非营利组织公信力缺失原因与治理措施

　　国外非营利组织的出现源于“第三部门”这个概念的提出，在 20 世纪 70 年代初，美国私人慈善和公共福利委员会发表的 Giving in America 中首次提出了第三部门这个概念，并逐渐成为国际社会组织发展的主流[1].之后，非营利组织迅速发展，但问题也逐渐暴露，萨拉蒙在《非盈利部门的兴起》中提出了“第三方管理理论”,认为非营利组织自身也存在缺陷，其主要表现在“慈善供给不足”、“慈善的特殊主义”、“慈善组织的家长作风”和“慈善的业余主义”四个方面[2].此外，由于西方“政府失灵理论”、“市场失灵理论”和“契约失灵理论”的出现，更为非营利组织的发展提供了契机。2003 年，我国非营利组织信息咨询中心出台了《中国非营利组织公信力标准》，从而实现了非营利组织公信力建设的大跨越。邓国胜提出了“四模块框架”,包括任务与责任评估、项目评估、策划能力评估、公信力评估，使非营利组织的绩效评估体系更加规范和完善[3].非营利组织作为社会组织发展的必然产物，只有通过分析非营利组织的性质和宗旨，并找出公信力缺失的原因，逐渐落实公平、效率、民主、责任的价值理念，才能重拾民众信心，实现非营利组织的健康、和谐发展。

　　政府公信力、媒体公信力、企业公信力是国外学者研究的重点，对涉及国计民生的医疗、卫生、教育等非营利组织公信力方面研究相对较少，在政府、企业和媒体的多重约束下，更趋向于对工作效率、财务状况进行研究，没有形成全面、规范的体系。国内学者对非营利组织公信力的研究缺乏实证分析，主要以描述性为主，且没有形成一个可量化、具体化的评估体系，缺乏权威的理论去诠释非营利组织公信力。因此，本文根据非营利组织的规模、性质以及特征，进行实地调研和研究，分析非营利组织的不足； 根据调查结果，结合政府、非营利组织、弱势群体和社会大众的意见，提出切实可行的对策。

　　一、非营利组织公信力缺失的现状

　　公信力的核心是信任和信赖，是指获得社会（ 或利益相关者） 信任和信赖的能力，也指大众对非营利组织的接受和信任程度，包括财务、过程、能力和机构公信力。非营利组织最早在 20 世纪80 年代出现于西欧国家，随着政府 - 市场 - 社会多元结构的形成，我国在 20 世纪 90 年代出现了非营利组织的萌芽，其影响力逐渐扩大，但问题也日渐显现，尤其是公信力缺失，例如中国红十字会随着一系列丑闻的出现，其形象大不如从前，公信力是非营利组织发展的生命线，更是重要的社会资本，因此对非营利组织公信力缺失现状进行分析，具有重大现实意义。

　　（ 一） 信息不对称

　　非营利组织作为捐赠方与受益方的资源传送者，在资源调配的整个环节，存在着信息不对称的现象。在 2008 年的汶川地震中，许多非营利组织将社会大众捐赠过来的钱、财、物进行虚报、谎报甚至不报，造成捐赠方、受益方和政府之间信息资源的不对称。在筹集善款的过程中，由于体制不健全和监管缺位，非营利组织隐藏自身的财务状况和捐赠用途明细信息，在捐赠者不知善款具体用途的情况下，容易出现暗箱操作和善款挪用等现象，捐赠方的公益行为也不能得到有效保障。

　　在进行救助的过程中，由于受益方一般都是老、弱、病、残、幼等弱势群体，经济条件差和教育水平低等劣势条件使他们拥有资源十分有限，其获得的救助数量和质量，完全由非营利组织自身决定，受益方缺少必要的救助信息认知。因此，信息不对称不仅使捐赠方的知情权和监督权受损，更使受益方的权益得不到保障，同时也降低了非营利组织自身的公信力。

　　（ 二） 缺乏独立性

　　在我国，非营利组织是不以营利为目的的，具有正式组织形式和一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织。由于历史和中国的现实国情，非营利组织与政府之间有着千丝万缕的关系，“依附性”特征尤为明显，还处于起步阶段，其规模和影响还不够大，非营利组织的发展需要依靠政府的力量，与此同时，也导致了政府对非营利组织的过多干预，造成非营利组织自身独立性和自治性的缺乏。非营利组织是公益和互益活动的践行者，但其注册、日常管理和经营状况，时刻受到政府的干预和管理，非营利组织自身灵活性差。在社会矛盾突出的背景下，非营利组织在各种灾害、事故、救援中发挥着重要的作用，但由于自身独立性的缺乏，政社不分，效率低下，运转缓慢，降低了大众对非营利组织的认同感和信任感。

