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第四节 我国目前相关立法规定及现有修法观点之检讨
一、我国目前起诉期限之法律规定及其特点
我国目前普遍适用的行政诉讼起诉期限规定，主要是《行政诉讼法》第38、39、40条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第41、42、43和44条的规定。此外，还有一些单行法律关于某类行政行为起诉期限的特别规定，以及最高人民法院针对下级法院关于起诉期限规定适用问题请示的答复等。《行政诉讼法》相关条文的规定是：第38条规定的经复议仍不服的起诉期限为15日，收到复议决定之日或者复议期满之日起计算。第39条规定的3个月的普通起诉期限，在知道做出具体行政行为之日起计算。第40条规定的因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的可以申请延长期限的情形。
此外，最高人民法院《若干解释》相关条文的规定是：第41条规定的行政机关（包括行政复议机关）未依法履行教示救济事项义务时的2年，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。第42条规定的当事人不知道具体行政行为内容的20年或5年，从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，前者针对涉及不动产的具体行政行为，后者针对其他具体行政行为。第43条规定的由于不属于起诉人自身的原因或者因人身自由受到限制而不能提起诉讼的期间扣除。第44条规定的对起诉超过法定期限且无正当理由的处理。
根据以上规定可以看出，我国现行行政诉讼法将将当事人提起诉讼的时效规定统一称之为“提起诉讼的法定期限”，而“起诉期限”的名称则正式出现在《若干解释》的条文中。根据上述条文内容分析，我国当前行政诉讼的时效制度呈现以下特点：1、根据《若干解释》第44条规定，起诉期限是法定的起诉条件之一，起诉期限期间经过产生的法律效果是诉权消灭。换言之，如果行政相对人在法定期间内不起诉，则发生诉权消灭的法律效果，人民法院对起诉超过法定期限且无正当理由的，将裁定不予受理或驳回起诉。2、上述条文规定，从内容上看，很显然这种法定期间是针对撤销诉讼而设置的。3、仅就撤销诉讼的起诉期限设置来说，从比较法的角度看，对比目前各国关于撤销诉讼的时效规定，我国目前的起诉期限相对而言是比较宽松的。无论是3个月的普通起诉期限，还是行政机关未履行教示义务情况下不超过2年的时间限制，以及不知道行政机关作出的具体行政行为内容情况下5年或者20年的最长起诉期限规定，如果与英美法系国家相比明显宽松得更多，即使与大陆法系国家（地区）如德国、我国台湾地区撤销诉讼的时效规定相比，也相对宽松。笔者认为，这种时效制度的设计比较符合行政诉讼在我国是一个新进的舶来品，以及我国普通公民普遍法律知识水平不高的国情。4、由于我国行政诉讼目前尚处于非类型化阶段，因此现行《行政诉讼法》及其司法解释在时效设计上表现出仅有本来只适用于撤销诉讼的起诉期限这么一种时效规定，而没有就当事人提起给付诉讼、确认诉讼是否必须遵守时效、遵守何种时效规定等作出明确的规定，在司法实践和学术研究中解释现行的法律规定时，起诉期限便自然而然地被当作适用于所有行政案件的起诉要件之一来把握，即立法上呈现出时效规定"一元化”的现象。5、司法实践反映，上述本来仅适用于撤销诉讼的起诉期限规定一直都被生搬硬套地适用于所有的行政案件和其他诉讼类型，如本文所列举的多起案例，由于不适当地适用起诉期限的规定，导致出现了对公民合法权益救济不足的现象，未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。总之，上述现象说明，我国当前的行政诉讼时效制度设计还有待进一步完善。
