2 我国户籍制度的变迁及存在的问题
城市化是随着人类工业文明的进展而出现的人口向城镇聚集，以及社会结构，生活方式和价值观念随之变迁的现象和过程，城市化既是经济结构与技术变迁的一种结果，同时又是社会变迁的过程即现代化进程，伴随着人口向城镇聚集，社会分工与合作不断细化和深化，由此推动着经济和技术的不断进步，这便是城市化的优势功能。
2.1 我国户籍制度的历史沿革
户籍制度是一个国家最根本的管理制度，对于本国的人口管理具有重大意义。作为一个从古至今在这片土地上都有众多人口的大国来说，管理好国家人口尤为重要。
传统户籍制度是直接与土地相挂钩的，以家庭为单位的人口管理模式。中国古代历代政府用以稽查户口、征收赋税、调派徭役、维护统治秩序的制度。户籍制度始于周朝，春秋时发展为书社制度，25 家为社。战国时，强国“少料其民”,并实行上计制度，到了秦代具有一定的规模将之与军事编组相结合，五家为保，十家为连，行“什伍连坐法”.此后，经过三国至南北朝的整顿，户籍这时实行人口、土地、赋役三种册籍的合一。到隋唐时期日趋完备。到了宋代，土地私有制进一步发展，户籍遂按有无土地分为主户、客户，并按土地多少分别户等。金的户籍登记包括男女老少，较宋为全面。元代则户类、户等复杂，户籍制度杂乱。
明朝的户籍已经与现在户口本上的内容相当接近，较为完善。清朝时的户籍已与赋税无关，只是用于统计人口。
从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”,再到宋代的“保甲制”,展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达。
国家直接控制的“编户”是维护政权统治和征课赋役的基础，故历代都十分注意户籍。中国的户籍历史甚久，记录丰富，制度日趋完备。但是，在封建社会前期，依附农制盛行，世族、豪强与国家争夺农民，户籍制度并未能顺利执行。
而役重于赋，以及课人口税，亦造成人民流亡，使户籍失实。后期，赋役征课渐从以人丁为主转为以田亩为主，分租制下的佃户减免直接负担，客户入籍为户籍制度注入了新的内容。到了新中国成立之后，户籍制度改革的频率又进一步加快。
第一阶段：户籍制度的确立，第一部户口管理条例出台。
1949 年新中国成立，拜托了资本主义的压迫，也结束了战争对人民正常生活的困扰，工业农业商业逐步兴起，因为战争流离失所的人们也扎根下来，我国开始实行新的户籍制度。1950 年起，我国经济发展走上正轨，配合各项政策制度，颁布了多项有关户籍政策的法规条例，强化了户籍统计与人口登记的功能。1951年 7 月 16 日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。1953 年。第一个五年计划开始实施，对于农工商的改造也随之开始，为了更好地配合社会发展，我国进行了全国第一次人口普查，在城市农村都建立起了户口登记制度，但是农村较多是根据土地改革来确定户口登记。经过三年的发展，此时的农村户口与城市户口已经显现出差别，城市户口享有比农村户口更多的社会福利，因此1957 年，我国相继出台了两部限制人员流动的文件。
1958 年 1 月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国当时户籍管理制度“二元化”的基本格局。这个在新中国刚成立、一切还不完善时，是在当时国情下管理人口较为合理的方案。而在现在看来，特别是城镇化较为成熟之后，该方案一定程度上却阻碍了城镇化的发展。
这一阶段确立了我国户籍制度二元化的格局，也增加了户籍制度的人口登记功能，社会管理功能以及福利分配功能。
第二阶段，户籍制度的强化。
二元户籍制度确立之后，使当时的人口迁移得到了一定的限制，但是随着“赶超欧美”的大跃进以及“三年困难时期”的影响，城市资源紧缺不断加剧，为了缓解城市的压力，以及控制城市人口的数量，1964 年 8 月颁布了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。对于当时有 90%农村户口的社会现状来说，确实有这两个“限制”的必要。到了 1968 年，“文革”时期，我国经济受到了很大影响，一部分人由于种种原因和亲属一起参加上山下乡活动，使得城市户口变为农村户口，而且农村居民也不会有通过参军、服兵役来获得城市户口的机会，再有就是国家加强了对享受商品粮供应人口的控制，1975 年我国修订了《中华人民共和国宪法》，新修订的宪法，也没有赋予公民自由迁移的权利。
这些举措均强化了二元结构的等级性，不仅限制了居民的迁徙权，也使得农业与非农业户口的差距逐渐加大，加剧了城乡发展不平等的状况。
第三阶段，户籍改革、探索与实践阶段。
