滥用行政诉权案件频发的成因与规制措施

　　摘    要：　我国行政诉讼中原告资格认定标准模糊、立法上程序失范、配套制度不完善等原因造成投诉举报人滥用诉权现象普遍存在,其主要表现在为解决民事纠纷纠缠诉讼,针对同类投诉举报事项的相同处理结果反复诉讼。为了避免投诉举报制度偏离其应有的功能轨道,我们应当从立法和司法两个层面对投诉举报人的滥诉行为进行规制,合理配置有限的公共资源。

　　关键词：　滥用诉权; 投诉举报制度; 原告资格; 规制路径;

　　投诉举报制度设立的初衷是为了解决日益膨胀的行政任务所带来的执法资源有限性问题,作为社会共治理念的体现之一,它充分调动了公众参与的积极性,拓宽了行政机关获取违法线索的渠道,很大程度上缓解了政府部门的监管压力。然而,由于配套制度的不完善,投诉举报制度日益偏离其功能轨道,产生了制度失灵的现象。很多投诉举报人违背立法目的,通过恶意举报变相对行政机关施加压力,以不服投诉举报处理结果为由将行政机关诉至法院达到谋求个人私益的目的。这种滥用诉权的行为严重扰乱行政机关和司法机关的工作秩序,甚至危害了市场经济秩序的稳定。12018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《解释》)第12条第(五)项对投诉人的原告资格做出了一定的限定,2但并没有从根本上解决司法实践中投诉举报人滥用诉权的问题。因此,如何在保护投诉举报人行政诉权的同时有效避免滥诉现象的发生,以更好地发挥投诉举报制度的应有优势是我们亟待解决的问题。

　　一、投诉举报人滥用诉权之表现

　　基于人性的本质,崇尚权利必然导致权利滥用。诉权作为一项基本权利,必有权利的各种属性,故滥用诉权不仅在逻辑上成立,在实务中也并不少见。[1]司法实践中投诉举报人滥用诉权主要表现在以下几个方面:

　　(一)为解决民事纠纷纠缠诉讼

　　众所周知,行政诉讼和民事诉讼分工不同,但是很多投诉举报人寄望通过行政诉讼来辐射和解决民事纠纷,扭曲公法基本格局,造成大量“公器私用”的现象发生。[2]在郭某某系列案中,郭某某与上海嘉福口腔门诊部(以下称嘉福门诊部)之间发生医患纠纷,先后多次向普陀区卫计委投诉举报张某、聂某涉嫌非法行医,要求对其立案查处并撤销嘉福门诊部的《放射诊疗许可证》,因对普陀区卫计委的处理行为不服,先后向普陀区法院、浦东新区法院提出多起行政诉讼。据不完全统计,郭某某仅向普陀区人民法院提起的行政诉讼就已达20余起3,并且在多起诉讼中无正当理由拒不到庭。为避免讼累,实质解决争议,人民法院多次组织案外协调未果,并且多次向其释明解决医患纠纷的正确渠道是提起民事诉讼,但郭某某仍滥用权利,大量投诉举报、纠缠诉讼。投诉举报人此种行为背后隐藏的是一种“报复心理”,意图通过行政机关对嘉福门诊部行政处罚使自己内心得到慰藉,但并不能从根本上解决人身权益受侵害的问题。这种行为目的不正当,具有兹扰性质,严重浪费行政资源和妨碍法院正常工作秩序的行为,应认定为滥诉行为。

