发展不平衡的现实，对不同地域、不同发展阶段高等教育中介组织的培育与管理应有侧重。 在我国既有的国情下，既要保证政府实现机构改革与职能转变，又要保障高等教育中介组织的自主协调和自律发展，通过政策调整对高等教育中介组织进行结构优化与行为规范，以提升自主自律能力。 如英国就通过立法形式督促包括高等教育中介组织实行会务与财务公开，接受公众监督；法国对高等教育中介组织有很严格的审查、统计与评估制度等，这些措施都值得我们借鉴。

　　2．以“分类管理”为手段完善高等教育中介组织的外部治理结构

　　我国当前社会治理的核心取向应该是赋权而不是放权。 赋权就是政府将某种权力赋予某个行为主体，而放权是将政府既有的权力通过“委托—代理”方式暂时交给某个行为主体，但是，“放权”意味着权力可以在一个不确定的时期被政府“收回”，因此，在治理过程中经常遭遇“放则乱，统则死”的尴尬境遇，这正好是“准国家合作主义”治理模式的重要特征。 为了避免这种怪圈，我们可以按照“分类管理”的方法完善高等教育中介组织的治理结构。

　　“分类管理”的第一个含义就是根据高等教育中介组织的业务性质进行行政归口管理。 2000 年民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》将所有全国性社会团体归口到 20 多个行政部门管理，并赋予地方县级以上党委、政府根据当地情况对专业性学会或社会组织进行业务管理的权力。 尽管这一政策具有一定的合理性，但是“集权化行政管理”的痕迹也十分明显，忽视了对高等教育中介组织的固有特性与发展性。 从业务性质来看，高等教育中介组织大致可以分为学术型中介组织与管理型中介组织两大类，前者如教学指导委员会、专业联合会、联谊会等，后者如高等教育评估机构、教育考试院等。 学术型中介组织的主要作用是促进学术交流，纯属于民间组织；管理型中介组织多数脱胎于政府机构，承担政府的某种行政职能，属于事业性单位。 两种中介组织的活动范畴、行为模式、权力架构都存在一定的差异性，如果统一按照政府行政管理模式进行管理就会出现活力不足甚至结构僵化现象。 因此，我们应该要区分两种不同性质类型的高等教育中介组织，将学术型中介组织的行政管理归属于相应级别的民政部门，而将管理型中介组织的行政管理权归属于相应的政府职能部门，才能降低高等教育中介组织的治理重心，提升其社会合法性，更好地促进两种中介组织的发展，完善结构。

　　“分类管理”的第二个含义就是要建立“行会管理制度”。 高等教育中介组织的主要活动往往与高深学问密切相关，一般行政管理部门很难对这些中介组织的业务进行实质性的指导，造成名义上的多头管理而实际上的管理空缺，结果是行政部门的管理效率与认同程度降低。 基于此，我们需要借鉴经济领域中的行会制度，按照中介组织的业务类别建立高等教育中介行会，如建立高等教育评估行业委员会、高等教育咨询行业委员会、高等教育招生行业委员会等，这些行业委员会在业务范围、区域以及所有制方面可以是单一的也可以是多重的，他们着重对高等教育中介机构进行业务指导与业务管理，规范同业竞争行为。 这样政府部门对高等教育中介组织实行的是“业外”管理，主要审核业务行为在价值取向或程序等方面是否合乎法律法规，而行业委员会对中介组织实行“业内”管理，着重对高等教育中介组织的业务水平进行指导。 同时，为了防止行会组织规模过小、合法性不够等情况的出现，需要借鉴德国与法国的“强制入会”制度，让所有的高等教育中介组织加入到相应的行会之中。 另外，根据部分高等教育中介组织的业务范围存在跨越多行业的特点，因此，要允许和鼓励他们拥有多重会员资格，以提升这些中介组织的治理活性。

　　总体来说，分类管理可以使我国高等教育中介组织、政府、行会之间建立起“纵横交错”的双重治理结构机制，三者之间的互动关系得到确认。

　　3．以“自立自主”为目标完善高等教育中介组织的内部治理机制

　　中介组织具有很强的独立性与公益性，并且独立性是公益性的前提。 我国高等教育中介组织的发展历史不长，独立性以及承接政府职能转移的能力不强。 就目前的情况来看，我们在完善高等教育中介组织治理结构的同时，还需要通过多种方法优化内部治理机制。

　　首先，针对高等教育中介组织“权威性资源缺乏”的现状，政府要建立专门的发展基金 ，通过购买服务的方法完善它们的自立机制。 我国正处于高等教育中介组织起步阶段，政府要有“大社会、小政府”的新思维，通过政策倾斜或制度创新来推动高等教育中介组织的发展。 如各级政府要通过财政拨款的形式成立本级专门的高等教育中介组织发展基金；要建立高等教育中介组织的服务制度，要在对高等教育中介行业进行详细调查、统计的基础上拟订高等教育中介行业的发展规划、明确划定政府的哪些职能需要向中介组织转移、如何向中介组织转移等，“淡化自身在专业性领域内的直接管理职能，为教育中介组织的发展和壮大提供广阔的空间和舞台”；另外，政府需要建立高等教育中介组织监督惩戒与“逆向选择”机制，对服务质量高、履职效果好的中介组织实行奖励性政策，相反就要通过制度迫使其自我改正甚至退出市场。

　　其次，政府要建立问责制，以完善高等教育中介组织的自律机制。 政府应该通过制度来敦促高等教育中介组织公布自己对公共责任的履行情况，如资金的使用状况、业务范围与程序的正当性和规范性、履责效益状况等。 政府划定哪些信息需要主动公开哪些信息可以接受政府或者公众查询。 当前，我国高等教育中介组织的公共履责情况不透明，如一些省份的教育考试院承担了很多社会性学业评价的职责，理应向社会公布相应考试的经费收支状况、考试的信度与效度等，但是，目前鲜有机构公布相应数据，其中部分原因是教育考试院还属于政府机构的事业单位，没有信息公开的意识；还有部分原因是政府缺少制度规约。 又如一些高等教育专业评估机构是由院校专家、行业企业专家、政府人员等组成的中介性组织，他们对高校的专业水平进行评估后往往仅以评估公布结果为终点，并没有向社会公众提供具体数据与信息，也不接受公众的查询与置疑，而西方发达国家通过制度化的措施要求教育中介组织借助于互联网、媒体、简报等手段公开自己的社会履责情况。

　　再次，要借鉴《公司组织法》在组织内部建立健全的理（董）事会制度，优化高等教育中介组织的自主机制。 既要让更多的专业人员成为内部理事会的成员，又要完善理事会的议事制度，通过民主选举的方式产生相应的理事或者董事，让他们真正地具有实际权力和权威，成为中介组织内部治理的主要力量；对内行使重大决策权，对外代表组织从事业务活动；还要成立常务理事会，使之拥有临时召集会议的权力，行使理事会闭会期间的职权，协助和监督理事长履行职务。

　　参考文献：
　　［1］［美］伯顿·克拉克．高等教育系统———学术组织的跨国研究［M］．王承绪译．杭州：杭州大学出版社，1994：305．
　　［2］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系［M］．伦敦：牛津大学出版社，1995：23．