1976 年文化大革命结束以及 1978 年十一届三中全会确立改革开放的新目标，户籍制度也于此时有了较大的改革。实施居民身份证制度小城镇户籍逐步放开。1984 年 10 月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，对于户籍“农”转“非农”的限制逐渐放松。通知规定，农民可以落户小城镇，并同小城镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。1985 年 7 月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的颁布标志着对于城市暂住人口管理制度逐渐成熟，同年 9 月，居民身份证制度开始实施。1997 年 6 月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998 年 7 月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》使户籍制度有了改革的新动力。2001 年 3 月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。2012 年 2 月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。紧接着国家确立了新型户籍制度改革目标。2013 年 11 月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
122014 年 7 月 30 日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布。《意见》指出到 2020 年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现 1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
132015 年 5 月 18 日，《关于 2015 年深化经济体制改革重点工作意见》提出，要抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。
社会是不断发展进步的，各种制度的改革也应与时俱进。在新中国成立之后，就可以从我国户籍制度的改变看出来。我国最早制定的“农”与“非农”分开入籍以及严格控制“农”转“非农”,依当时的国情看来极为必要。战争遗留问题严重，城镇化率极低，最重要的是存在 90%以上的农村人口，若不区分“农”与“非农”,城镇农村的土地问题将得不到合理解决；若不限制“农”转“非农”,大量人口涌入为数不多的城市将造成更大难以解决的问题。改革开放之后我国的城市发展有了非常大的进步，城镇化率也逐年增长。大城市、特大城市也逐步顺应国际潮流发展起来，可以容纳更多的外来人口，因此在之前严控的“农”转“非农”也逐步被放开。经历将近 30 年的发展之后，“农”与“非农”逐年趋于平衡，并将取消“农”与“非农”性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。
2.2 户籍制度的基本特征
从古至今，无论外国还是中国，历朝历代的统治者对于户口的管理都非常重视，这是与中央集权制的专制统治相联系的。有效的管理人口，控制人口行为，对于统治者来说并不是最终目的，他们需要的是人力资本和物质资料。因此，他们不惜花费大量精力与金钱来完善人口管理体系，克服重重困难，建立起自上而下的管理方式，最终使分散的人口得到有效的管理。受到传统传统社会经济制度和文化影响，我国各个时期的户籍制度都存在以下特征：
一是户籍地域性。在古代，人口是与赋税和兵役联系在一起的，统治者必定利用各种方法将人口控制在自己的统治范围内以便获取人力与财产，并且通过种种规定限制其自由流动，若自行离开则会被视为犯罪并加以惩罚。如金朝规定：
“避役之户举家逃于他所者，元贯及所寓司县官同罪。”明朝规定：“其令四民务在各守本业。医、卜者土著，不得远游。”在农村地区，以土地生产为主的人口本身就被这样的生产经营方式束缚，客观上限制了人口的流动。另外，相对封闭的空间导致落后的思想，使农村的人口不愿意四处迁移，从而影响了社会的发展。
二是户籍等级性。在中国历史上曾出现过对户籍的划分，例如特权户种、民籍户种和贱籍户种等。这些户钟之间具有明显的差异，并且界限分明。首先，特权户种是地位最高的户种，它可以享受的特权包括，最重要的就是具有做官的资格，还包括减免税收，减免刑罚等等，这种户种在宋代最为典型，但是之后便消失了。其次是民籍户种，这是数量最多的百姓拥有的户籍，包括民户、匠户、灶户和铺户等。这些人是承担了绝大多数的国家赋税。而贱籍户种是一些社会地位低下，对社会的发展没有促进作用的人，包括军户、录户、杂户、乐户和丐户等。
现行的户籍制度虽然没有标明户籍的等级性，但是在我们潜意识里非农业户口的确要比农业户口等级要高，这是有历史原因的。
三是户籍世袭性世袭制早在几千年前的中国就已实行，户籍也难逃其中。统治者严格的户籍管理并不是只体现在对人口的流动控制上，更实在人口的等级、职业等等都有严格的控制。有些等级、职业的人口在户口上只能传承上一代的等级、职业，不能进行更改，这就是户籍的世袭制。如军户、匠户和杂户就具有非常突出的世袭性。军户自东汉末和三国时出现历朝各代均实行世袭制，以达到“兵之子恒为兵”的目的。三国时期，军户的儿子世袭为士兵，女儿也只能在军户内嫁人，形成了户籍对婚姻的制度性限制。杂户主要是指拥有各种技能、技巧的专业户。北朝时就规定他们的子弟要世袭父业，不得进学受教育。匠户主要是指各种手工业者。唐朝政府对官府掌握的手工匠户的世袭性作出了明确规定，《大唐六典》卷 7 载：“工巧业作之子弟，一入工匠后，不得别入诸色”.宋元以后控制更严，《元史·刑法志》载：“诸匠户子女，使男习工事，女习黹绣，其辄敢拘刷者，禁之”.