　　（ 三） 社会公众参与程度低

　　非营利组织自身的健康运行，既离不开政府的支持和帮助，更离不开社会大众的参与和认同，而且，公众参与是非营利组织得以正常运行的重要因素。由于缺乏相应的制度保障，社会公众对非营利组织缺乏必要的了解，很少有公众参与其中，参与公益性活动人群较少，同时，弱势群体自身的局限性导致接受服务的被动性，针对服务的质量和效果缺乏发言权，从而影响了大多数志愿者参与非营利组织公益活动的积极性。目前，在非营利组织发展的过程中，我国志愿者人数约8 000多万，约占全国总人数的 6% ,且志愿者多为在校学生和知识青年，参与公益性活动次数少，且效果不够明显。社会公众作为非营利组织的主要群体，其参与程度的高低直接影响着非营利组织的发展进程，政府、非营利组织以及社会公众不仅要重视非营利组织的影响，更应该广泛地吸收社会成员，壮大非营利组织的规模，提升其影响力。

　　二、非营利组织公信力缺失的原因

　　我国的非营利组织建设起步晚、进程慢，改革开放以来，我国在政治、经济、文化、综合国力等方面有巨大提升，但与之相配套的社会信用体系和制度体系没有建立起来，在公民道德建设、员工职业道德建设和企业核心价值建设方面存在很大的不足，“自愿失灵”现象严重，公信力受到质疑。

　　非营利组织发展困难，不仅是内部管理机制问题，更受组织外的诸多因素影响。

　　（ 一） 公共责任理念不强

　　非营利组织在募集慈善资金时，也承担着使用慈善资金的公共责任，只有将慈善资金取之于社会，用之于社会，才能履行对社会的责任，才能获得公众的信任与支持。在我国，公共责任理念是非营利组织发展的薄弱环节，一些机构和个人通过利用非营利组织的慈善性和公益性，来赢得政府财政支持和社会捐助，但并没有从事社会救助和慈善事业。在非营利组织中，各种诈捐和对善款的瞒报、谎报和不报，甚至将善款挪为私用，不仅降低了非营利组织的公益性形象，更败坏了非营利组织行业内的社会风气。中国红十字会作为慈善界的“龙头”,一度满城风雨的“郭美美”事件不仅暴露了红十字会的内部腐败问题，更引起了巨大的信任危机。公共责任理念不强，严重影响广大捐助者的慈善热情，危及非营利组织的健康发展。

　　（ 二） 监督缺失

　　庞娜在《对非营利组织的社会公信力困境探析》中，从非营利组织内部运行机制和外部体制困境两方面详细分析了非营利组织公信力低下的原因[4],指出了当下非营利组织监督缺失的现状。非营利组织作为独立于政府和社会的“第三部门”,在受赠和捐赠的流程中，需要接受政府、社会媒体和捐赠者监督。政府有权对非营利组织的成立、登记和运营进行监督，但对登记、运行后的非营利组织，容易产生麻痹大意，缺乏有效和实时监管，从而造成“外紧内松”的监督弊端。社会媒体是舆论监督的“喉舌”,但由于受到主、客观方面多种因素的制约，其舆论监督难以覆盖到非营利组织运作的方方面面。捐赠者作为慈善事业和非营利组织的支持者，大多数捐赠者只注重自己的善举，没有注意维护自身的权利，很少关注自己资金和捐赠物的具体流向，对非营利组织的资金流向缺乏应有的监督。

　　（ 三） 法律法规不健全

　　随着非营利组织的不断壮大，大量的公益性事业纳入非营利组织的服务范围，同时，也要求相配套的法律予以规范。目前，在非营利组织的立法方面，仍是非营利组织发展的薄弱环节，对非营利组织的法规主要包括《宪法》第 35 条，《民法通则》第 50 条以及一些行政法规，这些法律法规不仅滞后而且层次不高，在实践当中的执行力不强。

　　菲利普·科特勒认为，非营利组织存在信任危机，会产生“自愿失灵”,主要表现在效率低下、涉足党派政治、公器私用等等，同时提出建立问责制度，对非营利组织的财务状况、工作绩效、运行程序和考核体系进行严格管理[5].非营利组织的成立和运营涉及方方面面的法律。目前我国对非营利组织的注册有明确的法律规定，但对非营利组织的操作规范和管理流程缺乏相应的法律体系约束，容易形成“前紧后松”的现象。

　　三、非营利组织公信力缺失的治理措施

　　我国非营利组织承担着中国治理转型和社会发展的双重使命，作为介于政府和企业之间的“第三部门”,公信力缺失不仅关乎非营利组织的存亡，更关乎社会转型与体制转轨的顺利与否。

　　目前，我国从单纯的西方研究视角的模仿转变为以实证研究和理论分析为主，并从“公信力评估指标体系”、“公信力缺乏成因”和“公信力构建机制”进行着重研究。挽救非营利组织公信力缺失的现状，重拾民众信心，不仅需要非营利组织自身的科学管理和有效监管，更需要政府、社会媒体、捐赠者共同参与和监督。