二、当前立法规定存在之问题及原因
在我国现阶段的司法实践中，是否行政相对人提起任何一宗行政诉讼，都要遵守起诉期限的的规定呢？换言之，不论原告与行政机关发生何种行政争议，只要他们试图通过行政诉讼寻求司法救济，是否都必须遵守起诉期限的规定呢？正如前面所述，根据我国现行行政诉讼法、国家赔偿法等法律及相关司法解释的规定，这个问题的答案是肯定的。然而，我国目前现行法律关于起诉期限适用范围的规定是否正当、合理呢？答案则是否定的。因为，无论从起诉期限产生的原理，或者从行政诉讼类型的发展、演化过程看，还是从各国的立法和司法实践看，我国目前所有行政案件都一律适用撤销诉讼的起诉期限，即起诉期限的适用范围和适用对象均无所限制的观点和做法是既缺乏正当性，又缺乏合理性的，这种现象也反映出我国行政诉讼发展尚未成熟的一个侧面。时效制度欠成熟主要表现在：在司法实践中，目前所有行政案件均应划一地适用起诉期限的规定，而且当前立法在具体时效规则的设计上过于简单、粗糙，导致某些行政案件起诉人的权益本应给予司法救济，却因为时效制度存在较大的缺陷而未能给予有效的救济，如本文导言中所提及的[案例1]和[案例2]所反映的现象。
笔者认为，造成我国目前行政诉讼中起诉期限规定适用泛滥现象的主要原因是：现行《行政诉讼法》和司法解释未对行政诉讼作类型化的规定，没有因应各种不同的诉讼请求设置不同的诉讼规则，所有行政案件完全采用撤销诉讼一元化的规则和标准审理，在行政诉讼司法实践中出现“撤销诉讼一体主义”的现象。
从我国目前出版的三本关于行政诉讼类型的专着中分析，三位学者均认为我国目前并不存在实质意义上的行政诉讼类型，但是从诉因和判决方式的规定可以间接发现我国存在着若干行政诉讼类型的雏形或者说是行政诉讼类型的萌芽；三位学者还认为我国行政诉讼类型存在着类型数量过少、适用对象不清、具体诉讼要件缺乏针对性的规定等缺陷。笔者认为，上述三位学者对我国行政诉讼立法及司法实践的分析和判断是客观的，观点是中肯的。
由于我国行政诉讼目前尚处于非类型化的发展阶段，因此，呈现出与其他国家（或地区）行政诉讼发展初始阶段相类似的现象——撤销诉讼中心主义从我国现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定看，行政诉讼的程序规则或者裁判规则均形成了撤销诉讼一体主义的局面。在我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《若干解释》的规定中，最能体现撤销诉讼一体主义的是具体行政行为的合法性审查。根据《行政诉讼法》第5条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这就是行政诉讼中的“合法性审查”原则，虽然法院在作出变更判决时可对行政处罚是否合理、是否显失公正进行审查，但这只是个例外。合法性审查的前提是具体行政行为的存在，但是司法实践中，许多行政争议的对象并非具体行政行为，而是金钱给付或者具体行政行为以外的行为，如行政事实行为，在这些情形下显然无法适用合法性审查原则。此外，在原告资格、复议前置以及诉讼不停止执行等规定也体现了现行行政诉讼法的撤销诉讼中心主义。赵清林博士研究认为：“在确认诉讼中，为避免滥诉或其他不必要的诉讼，仅有原告适格方面的要求是不够的，尚需原告有即受确认判决的特殊利益。否则，将不仅徒增对方当事人的诉累，而且造成司法资源的浪费，因为此种单纯的确认对于原告来说原本就是可有可无的。《司法解释》的制定者在增设确认判决时所以有此遗漏，固然主要是因为对确认诉讼尚缺乏足够的认识。