地方政府社会治理持续创新问题研究

　　一、制度创新:地方政府社会治理创新的内在实践路径

　　(一)地方政府社会治理创新的内在逻辑与基本涵义

　　21世纪以来,中国社会管理体制在改革中前行。中共十六大提出了“全面建设小康社会”宏伟目标,此后,十六届三中全会号召“统筹社会建设和管理”,十六届六中全会强调“着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会管理体制的改革与创新”,十七大制定了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,十八大进一步发展为“建立党委领导、政府负责、社会协同、公 众 参 与、法 制 保 障 的 社 会 管 理 体 制”。

　　2013年十八届三中全会开创性地提出“创新社会治理体制”指导理念。上述社会治理方略的演进,表明中国开始了由以单向管制为特征的社会管理体制,向以多元互动为核心的社会治理体制转变进程,与此呼应,地方政府社会治理创新实践浪潮涌动,新做法、新经验迭出不穷。

　　作为宏观社会治理体制改革的关键环节,地方政府社会治理创新是建立在多重政治发展逻辑交汇点上的必然性历史选择,而非运动式政治浪潮。首先,在主体勘定方面,社会治理体制转变不仅需要顶层设计指引方向,更需要微观性创新实践去探索可行路径。因此,在微观先行的政治发展逻辑作用下,居于国家政权与社会力量交汇互动场域中的地方政府,不仅肩负着执行国家政策、统合社会资源和协调社会关系等职责,还扮演着为政治与行政体制改革积累经验、探索路径的重要角色,必然应成为社会治理体制改革的先行者。其次,在理念选择方面,作为一种既有“管理”绩效,又有“参与”民主的新型行政模式,“治理”既能应对全球化和不确定社会的风险,实现转型社会对政府管理绩效的要求,又能化解合法性困局,满足日益高涨的民主诉求,因而替代了原有的“管理”模式,成为推动社会以及国家现代化前行的价值理念。再次,在方式遴选方面,相较于注重制度整体变迁的“改革”,体现微观调整的“创新”更符合我国政治发展现状,更容易为地方政府认同,因而成为推动社会治理体制转变的重要路径。

　　从社会管理转向社会治理,蕴含着时代诉求和内涵的转变。本文尝试将地方政府社会治理创新定义为以调整社会关系、协调社会利益、化解社会矛盾、维护社会秩序为目标,以有序的合作关系为基础的地方政府与多元社会主体协同展开的探索社会事务治理新方法与新模式的创造性实践行为。

　　(二)地方政府社会治理创新的内在动因与实践路径

　　首先,既有制度的缺陷是地方政府社会治理创新的内在动因。地方政府社会治理创新的动因呈现出多样化特征。总的来说,“社会环境的变迁是引发创新的外部动因,地方政府对于创新利益最大化的诉求是引发创新的主体动因,而引发创新的最根本内在动因则在于现有制度及其结构 的 内 在 缺 陷 所 引 发 的 制 度 供 给 不 足 方面”[1]。具体而言,在“全能政府”和“国家本位”理念影响下,政府惯于采取政治统治的方式审视社会事务管理活动,将政府职能视为这一活动的唯一属性,在通过相关政治秩序制度化的方式将社会资源合法地集中到自己手中的同时,从根本上祛除了多元主体参与的可能性。这种制度化的管理模式在特定时代有其合理性,但是在社会全面转型情境下却渐露疲态:僵化、非均衡等缺陷愈发明显,亟待符合时代要求的改革创新来赋予其活力。

　　其次,制度创新是地方政府社会治理创新的实践路径。制度创新,是对制度安排的正向性修正、变动或更替。制度创新是对“供给障碍、实施困境以及变迁问题”[2]等制度缺陷作出的反思与回应,因而成为地方政府治理创新的目标和实践路径。“作为系列化的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,制度构成了社会存在的基础———即政治、经济秩序中合作与竞争的框架体系”[3],因而从宏观上来审视,“中国政府的改革过程,实质上就是中国各级政府推动制度创新的过程,是旧制度安排被取代的过程”[4],全面深化改革的总目标“国家治理体系和国家治理能力的现代化”的实质,也可以理解为国家的制度体系和制度能力的建设。简言之,制度创新是完成地方政府社会治理模式转换的应然性实践路径,也是构建国家制度体系,实现国家治理体系现代化的必由之路。

