幸福广东建设背景下少数民族流动人口社区管理问题探究

　　近年来，随着中国经济社会的高速发展以及随之而来的工业化、城镇化进程的加快，进城务工经商的少数民族流动人口规模不断壮大。广东作为改革开放的前沿阵地和经济较为发达的省份，更是吸引了众多的少数民族流动人口，少数民族流动人口支持了广东经济的持续发展。目前，在广东一些城市，少数民族流动人口自发地形成了一些聚居社区，给城市管理与城市民族工作带来了一系列新情况、新问题。同时，广东作为中国经济规模最大、经济综合竞争力、金融实力最强、影响力较大的省份，提出建设幸福广东的发展目标，顺应了广东发展的时代要求和各族群众的热切期盼，也是广东科学发展的必然趋势。因此，如何在幸福广东建设背景下，思考少数民族流动人口社区管理问题，应对少数民族流动人口进入广东后出现的新情况新问题，更好发挥他们的作用，使他们进一步融入推进幸福广东建设的进程，是一个需要重视的现实问题。

　　一、幸福广东建设的背景与广东少数民族流动人口聚居社区的形成

　　1. 幸福广东建设的背景。国内较早将“幸福”作为明确发展目标的地区是江苏省江阴市，于2006 年6月提出“幸福江阴”的构想。此后，很多地方政府将“幸福”作为施政目标，宁夏、长沙、成都、深圳、武汉相继提出“幸福城市”建设目标。2011 年 1 月召开的中共广东省委第十届委员会第八次全体会议通过《中共广东省委关于制定国民经济和社会发展的十二个五年规划的建议》，明确提出广东“十二五”发展核心就是要“加快转型升级、建设幸福广东”。建设幸福广东目标由此首次提出，并进入了公众视野。幸福广东目标提出9 个月之后，广东在全国率先提出幸福广东指标体系。幸福广东指标体系由客观指标和主观指标两部分构成。客观指标体系称为“建设幸福广东评价指标体系”，主要反映与百姓生产生活相关的内容，具体指标包括就业和收入、教育和文化、医疗卫生和健康、社会保障、消费和住房、公用设施、社会安全、社会服务、权益保障、人居环境等十个方面内容。主观指标体系称为“广东群众幸福感测评指标体系”，主要是反映群众对幸福广东建设实现程度的自身感受，包括个人发展、生活质量、精神生活、社会环境、社会公平、政府服务、生态环境等七个方面［1］。我们能够从幸福广东指标体系中体会到幸福广东建设的核心理念或标准，即公平正义、安全文明、宜居宜业、环境优美、生活舒适、保障健全。幸福广东建设目标的提出以及相应指标体系的制定，为幸福广东建设提出了具体要求，这是当前广东各地开展幸福广东建设的主要行动指南和纲领。

　　2. 广东少数民族流动人口聚居社区的形成。近年来，随着改革开放的深入和城镇化进程的加快，进入广东的少数民族流动人口增长迅猛。截至 2012年，广东省少数民族人口达到三百多万，其中少数民族流动人口近二百五十万，远超省内六十万户籍少数民族人口［2］。广东省大量的少数民族流动人口主要是劳务输入，来广东从事务工、经商。进入广东的少数民族流动人口因亲缘、地缘或业缘关系，再加之与流入地存在的地区差异、民族差异以及文化差异，往往会自发聚居一起，在城市中形成一个相对独立的生活空间和社交圈。从具体分布来看，广东少数民族流动人口主要分布在经济发达的珠三角地区。他们大多是普通的务工者，收入不高，为了节约生活成本，到城市落脚的首选之地就是房屋租金比较低廉、生活环境比较便利、工作出行比较方便的城乡接合部、城中村和郊区农村这些能够满足基本生活需求的地方。

　　像深圳这个繁华的大都市，外来人口半数居住在城中村，广州有130 多个城中村，外来人口 70%以上都居住在城中村［3］。这些地区由于处于城市的边缘或虽处中心但被边缘化，基础设施落后、管理缺位、环境脏乱差、居住人员复杂、流动性较大、安全问题严峻。