四是户籍的社会治安职能。户籍管理一般应是人口的统计和管理工作，与社会治安并不直接相关。但是在我国历史上，户口的管理也对人口活动行为进行制约，它对封建秩序，特别是治安秩序的稳定具有重要意义。特别是宋代以后出现保甲制，赋予了户籍管理一项重要的社会治安功能。各种行政单位、各种身份的人都要被编入其中，形成一个遍布各地、各行业将各种职业者联系并束缚在一起的社会治安网络，从而成为政府加强其统治基础的重要措施。
建国之后，我国制定了新的户籍制度，彻底废除了旧的制度，建立新的户籍登记制度，引发户口簿。但是，由于中国长期历史文化观念的存在，事实上制度实行的并不理想。在新的户籍制度实施过程中，明显感觉到历史上的户籍烙印依然存在，例如，城市户口与农村户口有着等级上的差异，人口的流动也受到了很大的限制，等等。
随着社会的发展，户籍制度的弊端越来越明显，因此户籍制度的改革迫在眉睫。虽然户籍制度一直在不断的改革之中，但是若不从其根本解决问题，则其对于经济社会的负面影响将越来越明显。
2.3 现行户籍制度存在的问题及其对城市化的影响
1958 年 1 月日，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，使我国户籍管理制度出现了“二元化”的基本格局。正是此“二元化”格局的开辟，使得我国在城市化的进程中遇到了一个又一个的矛盾。
户籍制度“二元化”是我国计划经济时期的产物，当时在维护社会稳定，促进经济发展等方面有一定的积极作用，但是随着时代的发展，它的副作用却越来越明显的显现出来。
2.3.1 现行户籍制度制约了城市和农村的共同发展
人口作为社会发展的动力，限制其流动可谓是制约发展的最主要原因。户籍制度的“二元化”明确了农业户口与非农业户口之间的关系，并且在一定程度上限制了两者之间的转换，这就导致了农村人口不能到城市发展这一窘境。
“二元化”的户籍制度从根本上就将人口分为了不平等的两个部分，使在人民心中根深蒂固的阶级观念加深，并且把农村居民拒之大城市门外，限制在了农村。这非常不利于城乡一体化的发展。一方面，农村居民在进入大城市后，潜意识里就会有一种低人一等的感觉，而在于城市居民看来，录用或者接收等社会活动中则会优先考虑本地居民。而这种农村居民不能顺利进入城市发展的状况所导致的后果就是劳动力得不到有效分配，对于效益福利较好的企业单位政府部门来说，在招聘员工时基本上都会偏向精英人员以及城市居民，特别是在大城市这种现象尤为明显，不仅在城市农村户口上有偏见，就连是否是本地居民都会得到不公正的待遇。即便农村居民顺利留在了城市中发展，在随后的社会福利分配，子女上学，医疗保障等方面也会存在着不平等的现象，阻碍了人口的流动。另一方面，我国户籍制度在建立之初便是与土地政策相挂钩，最初获得农村户口的居民均以各种方式获得了一定数目的土地，经过几十年的耕作生活，有些人因为没有除了耕作以外的技能无法在城市生存下去，因此不愿离开农村。而一些具有城市户口的并且有一定经济实力的人则希望通过转换农村户口来获得一定的土地使用权以便自己在农村发展，从而使农村在经济上也有一定的突破，改变相对单一只有农业发展的现状。然而对于农业非农业户籍转换上的严控使得这种情况并不是那么容易实现，有碍农村地区的发展。
在户籍改革的过程中也曾出现过“城市户口换耕地”这样畸形的政策。近年来在农村实行的土地流转过程看来，各种制度创新层出不穷，例如用土地换取城市户口，用宅基地换取城市房产，用承包经营权换取城社会保障等等，总体都是以土地换取非农业户口所附加的各种公共福利。但是，人口管理作为户籍制度的最基本工具，不应该把教育、医疗、就业、社会保障等公共福利附加在户籍制度上，这有悖于宪法所赋予最基本公民的权利。本身这些就是农民基于其自身存在和公民权所拥有的权利，但是现在却需要以交易的方式来获得。