但从某种程度上亦可以说，恰恰是这种将行政诉讼等同于撤销诉讼的狭溢观念，妨碍了其进一步考虑确认诉讼的此种特殊要求。”甚至在司法实践中，曾经出现过判决撤销某一行政事实行为的奇怪现象气本文对包括起诉期限在内的行政诉讼时效制度的探讨，将在行政诉讼类型化的框架中展开。笔者认为，改变这种包括时效规则在内的行政诉讼规则“撤销诉讼一体主义”现状的唯一出路是对我国现行的行政诉讼规则进行诉讼类型化改造。具体的做法是：基于原告诉讼请求的本质差别，把行政诉讼分成不同的类型，然后针对每种类型的特点，分门别类，适用不同的诉讼门植、审查规则、标准和处理方式。在行政、民事和刑事三大诉讼中，行政诉讼起诉与受理环节门滥最多、问题最为复杂。从各国的立法和司法实践看，行政诉讼四种基本诉讼类型之间，即：撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和行政确认诉讼，包括受案范围、原告资格、适格被告、管辖问题、起诉期限、复议前置等多项起诉条件各不相同，其中受诉讼类型影响相当大的是起诉期限问题，即起诉期限规定适用于何种诉讼类型的问题。
如前所述，起诉期限是法的安定性原则在具体诉讼制度中的体现，基于法律秩序和法律关系的稳定以及行政效率上的考虑，通过立法赋予行政决定在一定期间经过后便具有不可争力。因此，从起诉期限制度产生的原理和历史背景看，其适用的诉讼类型仅限于撤销诉讼和因行政机关作出拒绝原告请求的行政决定而引起的课予义务诉讼和一般给付诉讼,其他诉讼如消极不作为引起的一般给付诉讼、确认诉讼均不适用。但是由于我国撤销诉讼一体主义0的原因，以及行政诉讼法学和行政法学研究的封闭性和滞后性，导致原本专属于撤销诉讼的各种特殊规则尤其是起诉期限规则居然普遍适用于所有诉讼类型。
上述现象的出现与我国《行政诉讼法》当年的立法历史背景密切相关。从我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定中看出，行政诉讼法颁布时，正值我国改革幵放初期，计划经济的色彩还相当浓厚，当时的行政案件的类型较为简单，多为干预行政如行政处罚、行政强制等侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权的行政行为引起的行政案件。这种现象与其他国家（或地区）行政诉讼发展初始阶段的现象是相类似的，即法律规定撤销诉讼一种行政诉讼类型己经可以基本满足当时的行政救济需要。但是，随着我国改革幵放的不断深化，经济、政治体制改革不断推进，整个社会幵始发生转型，国家行政也已经由原来的“干预行政”为主转向“服务行政”、“给付行政”为主。与此同时，各种因应社会需要的新类型行政争议不断涌现，人民群众对行政审判的需求日益提高，对司法救济的有效性和完整性期望值也越来越高。总之，20多年的行政诉讼司法实践活动表明，随着我国行政法治水平的提高和行政管理领域的扩大以及行政管理方式的转变，行政纠纷的类型已经出现多样化的趋势，很多新型行政纠纷在出台行政诉讼法时并未出现，这就对我国行政诉讼制度提出了挑战气如“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公幵案”、征地补偿纠纷案、社保金支付纠纷案、不履行行政合同支付义务纠纷案、行政赔偿案等，就是一些典型的一般行政给付诉讼。一般行政给付诉讼适用于金钱给付、作出行政决定以外的行为给付、行政合同等领域，相对于其他行政诉讼类型而言，其具有拾遗补漏的作用，被视为一种先底性诉讼。