　　（ 一） 提高非营利组织自律水平

　　非营利组织的自律水平反映了其服务水平，在提升内部人员素质和健全管理机制的同时，需要建立强有力的制约机制，增强各领域的责任和服务意识。为了避免资源的滥用和公信力的缺失，在遵守非营利组织规范的前提下，应该确保资金的正当使用，将资源的投入和预期的效果进行比较，在组织内部引入竞争机制，实行优胜劣汰的原则，对效率低下、服务水平差的组织进行兼并重组，从而节约社会资源和成本。库珀在《行政伦理学： 实现行政责任和途径》中提出，非营利组织中权力、角色和利益冲突不可避免，需要进行内部控制和外部整合，明确非营利组织的义务和职责，从而使非营利组织更加规范和完善[6].针对出现的问题和错误，应该及时反馈和纠正，并对相关机构和责任人进行处罚，定期将所捐赠的资源数额和资金用途流向进行公布，时刻保持非营利组织财务和业务的透明性和公开性。

　　（ 二） 加强相关的法律、法规建设

　　非营利组织作为公共利益的代表者和践行者，其发展的民间性和自治性，离不开法律的保障和政府的支持，与此同时，法律不仅为非营利组织的健康发展营造了良好的外部环境，更限制和监管非营利组织的违法行为。李芳指出了我国非营利组织缺乏公信力的表现及原因，并提出了用网络化他律和制度化自律相结合提高非营利组织公信力[7].要制定同宪法相衔接的单行法，提高非营利组织立法的层次，为相关治理和监管提供有法可依的法律依据。同时，加强诚信机制建设，为非营利组织的发展提供优惠的政策扶持，在税收减免、财政补贴和政策激励方面制定明确的法律细则。加快非营利组织配套法规的制定，将法律的条款和内容更加具体化和详细化。从法律的角度理顺政府与非营利组织的关系，明确各自在公共事业中的责任，在权利管理机制、权限等方面，保持各自的灵活性和独立性。

　　（ 三） 完善内外监督体系

　　增强社会对非营利组织认同感的关键在于向社会公开，建立内部问责体系，明确各自的分工和职责，设立专门的纪检和监督小组，进行不定期抽查，并定期向社会公布组织内部的财务信息、资金流向和操作流程，完善自身监督机制。平开玉提出应该从法律制度、非营利组织内部的管理制度、产权制度以及内外部相关监督机制等各个途径来综合提升非营利组织的公信力建设[8].政府作为最有效的监督主体，应该改变传统的“年检”和“前紧后松”监督模式，将定期检查和日常抽查相结合，并将监督的重点贯穿于非营利组织发展的各个环节，避免各种监督漏洞。与政府和企业自身监督相比，社会监督的方式不仅多种多样，而且监督范围更加广泛，社会大众要提高自己的权利意识，自觉维护自身的权益，将公众纳入到整个监督体系中，完善监督渠道和方式，实现社会监督的联动效应。

　　结 语

　　公信力作为非营利组织生存、发展的生命线，是获取政府、社会和捐赠者信任和支持的源泉。

　　目前，随着一系列“公信力丑闻”的出现，非营利组织正面临前所未有的压力和挑战，从 2007 年中华儿童村的“胡曼莉事件”到 2011 年中国红十字会的“郭美美事件”,再到 2013 年汶川地震后艺术家拍卖的善款“不知所终”,大众对非营利组织的公信力已经降低到“冰点”.在构建“小政府、大社会”模式的时代背景下，在社会转型、体制转轨的关键时期，非营利组织发挥着突出的作用，公信力缺失不仅是非营利组织自身的问题，更是严峻的社会问题。作为慈善事业的中坚力量，必须通过内部管理和外部监督，将政府、社会、媒体有效结合起来，扭转公信力缺失的局面，实现非营利组织的健康、持续发展。

　　参考文献：

　　[1]戴维·刘易斯。 公民社会与第三部门[M]. 北京： 社会科学文献出版社，2000.
　　[2]莱斯特·M·萨拉蒙。 全球公民社会： 非营利部门视界[M]. 北京： 社会科学文献出版社，2002.
　　[3]邓国胜。 民间组织评估体系： 理论、方法与指标体系[M].北京： 北京大学出版社，2007.
　　[4]庞娜。 非营利组织的社会公信力困境探析[J]. 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005（ 6） .
　　[5]菲利普。 科特勒。 非营利组织战略营销[M]. 北京： 中国人民大学出版社，2003.
　　[6]特里·L·库珀。 行政伦理学： 实行行政责任的途径[M]. 北京： 中国人民大学出版社，2003.
　　[7]李芳。 打造我国非营利组织的公信力[J]. 山西高等学校社会科学学报，2005（ 1） .
　　[8]平开玉。 浅谈我国非营利组织的公信力缺失及制度化建设[J]. 商品与质量，2011（ 5） .