虽然这几年的户籍制度改革逐渐放松了对于农业非农业户口的转换，但是几十年以来关于思想方面的禁锢却没能随之改变。
2.3.2 现行户籍制度导致农村人口无法享受平等待遇
城市农村人口流动受阻、社会医疗保障及社会养老保险不对等、城乡教育资源差异等等，这些问题都是在改革开放以来，户籍制度造成的一系列不公平社会问题。
农业户口相对于非农业户口在某些方面具有一定的优势，例如有些农村的医疗保险费用、义务教育费用、治安费等都由村政府统一支付；每人每年会获得村政府的分红，但是户口迁出的人则得不到分红；养老保险方面是到了规定年龄，市财政、村政府和个人分别出三分之一；最明显的优势是农业户口有宅基地和土地，而非农户口没有任何的土地分配权和使用权。
但是非农业户口的优势不仅在福利数量上明显多于农业户口，在对于生活的重要程度上更是优于农业户口。
一是在招工、失业方面。前面也讲到在招聘员工时是有有色眼镜存在的，一些企业在招工时原则上只招聘非农业户口，即使没有户口限制，也在主观上优先考虑非农业户口。在失业保险方面：非农业的职工失业后，其享受失业保险金标准为本市最低工资标准的 80%,最长不超过 2 年；而农业户口职工失业时，其领取失业保险金的标准只有本市职工最低工资的 40%,根据单位为其连续缴费的时间，一次性支付本人。非农业职工办理失业手续后，个人选择自谋职业的，持相关证明资料可以享受税收减免政策、免收办理个体营业执照手续费用等相关优惠政策，还可以享受国家社会保险政策补贴；而农业户口职工失业后，没有相关优惠政策。
二是在参军政策上。参军时，农业户口的优待金只有非农业户口的一半，农村户口入伍的义务兵每年 5000 元，城镇户口入伍的义务兵每年 1 万元；退役时，非农业退役士兵和转业士官政府给安置工作，还可以去劳动和社会保障局参加一次免费的职业技能培训，而农村户口的则没有退役安置工作。对于退役后自谋职业的，非农业退役士兵每人补助 35000 元转业，士官自谋职业的每人补助 55000元，农业户口的退役士兵自谋职业的，则一次性发放 1 万元。
三是养老保险、医疗保险方面。养老保险对于非农业职工退休时，可以按月领养老金；而农业户口职工按现行政策，退休时，只能一次性退保。医疗保险对于非农业职工按规定缴纳医疗保险，门诊及住院可以报销，还可以享受退休后的各项医疗费报销政策；而农业户口职工只有在在职期间住院了才能报销，退休之后无法报销。
四是低保标准。以农业大省河南为例，截至 2015 年 6 月，非农业户籍人员享受低保待遇的标准为每人每月 328.8 元，每年 3945.6 元；而农业户籍低保人员为 1824.05 元/年，每月 152 元。在较为发达的特大城市上海，非农业户籍人员享受低保待遇的标准为每人每月 790 元，每年 9480 元；而农业户籍低保人员为 7560 元/年，每月 630 元。非农业户籍人员的低保待遇是由市、区两级共同负担，农业户籍人员的低保待遇是由区、镇两级共同负担。
2.3.3 现行户籍制度阻碍公民政治权利的实现
“从亚里士多德时代开始，正义就被当做评价社会制度的一个价值标准，用以匡正人类不平等的自然事实。一个社会的法律制度能够满足社会成员的最大幸福，他的组织就是正确的和正义的。”当人们解决了生存等最基本的问题之后，便会去追求更高级、精神层面的上的公平、正义、权利平等。但是现行的户籍制度在一定程度上阻碍了人们对于公平、正义、权利平等的追求，有碍于社会的发展和进步。
《中华人民共和国宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”