确认诉讼在行政诉讼类型体系中也逐步体现其地位的重要性。因为随着“服务行政”、“给付行政”时代行政权作用手段的多样化和复杂化，以行政行为为中心的撤销诉讼和课予以义务诉讼已经无法满足公民司法救济的需求，而确认诉讼以对象广泛和适用灵活见长，将发挥越来越重要的作用。我国最高人民法院《若千解释》也已经增设了确认判决的适用，但目前尚未建构起较为完善的确认诉讼的相关规则。不受起诉期限等时效规定限制是确认诉讼的一项最为鲜明的特色，目前却难以在我国司法实践中得到展现。比如，我国学界长期受大陆法系学说的影响，因此，在理论上承认无效行政行为与可撤销行政行为的二元划分。但是，由于行政诉讼制度目前尚处于初创阶段以及《行政程序法》尚未立法等原因，在我国当前的制度构建上却没有为无效行政行为及无效确认诉讼的存在提供空间，目前包括无效行政行为在内的所有瑕施行政行为实际上都被视为可撤销行政行为，适用撤销诉讼的规则特别是起诉期限规则，无法体现确认诉讼的主要特色。
三、现有修法观点之评析
(一) 现有修法观点之相关内容
关于如何重新设定我国行政诉讼的时效规则问题，现有的研究观点主要体现在如何修改现行《行政诉讼法》的相关条文建议上。由于对我国现行《行政诉讼法》的修改已经列入全国人大的立法规划中，因此，近年来社会上关于修改行政诉讼法的版本不断出现。在这些修法版本中，均涉及到对起诉期限规则的修改，并附带了理由说明。这些版本中的相关条文及其理由说明，集中地反映了起草修法建议稿的专家们对现行起诉期限规定及其适用情况的反思和研究心得。笔者收集到多位知名行政法学者已经出版的修改建议稿及理由说明的专着，其中比较有代表性的建议稿主要有：1、马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》（中国政法大学出版社2004年版）；2、胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究》，浙江大学出版社2007年版；3、刘善春着：《行政审判实用理论与制度建构》（中国法制出版社2008年版)。这三个修法版本在行政诉讼时效制度的修改方面体现出以下共同的特点：首先，三个版本均未按不同诉讼类型设置时效规定。三个版本均表述为当事人“起诉”或者“提起诉讼”应当在多长期限内提出，没有如大陆法系几个代表性国家或地区的立法例那样，将起诉期限表述为提起撤销诉讼的法定期间。换言之，三个版本仍沿袭现行行政诉讼法的时效设计思路和模式，即当事人提起行政诉讼一般都要适用划一的时效规定。其次，三个版本均规定起诉期限不但可以延长，而且可以中止或者中断。三个版本关于起诉期限延长的事由基本上与现行行政诉讼法的规定相同，即因不可抗力等客观原因耽误起诉期限的，可以向法院申请延长。关于起诉期限中止或中断的事由，马怀德教授的版本只规定起诉期限的中断（建议稿第65条规定：“起诉期限因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，起诉期限重新计算”)。胡建淼教授的版本分别规定了起诉期限的中断和中止[建议稿第67条规定："公民、法人或者其他组织向行政机关申请履行职责，行政机关表示同意履行的，起诉期限中断”。第68条规定："有下列情形之一的，引起诉讼时效的中止：（一）公民、法人或者其他组织申请行政复议；（二）公民、法人或者其他组织对该行政行为提起了诉讼、仲裁等法律救济程序；（三）公民、法人或者其他组织负责人被限制人身自由而不能提起诉讼；（四）其他应当中止的情形”]。刘善春教授的版本也只规定起诉期限的中断（建议稿第64条规定：“起诉期限因提起诉讼、当事人一方提出请求、对方承认或者同意履行义务而中断。从中断时起，起诉期限重新计算”)。从三个版本关于起诉期限中止或中断的事由规定看，基本上与民事诉讼时效的规定相似或者趋同。第三，三个版本所设置的起诉期限期间总体上均比现行的起诉期限期间存在不同程序的宽松，反映了三个版本均更加强调对行政相对人救济期限的保护。如马怀德教授的版本规定普通起诉期限为一年，并且从“知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起”计算；胡建淼教授的版本将现行最长起诉期限"20年或5年”修改为“20年或10年”；刘善春教授的版本则规定普通起诉期限为半年，从“知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起”计算；最长起诉期限则统一规定为20年。第四，三个版本均未规定无效确认诉讼不受起诉期限的限制等。