　　(二)针对同类投诉举报事项的相同处理结果反复诉讼

　　此种现象一般多发生于食药监领域的职业打假人身上,所谓的职业打假人是指以投诉举报为职业,通过向行政机关提供违法线索,在行政机关核查处理后,期望获取举报奖励或达到特定非法目的以及获取某种利益的个人或者机构。[3]这些职业打假人具有较强的逐利性,购买商品前就已经知道所购商品存在质量问题,并且大多数情形下商品仅存在微小瑕疵,使用或者食用并不会对消费者人身安全产生威胁。目前比较常见的是商品包装存在的瑕疵,例如在潘某某与上海市普陀区市场监督管理局投诉举报答复案中,4潘某某向普陀区市管局投诉举报称所购巧克力系列商品存在以巴旦木冒充杏仁、标签中未标注巧克力类型的情况,不符合《巧克力及巧克力制品》(GB/T19343-2003)的标准,违反《食品安全法》第七十一条有关食品标签的规定,要求普陀市管局依法查处。当被告知食品标签仅存在瑕疵,不会对消费者造成误导,不影响食品安全,仅要求责令改正后,潘某某仍然于不同时间不同地点反复购买类似商品进行投诉举报,以不服处理结果为由提起行政诉讼。这些职业打假人巧搭“消费者为维护自身合法权益”这一便车,抓住标签这一微小瑕疵炮火连天,其诉讼目的是为了向企业施压,以满足自己的无理赔偿要求,已明显偏离行政诉讼本应具有的救济权利和解决实质争议的功能轨道。当然主观动机是人的内在思想,无法通过外在表现行为予以准确界定,对于职业打假人滥用诉权的判断,应当结合主客观要件以及结果要件谨慎判断,毕竟我国的社会主义市场经济仍处于不成熟的阶段,商家不诚信经营行为仍较为常见,我们不能为减轻司法负担而阻碍真正消费者的维权之路。
 

　　二、滥用诉权案件频发之成因分析

　　(一)原告资格认定标准模糊

　　毋庸置疑,行政诉讼原告资格问题是最棘手的法律问题之一。目前我国行政诉讼法中对原告资格认定采用的是“利害关系标准”。但是“利害关系”是一个极为抽象化的概念,可操作性不强,再加上投诉举报案件涉及多面法律关系,司法实践中运用“利害关系标准”来确定原告资格更显荆棘丛生。例如投诉举报人主张受侵害的民事权益是第三方所为,并非是行政机关的行政行为不合法直接导致的,因此它并不满足“利害关系”中的因果关系要件,但如果说行政机关处理行为的介入使民事权益转化为行政法上的权益,那么民事诉讼与行政诉讼的分工又应当如何界分?这让人民法院在认定此类投诉举报人的原告资格时倍感头疼。2018年最高院发布的《解释》第12条第(五)项为投诉举报人的原告资格设置了“为维护自身合法权益”的门槛,但是对于现实生活中普遍存在的“职业打假”现象,这一标准并没有太大的价值,因为在购买商品这一“维护自身合法权益”的连接点上,职业打假人与一般消费者无异,除非设置以个人消费为目的的限制要件。[1]对投诉举报人原告资格的判断,还要回归到概念上模糊不清、评判标准杂乱无序的“利害关系标准”。因此,原告资格认定模糊为投诉举报人滥用诉权打开了方便之门,严重扰乱司法秩序。

　　(二)立法上程序失范

　　上个世纪末,我国的投诉举报制度立法就呈现出“实体法”先行的整体趋势,实体规范与程序规范在数量配置上严重失调。[3]目前我国共有23部对投诉举报制度予以专门立法的部门规章5,以及若干行政规范性文件和地方法规规章,基本上覆盖了食品药品、环保、社会保障、工商管理等领域。在这些法律规范中,一般都规定了行政机关具有及时告知处理结果的义务,但是对于答复行为的程序却缺少具体性的规定,多停留在答复期限的规定上,对于答复行为的形式、答复行为的内容却较为模糊。比如《食品药品投诉举报管理办法》第19条规定,投诉举报承办部门应当将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。这里的适当方式应当如何理解?是否包括“口头方式”?如果包括口头方式,如何有效保证投诉举报人的知情权?实践中很多职业打假人以行政机关仅电话告知未书面答复,且答复时未告知相应的救济权利属于程序违法为由纠缠诉讼。6因此,程序制度建设的忽视,造成了行政机关答复处理结果无章可循的困境,为职业打假这种非正常现象提供了可乘之机。