　　二、制度伦理:制度创新的核心价值取向

　　(一)制度伦理的内涵

　　从本质上来看,对公共生活秩序的引导和整合是制度所肩负的根本职责。但是并非所有的制度都能够完善地承载这一功能,制度本身良善与否是衡量其能否为所辖问题提供有效保障的内在标准所在。作为一种外部化的集体记忆、规则、标准与价值的社会惯例与结构的存储,制度所应具备的“善”至少包含两层意蕴:即对于制度完备性和效用性等外显要素的考量;以及更为核心的,对于制度本身所蕴含的价值导向等内在道德规范的省察。正如黑格尔指出,“制度……属于自由意志的定在,所以伦理属性是制度的内在属性”[5],伦理精神必然是制度建构与解读的重要取向。“制度既可以被视为一种规范体系所表现出的可能的行为形式;还可以具象为在某一时间和场域中在个体思想和行为中的实现”[6]。正是基于制度的抽象和具体的双重属性,对于制度的伦理审视也有着“制度的伦理———对于制度本身是否正当与合理的伦理评价”和“制度中的伦理———制度本身所蕴含着的伦理追求、道德原则与价值判断”[7]这样的双重意蕴,这也是当前学界在制度伦理研究过程中所广泛采用的“制度伦理化”与“伦理制度化”双重涵义的由来。

　　简言之,制度伦理化是指以道德价值和规范为视角,对现有制度进行是否合伦理性的审视和评判;而伦理制度化是指以制度化的形式将一定社会伦理要求固定下来,在社会生活中加以贯彻执行的过程。本文认为,制度伦理是指对公共组织的规范体系和运行机制的伦理审视和反思,即对公共组织制度化、规范化的伦理的思考与建构,制度中所蕴涵的伦理要求与伦理道德制度化的辨证统一,构成了制度伦理的内涵。

　　(二)制度伦理蕴含着社会治理创新诉求

　　首先,依“伦理”突破旧制度桎梏。“(伦理)这一实体是自我解体了的存在,所以它绝不是死的本质,而是现实的和活的本质”[8]。因此,“伦理”本身的发展必然地持续更新着对于制度的评价标准,这样,对现有制度的伦理视角评议,就内在地为地方政府社会治理创新提供了主观层面的持续推动力。因而在实践层面,地方政府应在社会治理创新中对原有法规、制度等政治秩序进行“制度伦理化”审视,及时修正、更替、废止制度陈习,保障创新的持续前行。

　　其次,依“伦理”构 建新 制度体系。如前所述,地方政府的社会治理创新活动是微观先行政治发展逻辑作用下,中央政府为应对传统压力型体制出现的危机,探索符合现实国情的改革之路而推行的先行实践。因此,“解决问题”仅是地方政府社会治理创新的第一步,将创新过程中所形成的“新政策”、“新举措”及“新方法”以制度的形式固化下来并使其得以推广,才是地方政府社会治理创新的真意所在。正是在上述“经验”固化为“制度”的进程中,制度伦理开始申明其在地方政府社会治理创新中的诉求。具体而言,制度伦理要求地方政府在经验“制度化”的甄选过程中,应严格遵循“合伦理性”、“效用性”和“完备性”的次第顺序,藉此保障由社会治理创新实践经验所固化形成的制度的公共利益诉求导向,即“善”之价值内核。

　　三、伦理缺失:当前地方政府社会治理创新持续乏力的根本原因

　　当前,地方政府社会治理创新已取得明显进展,但仍面临持续乏力的现实困境。而“制度保障的缺乏是造成地方政府社会治理创新持续乏力困境的最根本原因所在”[9]。从传统意义上考量,地方政府社会治理创新所需的制度保障通常集中在“弹性制度空间”和“创新经验制度化”两方面。本文认为,时至今日,地方政府并非缺乏客观上的“制度保障”,而是无法有效地将其运用于创新实践。具体而言,地方政府缺乏一种内在的制度评判标准———制度伦理来对当前制度和创新经验进行分析,因而其创新实践往往踌躇于政治合法性与法律合法性的冲突中,辗转于领导个体偏好与民众社会需求的困局内,最终陷入创新难以持续的困境。

　　(一)双重合法性冲突中隐含的伦理缺失

　　合法性是地方政府社会治理创新的核心概念。就宏观而言,为政府夯实合法性基础是地方政府社会治理创新的重要任务;从微观上说,地方政府的社会治理创新实践属于行政行为,其本身亦需具备相应的合法性基础。上述合法性间有一定的区别:前者属于政治合法性,后者则属于法律合法性。因此地方政府的创新实践也存在着两种合法性导向,而两种合法性之间的相互冲突,是引发创新持续性困局的原因所在。

　　政治合法性是指“社会民众对政权正当性的判断 和 对 该 政 权 统 治 权 力 的 自 愿 认 可 和 服从”[10],在我国的现实政治生活语境中,政治合法性可分为以结果有效性为衡量标准的“政绩合法性”和以程序完备性为基础的“法治合法性”。地方政府的社会治理创新实践必须满足结果有效和程序规范的导向要求,并确保创新行为对地方政府合法性基础的增强。法律合法性是指“考察行政行为是否与法相合,以及法律、规章与制度等政治秩序是否符合良善的道德要求———即‘法的精神’”[11],“依法行政”是法律合法性最直观的表述。因此,地方政府社会治理创新的内容应避免与法相违,创新过程中形成的具体方案、政策与制度中应贯穿“法的精神”,是法律合法性所提出的创新导向所在。