(二）现有修法观点之不足
关于我国行政诉讼类型化的必要性和可行性问题，如前文所述，当前学术界和实务界中主张应根据诉讼类型化模式对当前的行政诉讼制度从整体予以修改的呼声越来越高，包括一些原来对诉讼类型化持保留态度的国内知名学者如应松年教授，其近期的意见也有所转变，认为：“行政诉讼类型化确有很多优点，它使诉讼的目标和要求更明确、更精细，有利于促进依法行政，也能提高法院的审判质量。但也有其不足。”主张类型化可分为“进”、“出”两类。对一般公民要求‘进’时就要选择正确的诉讼类型，由于缺乏专业知识，很难做到。为了不被法院拒之门外，就必须请律师或法院帮助或指导，将大大增加起诉人或者法院的负担。在目前情况下，诉讼类型化不便民，不如起诉时直白要求撤销、确认、赔偿、补偿等。“法院在审理过程中，也即在‘出’的过程中可以将其类型化，并作出准确的裁判。类型化对法院审理案件应该很有助益。”英美法系国家没有采用类型化，日本虽然釆用类型化已久，但认为不便于原告起诉，仅用于法院裁判。
对诉讼类型化持保留态度的学者们担心诉讼类型化之后会因原告的法律知识水平不高等因素而不利于原告的起诉，笔者认为这种担忧有一定的合理性。但仅就时效规则的诉讼类型化设计而言，笔者认为这种担忧是没有必要的。因为适用于撤销诉讼的起诉期限往往是最短暂的时效规定，在完成诉讼类型化规则设计之后，域外的实践经验表明，原告的诉讼请求如果不涉及行政行为效力的存废问题，就无须适用起诉期限的规定，那么对其起诉的时间限制便会宽松得多，原告获得法律救济的机会便自然会增大，因此可以这么说，诉讼类型化的效果对原告只有好处而没有坏处。关于诉讼类型化的必要性和可行性问题，以及诉讼类型化对原告起诉所增加的困难如何有效消减的问题，实行诉讼类型化的国家和地区有许多宝贵的经验可供借鉴，我国也已经有大量出版的专着和文章已经给予了充分的论证，笔者不再赞述。笔者认为，以我国未来行政诉讼类型的构建作为分析角度或者理论的切入点，对包括现行行政诉讼法的时效规则在内的各项制度进行反思和重构，应该说找到问题的关键所在，会起到提纲挈领、纲举目张的作用。由于我国现行《行政诉讼法》属于初创阶段，当初立法讲究“宁简勿繁”，导致目前行政诉讼的时效等规则出现撤销诉讼一体化的现象；加上司法实践中没有灵活处理好个别的具体问题，将撤销诉讼一体化的规则适用效果推到极致，以致出现了少量的明显不合常理、欠缺正当性的极端负面案例。反映到学术研究上，将这种局部的不合理性扩展到对整个行政诉讼时效制度设置的合理性、正当性的质疑，不少文章(包括多份修改行政诉讼法的专家建议稿）的研究结论走向另外一个极端，即没有具体问题具体分析，一面倒地批判和否定现有的行政诉讼时效制度设计，过于强调在时间上对行政相对人提起诉讼的充分保护，主张行政诉讼时效制度应全面地向民事诉讼时效规定看齐或趋同，忽视了行政决定效力和行政效率的维护，忽视了起诉期限制度存在的法理基础，与行政法学的理论基石即行政行为效力原理相脱节，从而在时效规则的设计上忽略了行政诉讼本应维护和保持的特色。