　　(三)配套制度不完善

　　投诉举报制度引入之初,为解决日益膨胀的行政任务的难题产生了立竿见影的效果,因此各级政府机关为鼓励社会公众积极投诉举报纷纷引入举报奖励制度,这为职业打假的产生和蔓延埋下了伏笔;同时由于立法技术的原因,很多规范性文件对于同一种情形的举报奖励标准规定不一,而行政机关考虑到职业打假人的非正当性往往会选择较低的奖励标准适用,这又助长了职业打假人为牟取私利滥诉的空间。以食品药品领域的投诉举报为例,《食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称《办法》)第10条第一款第(二)项规定,“违法行为不涉及货值金额或者罚没款金额的,但举报内容属实,可视情形给予200-2000元奖励”,而《江苏省食品安全举报奖励办法》(以下简称《江苏办法》)第9条第一款第(四)项规定,“举报的违法案件货值较小或无涉案货物的,可视情节给予50元至200元的奖励”。从法律位阶上看,前者是食药监总局和财政部联合印发的规范性文件,后者是省级政府印发的规范文件,而有关规范性文件的效力等级,我国法律并未有明确规定;从制定时间上看,前者是2013年印发,后者是2011年印发,根据后法优于先法且“有利于当事人原则”,行政机关应当选择奖励标准较高的《办法》,但是行政机关考虑到职业打假这种特殊情形,往往选择适用《江苏办法》的规定,故职业打假人常以行政机关奖励行为不合法为由纠缠滥诉。

　　三、投诉举报人滥用诉权之规制路径

　　从理论上说,诉讼理由是无止尽的。但是国家只提供一定数量的法官、律师和法庭。如果诉讼人数突然增加,制度会被严重打乱,供应和需求的缓慢相互作用将不再行得通。[5]因此,我们必须把有限的公共资源进行合理配置,对投诉举报人滥用诉权的行为予以规制,笔者认为主要从立法和司法两个层面予以规制。具体内容如下:

　　(一)立法层面

　　1.行政法领域的规制

　　首先,完善投诉举报制度的法律规范。目前我国投诉举报制度的法律规范呈碎片化状态,其专门立法多散见于部门规章以及规范性文件中,上位法的缺失造成下位法的立法标准不一,造成行政机关适用选择的困境,因此开展投诉举报制度的统一立法工作,提高专门立法位阶已势在必行。其次,在立法的过程中要注重程序建设。对受理环节、处理环节以及告知环节设定固化的程序,同时注重程序细节,避免出现“以适当的方式反馈投诉举报人”这种模糊不清的程序规定,尽量将行政机关处理投诉举报案件的流程予以精细化,为投诉举报人的程序性权利提供明确的规范基础,不为职业打假人滥诉提供可乘之机。再次,注重举报奖励制度的完善。合理设置举报奖励金额,取消奖励金额按货值金额比例计算的规定,建立奖励金额按罚值比例计算的制度,降低职业打假人将举报奖励制度变为牟私利器的可能性。

　　2.诉讼法领域的规制

　　投诉举报人滥用诉权除了与行政法律规范的不完善有关,与诉讼成本低廉也不无关系。根据《人民法院诉讼收费办法》的相关规定,我国行政诉讼一般案件的受理费仅为50元,并且被裁定不予受理或者驳回起诉的案件不在缴纳范围之内,这更是为投诉举报人滋扰诉讼提供了可乘之机。因此,适当运用经济手段对滥诉行为进行规制是可行的方案之一。有专家主张将案件受理费上调至300元一件以到达防止当事人滥诉的效果。[6]笔者认为此举有欠妥当,毕竟目前保障诉权是大势所趋,我们不能让合法行使诉权寻求救济的公民来承担投诉举报人的滥诉后果。笔者认为,目前比较可行的方案是转嫁诉讼成本,让滥用诉权的投诉举报人承担应诉方在诉讼过程花费的必要费用,如律师费、交通费等,以减轻滥诉人给行政机关造成的应诉负担,进而达到抑制滥诉的效果。

　　(二)司法层面

　　1.正确解读立案登记制的实质内涵

　　2014年《行政诉讼法》将“立案审查制”改为“立案登记制”,毋庸置疑,该制度的纳入对有效保障当事人诉权,建设法治政府具有重大意义。但是部分法院在具体实施的过程中却误读了该制度的实质意涵,为滥用诉权的投诉举报人打开了行政诉讼的阀门,使司法实践中行政案件的数量呈井喷式增长。根据《行政诉讼法》第51条之规定,“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件,应当登记立案。”由此可见,立案登记制并非意味着对案件不予审查,有案必立,予以登记的行政案件还是需要符合第49条规定的起诉条件。7当然,与先前立案审查制相区别的是,人民法院对起诉条件的审查应当以“形式审查为主、实体审查为辅”,并且此处的实体审查只是浅程度的审查,主要包括对原告资格和受案范围的审查。例如,公益性投诉举报案件中,投诉举报人与举报处理行为不存在利害关系,不具有原告资格;同时举报答复行为也不会对投诉举报人的权利义务产生实质性的影响,不属于受案范围之列,人民法院应裁定不予立案。