也就是说不论农业户口还是非农业户口，我国公民的政治权利应该是对等的，但是事实并非如此，而且城乡居民的政治地位差别显著。
在政治权利方面主要分为两点。一是人大代表的比例问题。我国法律明确规定，国家的一切权利属于人民，各级人大代表通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。但是国家对于各级人大代表的数量分配却有着明显的比例差异。2004 年 10 月 28 日修订的《选举法》第 16 条规定：“省、自治区、直辖市应选全国全国人民代表大会代表名额，由全国人民大表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人数四倍于城市每一代表所代表的的人数的原则分配。”
这一项法律首先就与宪法相违背，限制了公民表达意志的自由，剥夺农民最重要政治表达形式的选举权，这些都是由于户籍制度“二元化”中存在的农业户口与非农业户口所引起的。在这点上，一方面赋予了公民应该得到的权利，一方面又以其他形式剥夺了公民的这项权利，与社会正义和公平相违背。无论公民身处1二是流动人口的选举权问题。我国正处于城乡一体化建设的高速发展时期，流动人口作为其发展的主要动力，具有庞大的规模。据《2015 年中国流动人口发展报告》统计，至 2014 年年末，全国流动人口的总量已达到 2.53 亿，超过总人口的 1/6,流动人口的总的流向趋势依然向着沿海、沿江及铁路沿线，特别是特大城市人口聚集态势还在加强。《选举法》第 38 条规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”
但是在现实中，一方面由于户籍制度本身存在的缺陷使外来打工者对于自己与当地人的距离存在偏见，地位低于本地人一等，因此自身也不愿意行使所拥有的选举权。另一方面，即使当选了某个级别的代表，讨论的议题也与流动人口关系甚微，久而久之流动人口就对于参政议政丧失了积极性。虽然我国在立法上为流动人口的选举权做了较为完善的设置，但是实际操作起来效果不明显。
2.3.4 现行户籍制度加大人口管理难度
建国之初实施的“二元化”户籍管理制度在某些方面具有一定的优势，也符合当时的国情，解决了当时人口管理的难题。但是随着城市化进程的深入，“二元化”户籍管理制度的缺陷也越来越明显。
户籍管理本来的目的就是准确、快速的统计人口，但是从一些基层派出所户籍员处了解到，若是按照农业人口与非农业人口来统计我国人口现状，其结果并不准确。这在数据统计上不仅属于严重的失误，更会影响到国家的正确决策，不利于科学管理。其中给较为明显的问题是“人户分离”现象。根据《中华人民共和国户口登记条例》的规定，级公安机关主管遵循“三原则”进行户口登记：一是户口登记以户为单位，二是公民应当在经常居住地登记为常住人口，三是一个公民只能在一个地方登记常住户口。中华人民共和国境内公民的经常居住地和常住户口登记地二者一定要一致，否则，就称之为“人户分离”.导致“人户分离”的主要原因基本上可概括为经济社会发展过快、城镇化步伐加快、户籍登记制度跟不上、配套措施不够完善等。这种现象会影响到人口普查现场登记质量问题，从而影响到一系列的数据分析，是人口普查工作的难点问题之一。因此，必须对“人户分离”现象进行认真分析，找出根源，采取有效措施加以解决。
因此，推进户籍制度改革势在必行。其既符合大多数公民的意愿，也是落实“科学发展，共建和谐”这一社会管理目标的必要前提。
户籍制度改革是一项复杂的工程，包括了对就业失业制度、社会保障制度、教育制度以及政治体制等进行的综合改革，可谓牵一发而动全身，在解决这些问题的同时必定会触发另一些新的社会问题。因此，对户籍制度的改革必须提前做好全局统筹，兼顾各类问题，稳步扎实而有效的推进城市化发展进程。
