我国现行行政诉讼原告资格设定标准的缺陷与构想

　　一、现行行政诉讼原告资格认定标准的法律规定的解读

　　行政诉讼原告资格是一个动态发展的概念，它反映了行政法制现代化的发展水平，美国著名的行政法学者伯纳德·施瓦茨曾说过：“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速，变化总趋势是逐步放宽对原告资格的限制。”

　　与世界上多数国家一样，我国的行政诉讼原告资格认定的标准也经历了一个由窄到宽的过程。我国以往关于行政诉讼原告资格的规定主要集中在1989 年的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）的条文中（《行政诉讼法》第 24 条、第 41 条条，《若干解释》第 12 条，第 13 条）。2015 年 5 月 1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）已经出台，本文结合新旧法条文关于行政诉讼原告资格认定方面的差异进行分析，通过解读立法本意，完善我国行政诉讼原告资格认定的标准。

　　（一）关于“行政行为”的一点解释

　　不论是曾经的《行政诉讼法》还是《若干解释》，在原告资格认定标准上都有一个“具体行政行为”的限定。这说明，行政诉讼原告资格与行政诉讼的受案范围存在着密切的联系。行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，即原告所受的权益影响必须是由受案范围的行政行为引起的，属于受案范围是确立原告资格的一个基本前提条件。对于不属于人民法院受案范围的具体行为引发的侵犯合法权益的争议，任何主体都没有取得原告资格的可能性。最新的《行政诉讼法》

　　第 25 条对此进行了修订，即行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。把“具体行政行为”改为了“行政行为”,这一修订的意义，不仅把因抽象行政行为受侵害的行政相对人纳入到了原告资格中，同时也在暗示行政诉讼的受案范围不再局限于小范围中，而是向更有利于行政相对人的趋势上靠拢。

　　（二）“侵犯合法权益”与“法律上的利害关系”之标准并存的分析

　　这两种表述也是学界划分我国行政诉讼原告资格认定标准即“合法权益标准”和“利害关系人标准”两个阶段的主要依据。但是，这样的表述常常给我们一种错觉，即在分析原告资格时完全用后一种标准取代前一种标准。

　　笔者认为，在分析原告是否适格问题时，可以综合这两个因素进行考虑，两个标准并不是排斥的关系。在双方法律关系即行政法律关系只存在双方主体不存在利害关系人的情况下，行政行为侵犯的是行政相对人的合法权益；第三方法律关系即有利害关系人存在的情况下，侵犯的是相对人以及利害关系人的合法权益。因此，“法律上的利害关系”是可以吸收“合法权益标准”的。在分析行政主体和直接相对人这对概念时，宜选择适用前一个标准。这里笔者将就原告资格设定的两个标准进行具体分析。

　　1. 合法权益标准之分析

　　首先，关于“合法权益”的理解问题。马怀德教授认为，合法权益既包括权利，也包括利益。新的《行政诉讼法》颁布以后，事实上扩大了对旧《行政诉讼法》“权利”的理解。使得“权利”不再局限于受案范围所规定的人身权和财产权而扩大到诸如知情权、相邻权等权利。

　　其次，还需要注意的一个问题是，新的《行政诉讼法》仍然只规定公民、法人或其他组织只对自己的合法权益受到行政行为侵害有权提起诉讼，对公共利益以及他人的合法权益不具有原告资格。例如沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案。沈某知悉某建材厂偷税逃税行为，便署名向桐乡市国税局举报，但国税局久久未予回复，沈某便起诉状告国税局行政不作为，后被桐乡市人民法院以原告资格不适格为由，驳回起诉。在这里，我们可以通过分析得出沈某和桐乡市国税局的关系并不受行政法的调整，该案中沈某的合法权益并没有受到侵害，而国税局的不作为也未对沈某合法权益产生实质影响。故沈某并不符合法律规定的原告资格，法院依法驳回沈某起诉在我国现行法律中是合法的。但是这种公共利益的合法权益谁来维护，却值得我们深入思考。