　　2009 年以来，广州市“城中村”发生火灾 4132 起，约占全市火灾起数的 57． 44%; 火灾死亡 61 人，约占全市火灾死亡人数的70%［4］。

　　二、少数民族流动人口聚居社区对幸福广东建设的影响

　　1. 少数民族流动人口聚居社区建设是幸福广东建设的重要组成部分。社区是社会构成的基本单位，幸福广东建设离不开一个个基层幸福社区的建设，只有从社区建设入手才能最终实现整个广东的幸福目标。少数民族流动人口聚居社区是广东社区的重要组成部分，广东的社会建设不能抛开少数民族流动人口聚居社区，幸福广东也不能把少数民族流动人口排除在外，否则就是不完整的社会，不健全的幸福。又由于少数民族流动人口聚居社区的特殊性，其社区建设更加复杂和困难，因此，解决少数民族流动人口聚居社区的各类问题，是广东社会管理和幸福广东建设更需要特别注重的地方。

　　2. 少数民族流动人口聚居社区为广东经济社会发展作出了贡献。广东少数民族流动人口聚居社区是城市流动人口的聚居地，承载着大量进城务工人口的生活和文化交流。这些进城务工人员是广东经济社会持续发展不可或缺的一支重要力量。一方面，他们满足了广东经济建设对劳动力的需求，为改造广东、建设广东、发展广东做出了宝贵的贡献。据统计，广东省流动人口从1980 年的不到50 万人，增至 2010年的3667 万人，30 年间增加了近 70 倍，占全省人口的1/3，流动人口对广东经济增长的贡献率达 20%以上［5］。另一方面，聚居社区作为多民族文化汇集的地方，为不同民族文化间的接触和交流提供了空间，为不同民族文化间的了解和认同创造了机会，使居住在非民族地区的广大汉族群众有机会接触和了解少数民族文化，同时也增强了少数民族对汉族及其他民族文化的了解和认同。不同民族文化的交汇，使城市文化更加多样性，形成了多元文化的共存、共荣、共享格局，繁荣了城市文化，为城市和谐发展注入了活力，增添了魅力。

　　3. 少数民族流动人口聚居社区给社会稳定增加了压力。少数民族流动人口聚居社区的少数民族，大多是由于地缘、亲缘、族缘、业缘关系而聚集在一起的，他们的构成比较复杂，从受教育程度来看，既有大专以上学历的，也有不识字或识字很少的; 从职业来看，既有从事正当职业的，也有无业游民; 从收入状况来看，既有高收入群体，也有低收入群体，甚至还有一些基本上没有收入的群体。他们整体上文化素质不高，收入不稳定并且偏低，其中缺乏劳动技能、无收入来源、无法维持生计的特困群体，往往成为潜在的社会不稳定因素。为了维持生计，有时会铤而走险进行盗窃、诈骗、贩毒、卖淫等违法犯罪活动。据有关资料显示，流动人口犯罪占当地全部刑事案件的比例中，广州市为 79． 2%，东莞市为 85． 4%，深圳市为 97%，佛山市为 84． 6%。广东省的重大案件，有 80% 以上是流动人口所为［6］。由于他们经常聚居在一起，又易滋生作案团伙，有的还容易形成突发性群体事件，从而影响民族团结和城市的和谐稳定。

　　4. 少数民族流动人口聚居社区给公共管理带来了新挑战。少数民族流动人口进入城市，在促进城市经济发展的同时，也增加了城市自然资源和公共资源的压力，给城市的交通、环境、公用设施、住房、医疗、教育等带来很大负担，如何合理分配有限的城市资源是政府亟需解决的一个难题。而少数民族流动人口聚居的城中村、城乡接合部又往往容易被遗忘，成为城市管理的盲区和真空地带，如很多社区的垃圾处理、污水处理等均未纳入城市卫生管理体系，由于不被关注和缺乏财力支持，相应的配套设施和人力难以保证，社区缺乏有序规划，污水横流、垃圾乱堆现象比较严重。而且，由于空间上的位移和文化上的差异，少数民族流动人口对城市化生活不适应，如由于公共卫生意识比较薄弱，有些人在居住的社区甚至公共场所乱丢乱吐、乱扔乱倒，又进一步影响了社区的环境卫生。由于对城市管理法律法规的不了解，有些人无照经营，占道经营或沿街叫卖，私搭乱建，强买强卖，干扰了城市的正常交通秩序和管理等。另外，社区内各民族的语言、文化传统、风俗习惯、生活习俗、民族性格、宗教信仰等方面都存在很大差异，一般传统的社区管理很难有针对性的解决这些问题，需要城市公共管理部门重新思考社区管理方式，不断创新少数民族流动人口聚居社区的管理模式。