　　上述两种合法性创新导向相辅相成,辩证统一,“政治合法性是法律合法性的基础和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障”[11]。但在具体的创新实践中,两种合法性却经常为人所异化解读:以结果效用为基础的“政绩合法性”被等视为政治合法性的全部内容,“既有问题的消解”成为创新的最重要考量因素;以法律条文考察为核心的“法条合法性”成为了法律合法性的代名词,业已成文的制度规范成为了创新难以逾越的沉重桎梏。

　　正是基于上述异化解读,合法性创新导向的矛盾集中地体现于政绩合法性所要求的对于现有问题诉求的积极回应和法条合法性所要求对于现有法律制度的严格遵守的现实冲突中。本文认为,这一问题的产生根源于异化解读政治与法律合法性过程中对于“程序性”和“道德性”等伦理要素的忽视。正因为创新过程中制度伦理的缺位,致使地方政府无从准确地对“问题诉求”背后所代表的是“公意”还是“私利”,现行法律制度是“符合宪政精神”亦或“业已不合时宜”来进行准确的判断,对于中央政府所预设的弹性制度空间的运用亦难以称得上完备有效,创新实践自然难以持续。
　　
　　(二)双重价值导向冲突背后的伦理缺失

　　在地方政府社会治理创新实践中,除未能形成制度而无法持续的情况外,已经初步固化为制度的创新经验依旧持续乏力,“人走政息”现象亦大量存在。本文认为,这一问题缘于创新过程中“领导个体偏好”与“民众社会需求”之间的冲突,制度伦 理的 缺 失 依 旧 是 引 发 这 一 现 象 的 原 因所在。

　　首先,“领导个体偏好”的创新导向。中国的地方政府社会治理创新实践,“大多数的创新项目都带有一把手工程的色彩”[12]。作为一种“政治—行政”承包机制,“一把手负责制”本身即立足于对于常规部门界限和工作流程的超越,故其合法性基础并不能自传统的成文政治秩序中获得,更多要靠具体领导的行政权威和创新绩效提供保障。因而在创新实践中,作为负责人的行政领导的效用偏好往往是创新展开的最核心价值导向。

　　其次,“民众社会需求”的创新导向。民众社会需求是“在一定的社会发展过程中,人们为了满足当前与未来发展需要而形成的占主导地位的需求意识”[13]。政府对民众社会需求的满足是其合法性基础的必要保障。从本质上看,对于此类需求的回应是地方政府开展社会治理创新的核心动因所在,这一需求也应自然地成为创新的重要导向。

　　不难看出,基于创新所面临的紧迫性与复杂性,能够超越现有常规部门设置、职能安排与权力运行机制的“一把手负责制”成为创新实践的现实选择。但是这一非常规制度安排必然地缺乏明确的外在制度约束,因而在创新过程中,如若领导者本身再缺乏系统的伦理判断标准,带有“政治企业家”①色彩的创新举措则可能与真正的民众社会需求相左,“陷入追逐个体或小群体名利的政绩思维中”[14]。即便此类创新经验在领导者行政权威作用下形成了相应的制度,也将因其缺乏民众等创新客体的广泛认同而陷入“人走政息”的尴尬境遇。由此可见,创新的可持续性并不能和其制度化程度完全地等同起来,应该进一步对固化的创新经验中所蕴含的内在价值导向进行评判。制度伦理的缺失是造成创新陷入“人走政息,制随人徙”等持续性困局的原因。

　　四、依伦理易制:地方政府社会治理创新持续性提升的实践路径

　　地方政府社会治理创新过程中,制度伦理的缺失导致其无法对原有制度规章等政治秩序和创新实践所积累的方案经验做出“正当性”判断,并由此引发了创新持续乏力的困境。所以,由制度伦理引领的全方位制度体系建设是提升地方政府社会治理创新延续性的关键,制度发展观念的培育、制度评估中伦理因素的强化和宏观制度体系的伦理整合,是地方政府社会治理创新中可持续性提升的核心路径。

　　(一)在创新理念中贯彻制度发展观念

　　制度必然带有历史条件和社会背景等 “场域”的印记。因而我们必须秉承制度“善”的历史主义视角,在创新中贯彻制度发展观念,以时间性与空间性为视角,对现有制度进行客观的伦理分析和评判。