　　2. 利害关系人标准之分析

　　无论是理论上还是实践中，对“法律上的利害关系”的理解均存在分歧。这种分歧的根源在于，《若干解释》第 12 条规定的“法律上的利害关系”,到底是“法律上保护的利害关系”,还是“法律上应当保护的利害关系”.所谓“法律上保护的利害关系”,是指当事人的权益属于包括实体法和程序法在内的实证法明确予以保护的范围内。所谓“法律上应当保护的利害关系”,是指当事人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。权利有三种存在形态，即应有的权利、法定权利和实有权利。

　　这三者之间不是平行关系，而是层次关系，三者的内容有很大一部分是重叠的。上述的两种分歧，就是从这三种权利中引申出来的。很明显，前者对于利害关系人的保护力度是比较小的，而后者则更有利于保护利害关系人的权利，也更符合现代行政法治的精神。对于这个问题的理解，学界仍然存在争议。新修订的《行政诉讼法》也没有在法律条文上给予明确的界定。笔者认为，秉着保护公民权益以及监督行政的理念应采取“法律上应当保护的利害关系”标准。

　　二、国外现行行政诉讼原告资格设定标准的有益启示

　　在这里，笔者列举两个典型国家，英美法系的美国，大陆法系的日本，并且考虑原告资格范围扩大的总体趋势，仅对这两个国家现行的行政诉讼原告资格设定标准进行分析，以便找到可借鉴之处。

　　（一）美国“事实不利影响标准”

　　“事实不利影响标准”,即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。如审美的、娱乐的、环境的利益等等。这样，一般纳税人、竞争者、普通消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告，取得司法审查诉讼原告的资格。

　　根据这一标准，在美国，无论是联邦法院还是州法院，都已经承认了纳税人、消费者、环境利益人、竞争人的原告资格；对于社会团体的原告资格，现在美国法院己承认了保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格，承认全国保护组织具有请求审查高速公路修建决定的原告资格；承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人，提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格；承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格；承认地方资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格，等等。

　　（二）日本“法律上的利益标准”

　　根据日本《行政案件诉讼法》（有的学者译为《行政事件诉讼法》）第 9 条的规定“具有法律上的利益者”的解释论，日本对行政诉讼的原告资格采取“法律上的利益标准”.对于“法律上的利益”,大致有两种相互对立的说法，即法律上所保护的利益说和法律上值得保护的利益说。

　　在日本，《行政案件诉讼法》第 2 条列举了抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种诉讼类型。其中后两者属于客观诉讼，以民众诉讼最为典型，它不以法律上所保护的私人利益的救济为目的。民众诉讼，按照日本《行政案件诉讼法》第5 条的规定，是指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本的民众诉讼，包括根据《公职选举法》进行的选举诉讼、《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼，是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼，对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。

　　在民众诉讼中，起诉者的资格与个人的私益无关，是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公共利益方面，对原告资格的条件要求是比较宽松的。

　　三、我国现行行政诉讼原告资格设定标准的缺陷

　　（一）原告资格过窄

　　基于行政诉讼受案范围等因素的限制，我国行政诉讼原告资格的门槛过高，使得很多本应受到司法保护的权利和利益，不能得到司法的有效保护。因此，很多本应该纳入司法审查的行政行为游离于行政诉讼规制范围之外。如政府投资决策行为因不属于行政诉讼受案范围使得纳税人不具有原告资格。

　　（二）“合法权益”中排除了公共利益

　　对于“权益”的限制性解释使得公共利益、集体利益常常因为缺乏合格的起诉人而得不到有效的保护。我国要求起诉人只可以对自己的合法权益受到的侵害提起行政诉讼，而全面排除了“公共利益”的标准。如上文提到的沈某诉国税局一案。

　　（三）没有实行行政诉讼类型化制度

　　我国还没有建立行政诉讼的类型化制度。综观日本行政诉讼原告资格设定的标准以及理论界存在的两种学说，与我国颇有相似之处，但日本的原告资格范围仍然比中国要宽泛得多。究其原因，主要还是因为日本存在客观诉讼和主观诉讼的诉讼类型，而且专门针对客观诉讼这种特殊的诉讼类型，设定了较为宽泛的原告资格标准，从而与主观诉讼区别开来，并且使原告资格标准的设定更加符合现代行政法治的精神。而我国缺少这种诉讼类型的划分，因而不利于针对不同的诉讼类型设定区别原告资格标准。