　　三、幸福广东建设对少数民族流动人口聚居社区发展的促进效应

　　1. 幸福广东建设核心理念有利于少数民族流动人口聚居社区发展。幸福广东的主旨和核心就是让各民族群众过上幸福的生活，幸福广东建设的核心理念自然是幸福，幸福涵盖了公平正义、安全文明、宜居宜业、环境优美、生活舒适、保障健全等方面，这些理念有利于少数民族流动人口聚居社区的发展。具体而言，公平正义有利于少数民族流动人口融入整个城市; 安全文明有利于少数民族流动人口聚居社区与其它社区的和谐共处; 宜居宜业有利于吸引更多的少数民族流动人口为城市建设与发展贡献力量; 环境优美、生活舒适有利于减少少数民族人口的流动性和不稳定性; 保障健全是实现少数民族流动人口市民化的前提。

　　2. 幸福广东的环境建设必然带动少数民族流动人口聚居社区的条件改善。幸福感虽然是一个带有很强主观性的指标，但必须依赖一定的客观条件［7］。

　　各民族群众能否幸福、幸福指数有多高，在很大程度上取决于他们所居住的环境和所能享受到的社会公共资源和基本公共服务，取决于各民族群众生存和发展最基本条件的保障状况。幸福广东指标体系由客观指标和主观指标两部分构成，客观指标意在为群众创造幸福的客观条件，主观指标即衡量各民族群众对生活的主观满意程度，客观指标是主观指标实现的条件。幸福广东建设按照其所设计和追求的这种理念和标准进行，在就业和收入、教育和文化、医疗卫生和健康、社会保障、消费和住房、公用设施、社会安全、社会服务、权益保障、人居环境基本公共设施和服务等方面为各民族群众创造良好条件，力求基本公共服务均等化，而这必然有利于提高少数民族流动人口对城市的主观满意度，进而带动少数民族流动人口聚居社区发展。

　　3. 幸福广东的幸福能力提升有利于改善少数民族流动人口聚居社区的人际关系。幸福能力即人的幸福感知能力，不同人的幸福感知能力是不同的，这也决定了不同人在同一社会条件中所具有的幸福感的差异。因此，我们幸福与否，与我们个人认识体验幸福的能力有关，也与我们创造幸福的能力有关［8］。

　　少数民族流动人口受教育程度普遍较低、劳动技能比较缺乏、语言沟通能力和城市适应能力较差，与之相对应，收入偏低、就业渠道窄、权益保障少、人际关系网络狭窄，创造幸福的能力缺乏。因此，少数民族流动人口的幸福感普遍偏低，进而也影响了社区的人际和民族关系。幸福广东建设有利于少数民族流动人口融入城市，提升自身对幸福的感知能力和创造能力，这也有利于社区生活中和谐人际关系的建立，带来社区的和谐稳定。

　　四、对少数民族流动人口聚居社区实行精细化“智”理，推进幸福广东建设进程

　　当前，广东少数民族流动人口聚居社区离幸福城市的标准还有很大差距，甚至在一些方面暂时还存在着某些冲突和不协调，这与对少数民族流动人口聚居社区粗放、被动、滞后的管理有关。因此，要解决当前少数民族流动人口聚居社区存在的问题，必须创新社区管理模式，摒弃传统粗放式管理的方式，以幸福城市的标准和理念进行精细化“智”理。与粗放管理相比较，精细化理念强调“智理”。“智”指智慧、才能、谋略、知识等; “理”指规律、道理、法则等。精细化“智”理就是在节约治理资源、降低治理成本、提高治理质量和效率的基础上，充分发挥古今中外的智慧优势，以构建和谐民族关系为抓手，以实现跨越式发展与长治久安为工作目标，将政治、经济的硬实力，文化、教育的软实力，智慧、谋略的巧实力有机融合并综合运用，通过富集智慧精华、知识精华、文化精华、策略精华以及整合各种政策资源的途径，采取因族制宜、因时制宜、因地制宜、因事制宜的方法，实施一族一策、一族多策、多族一策、多族多策战略，妥善、及时处理各种民族问题，实现中国社会的稳定与发展［9］。

　　以精细化“智”理理念改进传统的社会管理方式，便会形成精细化“智”理的社区，这种社区治理模式，突出管理主体的服务理念和社区民众的参与意识，细化管理对象和内容，注重现代化、技术化的管理手段应用，讲究具体事务处理的策略和艺术，从而构建一种和谐共处、管理高效的社区模式。

　　1. 精细化社区环境“智”理，创造宜居舒适社区。

　　社区设施、环境、卫生、治安这些硬件建设，是作为一个社区居民起居生活的基本条件，这些硬件建设情况如何，直接影响到居民对社区的满意度和认同感。针对少数民族流动人口聚居社区硬件条件落后薄弱，要加大对住房、水电气供应、网络配备、医疗卫生设施、环境改造等各方面的投入和整治，夯实社区的硬件基础。