笔者认为，撤销诉讼的起诉期限设计最能突显行政诉讼的特色，现行《行政诉讼法》和最髙人民法院《若干解释》的相关规定如果仅仅是针对撤销诉讼而言，基本上可以全部保留，换言之，保持目前撤销诉讼起诉期限属于除斥期间的性质定位，不但是必要的，而且是可行的。目前有不少学者研究认为，修改现行《行政诉讼法》时应将起诉期限统一改造为类似民事诉讼时效一样的规定，普通起诉期间不但延长，而还可以中止和中断，甚至将行政相对人向行政主体要求解决问题、向监察机关、人大、检察机关等提出解决纠纷请求等行为，都列为导致起诉期限中断的事由，笔者认为不妥。众所周知，国家立法和司法均以追求公平、公正为目标，而公平、公正原则的基本涵义是各方利益的平衡。各国的立法例和司法实践表明，那种不分诉讼类型、划一地适用同一种规则的时效设计思路，客观上始终难以做到兼顾公益与私益的平衡，反映了这些时效规则设计方案还尚未达到成熟、精细的程度，一旦将其付诸实施最终仍将不可避免地会出现顾此失彼的窘境和缺陷。笔者认为，在划分诉讼类型的情况下，如果把现行《行政诉讼法》和最高人民法院《若干解释》关于起诉期限的规定视为仅适用于撤销诉讼这种诉讼类型，那么，这样的时效设计已经能够较好地保护起诉人的诉权，既符合撤销诉讼的法理，也与大陆法系代表性国家和地区比较成熟的立法例保持一致。撤销诉讼的起诉期限设置必须兼顾行政行为效力即公共行政秩序和效率的维护，如果我们对具体的诉讼类型不加以区别，只是地一味强调应当延长原告的起诉期间，甚至将起诉期限完全改造为民事消灭时效，可以因当事人不断的上访、信访行为而导致时效中断或者中止，不但客观上没有这种必要，而且可能会影响整个行政效率的提高，从而影响了行政决定所代表的社会公共秩序稳定，影响法治的建设和效果。此外，在近年来的司法实践中，被诉的对象大多数为行政机关书面形式的单方法律行为，在行政机关工作人员不断提高依法行政意识的情况下，被诉的书面行政决定一般都会附记告知行政相对人相关的救济途径和救济期限，参照当事人对一审法院裁判不服上诉的期限规定，目前三个月的普通起诉期限已经非常合理。
(三）现有修法观点之合理成分
当然，专家们关于现行行政诉讼法时效规定的修改建议及理由包含了许多合理的成分，说明：第一，在行政诉讼中，不是所有的行政诉讼案件都应当适用具有除斥期间性质的起诉期限规定，换言之，起诉期限的适用范围应当是有限的，它仅适用于撤销诉讼。由于司法实践中出现了将短暂起诉期限适用于本不该适用的诉讼类型，导致对行政相对人合法权益救济不足的消极现象产生，因而导致学者们对现行的起诉期限规则正当合理性的质疑，因应一些消极案件反映的问题提出改造现行起诉期限规则的方案。第二，对于因行政不作为、行政事实行为、行政合同行为等而提起的行政给付诉讼，确有设置公法上请求权消灭时效或者直接参照适用民事诉讼时效规定有其必要性、合理性和可行性。第三，目前两大法系几个代表性国家在行政诉讼（或者司法审查）的立法和司法实践中，对不同的诉讼类型设置不同的时效规定这种普遍做法的正当性和合理性，在我国的立法和司法实践中也逐步得到印证，即我国近年来的司法实践已经提出对行政诉讼时效设计多样性的要求。
总之，在行政诉讼时效制度设计方面，应遵循制度设计背后的法理依据。比如在行政给付诉讼领域，由于公法上的请求权与私法上的请求权在行使方式上是基本相同的，所以对于行政给付诉讼的时效设计，各国立法和司法实践往往允许直接适用或者参照适用民事诉讼时效规则；而在行政撤销诉讼领域，由于行政相对人的撤销权与民事主体重要的撤销权在行使方式上也基本相似，故各国立法和司法实践往往适用具有除斥期间性质的起诉期限规则。司法实践表明，民事诉讼中给付之诉案件数量居多而行政诉讼中则是撤销诉讼案件数量居多，故给人们的直观感觉是两种诉讼在时效规则适用方面存在较大的差异，而这种差异现象背后所反映的规则设计原理恰恰是相通的。
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