　　四、完善我国行政诉讼原告资格认定标准的构想

　　（一）扩大行政诉讼的受案范围，拓展原告资格

　　原告资格与受案范围是一种双向互动的关系，行政诉讼受案范围的扩大，会促使一部分行政行为的相对方具备原告资格条件；原告资格范围的扩大，客观上也能扩大行政诉讼的受案范围。如“法律上利害关系”的规定，使得“权益”不再仅仅囿于人身权和财产权的规定，开始向其他如相邻权、知情权等权利拓展。

　　虽然新《行政诉讼法》在原有基础上扩大了受案范围，例如增加了行政强制执行、行政许可、行政征用等新的行政行为，并且设置了双重兜底条款：除了认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的以及除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件。但这还远远不够，如前文提到的沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案，这种公益诉讼的主体也应纳入到行政诉讼原告资格中来。

　　（二）探究行政诉讼类型化道路，完善行政公益诉讼原告资格

　　我们可以借鉴日本行政诉讼的分类方法，将我国的行政诉讼进行类似客观诉讼与主观诉讼的分类，尽快完善行政公益诉讼的制度。日本的民众诉讼限于与公职选举有关的诉讼和居民诉讼职权，而美国的一般适用于环境保护、价格、税收等公共领域，同时，在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益，及公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的个人性的利益，后者适用一般的行政诉讼制度。

　　传统的行政法理论学说排除了界定中“公共利益”的含义，使得行政公益诉讼原告资格缺失，这是我国在原告资格标准上的一个明显不足。因此，我们应在理论上扩大对“合法权益”的界定，并逐步通过赋予我国检察机关以及依法成立的公益性组织和社会团体的行政公益诉讼原告资格的方法，建立并完善我国的行政诉讼原告资格的标准。

　　（三）通过司法实践中典型案例的法典化，扩大行政诉讼原告资格

　　美国关于起诉资格的法律主要由判例产生，因为宪法的规定非常抽象，如何适用由法院决定。联邦行政程序法关于起诉资格的意义不是十分明确，在解释上存在重大分歧。法院有时不适用这个法律，有时根据自己的观点适用这个法律，离开法院的判例不能了解美国关于起诉资格的法律。[8]离开了法院的判例就不能解决美国关于行政诉讼起讼资格的问题。在日本，关于原告适格，最高法院的判决有相当多的积累，并且现在下级审判决定几乎是服从最高法院的观点，在抽象层次上形成了判例法。[9]日本于 2004 年 6 月对《行政案件诉讼法》进行了实施 42 年来的首次修改，增设了四项标准，其中前三项只不过是最高法院判例的法律化。域外经验告诉人们，仅仅通过立法机关制定的法律无法圆满解决原告资格问题。中国现行的司法实践也充分说明了原告资格认定标准不仅仅是一个立法问题，面临不断涌现的新型案件，需要司法机关通过运用个案解释不断拓展原告资格标准。

　　我国虽然不是实行判例法的国家，但是，在实践中却存在着事实上的案例指导制度。最高人民法院公报上公布的一些典型案例，在法院的审判实践中，或多或少都存在着一定的指导意义。因此，我们可以借鉴日本的经验，通过总结司法实践中的典型案例，找出其中关于原告资格设定的一些共通标准，以法律修订的方式将其固定下来，作为判断原告资格的一般标准。对于我国行政诉讼原告资格的逐步完善会有一定的积极意义。

　　参考文献：

　　[1]伯纳德·施瓦茨著。行政法[M].吴微，译。 北京：中国政法大学出版社，1999:419.

　　[2]马怀德。 行政诉讼原理[M]. 北京：法律出版社，2009:205.

　　[3]马怀德。公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析---以两起案件为视角[J].中州学刊，2009.

　　[4]杨寅，吴锴林。中国行政诉讼制度研究[M]. 北京：人民法院出版社，2003:157.

　　[5]王名扬。 外国行政诉讼制度[M]. 北京：人民法院出版社，1991:203.

　　[6]杨建顺。日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998:719-726.

　　[7]杨寅。行政诉讼原告资格新说[J].法学，2002（5）。

　　[8]王名扬。美国行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，1995.

　　[9]盐野宏。行政救济法[M].杨建顺，译。北京：北京大学出版社，2009:88.