　　社区环境管理要责任到位，明确社区相关管理部门在社区环境卫生管理中的责任，并将责任细化，落实到人，责任追究，相关部门和人员才能各司其职、各尽其责、工作到位。防止因责任不明，工作中互相推诿、不作为。社区环境管理要措施到位。针对少数民族流动人口生活的社区脏、乱、差的环境，要加大对社区居民小区环境卫生的监督检查力度，严格整治乱粘乱贴、集中清理乱堆乱放。在严格整治的同时，要加强环境卫生宣传，培养居民的环境卫生意识，使社区环境卫生保持常态化。针对少数民族流动人口聚居社区人员比较复杂、流动性比较大，对社区居民建立动态追踪机制，掌握外来人口的动态信息，在小区内建立来人来访询问登记制度，车辆进出登记管理制度，小区业主物品搬迁制度，健全巡逻、守护制度和措施，并依靠广大社区居民一同严管、严防、严控、严治。

　　优化社区环境不仅为少数民族流动人口提供了宜居舒适的生活场所，而且能改善城市的总体风貌，提升城市形象。

　　2. 精细化社区活动“智”理，营造文明祥和社区。

　　幸福城市的建设不仅要满足人们物质生活的需要，也要为人们的精神生活提供公共空间。少数民族流动人口的精神生活比较单调，无论是用工企业还是所生活的社区，都很少举办文化、娱乐、休闲、体育等活动，他们的精神文化生活极度匮乏，业余文化生活大多是通过电视来消遣，有些年轻人则没事聚在一起打牌，而这又易滋生赌博。为此，政府不仅要关注少数民族流动人口的住房就业问题，还要关注他们的精神生活，要抚慰少数民族流动人口心灵上的孤独与寂寞。

　　政府要给予社区政策支持和资金支持，社区在以政府投资为主体的同时，也可以广泛吸纳社会各界资金，使社区有义务、有能力、有条件开展文化活动。

　　社区作为少数民族流动人口工作之余的重要栖身之地，要争取条件建立少数民族文化活动中心，配置电脑室、图书室、阅览室、棋牌室、健身器材等娱乐健身设施并实行免费开放，丰富少数民族流动人口的业余文化生活。社区应积极开展各类群众喜闻乐见的文化活动，如举办社区常住居民与少数民族流动人口联谊会，利用中秋、国庆等节日开展联欢会，利用少数民族传统节日开展庆祝活动，发挥少数民族手工制作的特长开展手工艺活动，发挥少数民族能歌善舞的特长进行民族歌舞表演赛等。活动的内容和形式要丰富，活动的准备和实施要细化，确保活动成功，取得预期效果。每一次活动举办前，都要进行精心的筹划和准备，涉及到少数民族传统节日和风俗的一些活动，举办人员自己先要了解基本常识，还要向社区居民介绍这些活动的由来、特点和意义，使社区居民对此先有了解，避免因为不理解在活动中另生枝节。用心把社区营造成多样民族文化融合发展的文明祥和社区，让少数民族流动人口在社区生活得融洽愉快，每一个社区的文明和谐进而才能构成城市的文明和谐。

　　3. 精细化社区服务“智”理，打造安居乐业社区。

　　居住在城乡接合部和城中村的少数民族流动人口，对其聚居社区的依赖程度远高于其他社会群体，而这类社区往往只具备提供居住的功能，仅有的服务管理，无法满足少数民族流动人口的特殊需求。为了更好地“智”理少数民族流动人口聚居社区，广东省政府要增加公共财政支出，使基本公共服务覆盖到少数民族流动人口群体，优化社区服务硬件配套设施建设，帮助社区完善服务体系，健全服务组织机构，使少数民族流动人口的服务管理现代化、制度化、常态化。

　　如设立少数民族流动人员服务站，为少数民族流动人口劳动就业、子女入学、人口计生、医疗卫生、法律援助等提供全方位的服务，并可以设立网上办事大厅和交流大厅、开通服务热线、建立社区 QQ 群，方便居民进行咨询、投诉、民意反馈，随时了解居民的需求、解答居民的疑惑、为居民提供便捷服务。成立民族工作联络小组，定期走访少数民族群众，和他们聊天、谈心，积极主动了解他们在生活中遇到的困难和需要帮助解决的问题。建立健全矛盾纠纷解决机制，及时预防和有效处理涉及民族方面的矛盾纠纷。建立少数民族流动人员管理服务联席会议制度，针对少数民族流动人口出现的问题汇报工作、交流情况、研究制定对策。充分发挥少数民族流动人口中优秀人士的聪明才智，积极调动和吸纳他们参与社区建设。未来在条件成熟的情况下，随着少数民族流动人员逐渐市民化，也可探索他们参与城市社区分红的路径［10］。