　　第一,明辨制度的时代性。时代变迁潜移默化地推动着制度“善”意蕴与标准的演进。这一内涵变化在时代变迁过程中显现得较为清晰,但在转型期则表现更为集中和明显。短时间内,社会发展阶段的快速更迭更加彰显出制度时代性考察的意义。因而地方政府若能明晰既有制度包含的时代性内涵,那么制度创新则能拥有更坚实的法理基础和明确的前行方向。这种创新既是对于历史唯物主义的实践践行,又可被视为政府对时代和人民负责的重要表征。

　　第二,谛视制度的地方性。“离开特定的历史与文化发展状况而引入的制度,注定会由于其主观指导的无根性而陷入困境”[15]292。作为宏观的历史阶段发展诉求,制度的时代性必须与微观的地方特色相结合,落实为具体的区域发展诉求才能够明确地彰显其内在价值,地方性概念即由此产生。因此,地方政府应该在沿承、遵守基本的制度框架的基础上,因地制宜地审视和评估具体的制度内容,针对本地方的发展状况有的放矢地对非根本性制度进行尝试性创新,以此确保制度在满足本区域发展诉求的同时凸显“时代精神”。
　　
　　(二)在制度评估中树立伦理准则

　　制度发展观念是制度创新实践的思想前提,而制度评估过程中伦理准则的树立,则是推进制度伦理建设的途径。评估准则必须“舍去(制度善本 身 的)具 体 样 式 而 把 握 其 中 的 根 本 性 思想”[16],明确“时代精神”这一宏观伦理观念中的核心要素,并以此为基准构建起相应的伦理性制度评估体系,直接地对既有制度做出明确的价值判断,为制度创新提供引导和规范。

　　首先,把握当前历史阶段的时代精神内核。

　　生发于社会发展实践历程中的“时代精神”具有不同的表征,但是其与政治、经济及社会发展状况的密切关联,则会自然地使其在一定时期内呈现出共性特质,这也是具体的时代精神能够为我们总结认识的原因所在。当下中国,“以经济建设为中心”、“广泛的基本自由权利”和“共享现代化发展成果”等蕴含效率性、自由性和平等性的时代诉求,经常同时在制度建构过程中发挥作用。基于复杂发展态势,理论界和实践界在对上述诉求进行总结基础上达成了共识,即“正义(即公正)应成为社会制度的首要价值”[15]259,“在发展基础上实现公平与正义”[17]是当前社会发展阶段的价值内核。

　　其次,构建以公正为核心准则的制度评估体系。“只有将抽象的伦理导向和具体的制度标准结合起来评判一种制度才称得上是客观而有现实意义的。”[18]地方政府所建构制度公正标准则应对制度的内容和形式均有涵盖,并针对不同的领域制定出相应的评估细则。其具体应该包含以下的内容。【1】

　　(三)在制度秩序重构中促成伦理整合

　　当前地方政府社会治理创新成果大多体现为针对某一显着问题的整改措施或方案,很少能够形成带有全局性质的完整制度体系。正因如此,创新所形成的新生制度将无法避免地受制于“协作效应”①反作用下既有制度体系的排斥和倾轧,其持续性往往难以保证。

　　在完整的制度体系中,各个子制度间藉由相同或相近的伦理价值内容而达成相互间的认同和互动,新生制度与既有制度间伦理价值内核的不一致是引发制度间冲突的根源。很难想象以1地对以“公正”为价值内核的新生制度施以公允的客观评估。由此可见,在强调创新个案中制度伦理建设的同时,还必须要与之同步地创建与之相对应的制度秩序环境。对制度体系的整体性伦理整合是制度伦理得以真正建构完成的重要保障。

　　在较长时间内,制度秩序完全可以在多种社会因素的平衡互动中实现伦理价值内核的自我整合。但是在当前中国社会所处的历史形态转型跃迁期中,留给社会因素动态平衡的时间不多。在制度自我整合力弱化的情境下,“价值观和规则标准都无定数,人们无从分辨何为公正,何为合理”[20],“在这个时候,作为社会公共利益代表的(地方)政府能够,也理应成为社会公正的维护者”[21]。地方政府应以统筹的视角来整合制度体系的共同伦理内核,尽可能消除制度体系内部由伦理问题引发的制度冲突,为制度伦理的建构完成和社会治理创新的持续前行提供完善稳定的制度秩序环境保障。

　　[参 考 文 献]

　　[1]傅大友,芮国强.地方政府制度创新的动因分析[J].江海学刊,2003(4):92-98.
　　[2]方雷.地方政府学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2010:365.
　　[3][美]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,1994:226.
　　[4]郭小聪.中国地方政府制度创新的理论:作用与地位[J].政治学研究,2000(1):67-73.
　　[5]高兆明.制度伦理与制度“善”[J].中国社会科学,2007(6):41-52.