　　2.保护规范理论的引入

　　保护规范理论是德国公法领域的核心理论之一,其核心意旨是通过对法律规范的目的进行解释,将有无个人利益保护指向作为区分主观公权利和反射利益的关键。正如上文所述,实务中很多投诉举报人意图通过投诉举报行为让行政机关介入民事纠纷之中,若行政机关的处理结果未达到合理预期,没有满足自己内心的“报复感”,投诉举报人便以合法权益受损害为由纠缠滥诉,这让行政机关和人民法院无所适从。但是通过运用保护规范理论,将对利害关系这一不确定法律概念的判断转移到较易把握的规范目的解释上。即使投诉举报人主张自己的合法权益受到侵害,但是行政法律规范中并不具有保护私人利益的指向,并不要求行政机关在作出行政行为时对原告所主张的权益予以考虑和保护,则投诉举报人不具有原告资格。因此,与“利害关系标准”相比较,该理论能够降低法官对利害关系的恣意裁量,为原告资格的认定提供相对统一的司法裁量标准,对投诉举报人的滥诉行为达到一定的规制效果。

　　四、结语

　　从优化行政资源配置,明确行政诉讼和民事诉讼分工界限,维护市场经济秩序的角度出发,对投诉举报人滥用诉权的规制应当引起重视。目前,我国对此问题的研究尚处于初级阶段,笔者只是对规制路径提出了几点适当的建议,如何结合投诉举报的制度背景以及我国的司法环境建立起较为成熟的规制体系仍任重而道远。

　　参考文献

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　　[3]姜鹏.我国投诉举报制度的隐患、成因及解决对策——以专业维权现象的治理为视角[J].河北青年管理干部学院学报,2017,(5):69-71.
　　[4]霍振宇.举报投诉人行政诉讼原告资格探讨——兼论行政诉讼原告资格的判断方法[J].法律适用(司法案例),2019,(6):111.
　　[5][美]弗里德曼.法律制度[M].李琼英,等译.北京:中国政法大学出版社,1994:207.
　　[6] 张丽.依法登记立案、规制诉权滥用——天津市和平区法院关于行政审判工作情况的调研报告[N].人民法院报,2016-01-28(8).

　　注释

　　1投诉举报人滥用诉权分为滥用民事诉权和滥用行政诉权两种,本文的研究对象为滥用行政诉权,如不作特殊说明,滥用诉权皆指滥用行政诉权。
　　2《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条第(五)项规定:“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关做出或者未做出处理的”,属于与行政行为有利害关系的情形,起诉人具有原告资格。
　　3参见上海市高级人民法院(2018)沪行申第733号行政裁定书;上海市高级人民法院(2018)沪行申第623号行政裁定书;上海市高级人民法院(2018)沪行申第622号行政裁定书;上海市高级人民法院(2018)沪行申第273号行政裁定书;上海市第三中级人民法院(2017)沪03行申第4号行政裁定书;上海市第三中级人民法院(2017)沪03行终第558号行政裁定书;上海市第三中级人民法院(2017)沪03行终第289号行政裁定书;上海铁路运输法院(2016)沪7101行初第583号行政裁定书;上海铁路运输法院(2017)沪7101行初第224号行政裁定书;上海市普陀区人民法院(2015)普行初字第106号行政判决书。
　　4参见上海铁路运输法院(2016)沪7101行初第598号行政判决书;上海铁路运输法院(2016)沪7101行初第599号行政判决书;上海铁路运输法院(2017)沪7101行初第440号行政判决书;上海市第三中级人民法院(2017)沪03行终第458号行政判决书;上海市第三中级人民法院(2017)沪03行终第495号行政判决书;上海市第三中级人民法院(2018)沪03行终第76号行政判决书。
　　5http://www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx?menu_item=law&EncodingName=&key_word=,数据来源北大法宝,最后访问日期为2019年9月18日。
　　6参见广州市天河区人民法院(2011)穗天法行初字第68号行政判决书;北京市第三中级人民法院(2018)京03行终第337号行政判决书。
　　7《行政诉讼法》第49条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。