　　在实际工作中，社区要增强服务管理意识，提升服务管理水平，使服务管理精细化和亲情化，做到寓智理于服务中，融情感于智理中［11］，使政策、法制、情感、智慧相交融，要真心、诚心、热心、耐心为少数民族流动人口提供贴心、细心、暖心、聚心的服务，把难事办妥，把好事做实，把实事做细。如就业是少数民族流动人口进城后最迫切需要解决的一个问题，因为这是他们生活来源的基本保障，但少数民族流动人口大多受教育程度较低，难以找到满意的工作。根据相关调查，来粤少数民族流动人口的平均受教育年限为6． 7 年，比全国平均水平低 1． 3 年，他们主要从事餐饮业、服务业、小商贩、运输和生产制造业等行业。从事上述行业的少数民族流动人口占广东省少数民族流动人口总数的97．38%［12］。由于收入比较低，工作不稳定，保障缺乏，在激烈的就业竞争中处于劣势，大部分人生活十分艰辛。针对这部分少数民族流动人口，要大力开展符合他们特点和需求的职业技术培训、语言培训、法律知识培训等，增强少数民族流动人口自我发展能力，使他们在广东充分就业，从而改善他们的生存处境，提高生活质量。

　　4. 精细化社区融入“智”理，构建宽松和谐社区。

　　少数民族流动人口在城市往往属于弱势群体，社会资源缺乏，竞争和压力比较大，在适应乃至融入城市生活的过程中除了自身的努力，迫切希望社会和所生活的社区对他们提供帮助。作为社区来讲，一方面，社区管理人员要进行民族政策法律法规知识的学习，认识到城市民族工作的重要性。少数民族流动人口聚居社区工作的特殊性，更好地做好辖区少数民族工作。另一方面，针对少数民族流动人口法制观念淡薄，要利用设置社区宣传栏、办理暂住证、务工证等环节对他们进行城市管理法律法规的宣传教育，使他们了解所在城市社会的法律、文化和价值观，并尽量遵守或保持尊重，自觉服从工商、治安、城管、卫生等部门的管理，尽快了解、适应和融入城市生活。并对他们在生活中的困难和需求提供力所能及的帮助，让他们感受到社区的关爱和温暖。同时，对广大社区居民通过民族团结宣传专栏和开展社区联谊活动，进行民族风俗习惯、宗教信仰、民族政策法律法规的宣传普及活动，使他们能够理解和尊重少数民族流动人口，以包容的心态对待他们的风俗习惯和宗教信仰，减少不必要的摩擦和纠纷，促进彼此之间和睦相处。

　　总之，在幸福广东建设背景下，做好少数民族流动人口聚居社区的管理工作是现实迫切的需求，只有转变传统的粗放管理方式，实行精细化“智”理，才能不断完善少数民族流动人口社区的环境，改进服务方式，提高社区活动的管理水平，推动少数民族流动人口快速融入社区和城市。也只有这样，才能满足幸福广东对城市社区管理的要求，并发挥好少数民族流动人口自身的作用，更好地推进幸福广东建设的进程。

　　近些年来，全国很多地方将建设幸福城市作为其施政目标，他们在幸福城市建设的过程中也面临着少数民族流动人口聚居社区管理与幸福城市建设之间相互影响的问题，广东少数民族流动人口聚居社区精细化“智”理探索中的成功经验，也可为其他地方幸福城市的建设提供借鉴。
　　
　　参考文献:

　　［1］ 幸福广东指标体系［N］． 羊城晚报，2012 －09 －29．
　　［2］ 盘小梅，汪鲸． 城市少数民族流动人口的社会融入进程———以广东珠三角城市为例［J］． 广西民族大学学报，2014( 1) ．
　　［3］ 陈琳等． 城中村改造中存在的新问题及解决思路———以广州城中村改造为例［J］． 广州大学学报，2010( 3) ．
　　［4］ 广州城中村 5 年发生火灾逾 4000 宗［N］． 南方日报，2014 － 05－ 08．
　　［5］ 广东流动人口30 年增70 倍，经济增长贡献率达 20%以上［N］．南方日报，2011 －08 －03．