我国建立行政诉讼调解制度的必要性及实现路径

　　我国现行行政诉讼法规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议初次审议的行政诉讼法修正案草案规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。

　　但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。2014年8月26全国人大常委会对行政诉讼法修正案草案的二次审议也没有涉及对该规定的再次修正。行政诉讼调解制度没有写入行政诉讼法修订草案令很多专家学者感到遗憾，行政诉讼法学理论界和实务界都希望我国能在行政诉讼调解制度的构建方面有重新考量。

　　调解在我国司法实践已经被广泛运用，有日常化的趋势。我国现行刑事诉讼都提倡对某些案件进行调解，为什么不能在行政诉讼中建立调解制度呢？笔者拟在现有学界研究的基础上再作探讨。

　　一、我国建立行政诉讼调解制度势在必行

　　行政诉讼调解则是指在行政诉讼中，在人民法院的主持下，在法律规定的权利和法律关系的范围内，使行政争议双方通过自愿协商、相互谅解达成协议的纠纷解决活动。

　　（一）行政诉讼调解制度的设立是我国行政诉讼审判实践的现实需要

　　虽然从我国现有行政诉讼法的相关规定来看，在严格意义上来说，我国目前立法中并没有规定行政诉讼调解制度。

　　但是通过调解解决行政争议在我国行政诉讼司法实践中普遍存在。

　　在诸多行政案件审查过程中，按照现行法律难以作出公正的判决，或者判决结果容易使人误解的情况下，法院通常会建议、动员被告撤销或改变具体的行政行为，或者通过对原告做思想工作，动员撤诉，从而达到终结审理或诉讼的目的。

　　因此我国行政诉讼司法实践中，一方面是运用调解、协调等方式解决争议的现象普遍存在；另一方面又由于没有有关调解适用的法定依据，使得这种行政诉讼调解显得缺乏严肃性，有时还显得过于随意，有违法律的严谨，有可能直接导致法律尊严的丧失。在一些地方，调解逐步成为某些执法法官手握的“大权”，调解过程中“和稀泥”，进行权力干预，以判决、规劝、甚至误导代替调解的现象时有发生。这也直接导致了多年来行政诉讼撤诉率尤其是非正常撤诉率的居高不下的恶果。

　　另外，由于我国各级地方人民法院在人力、财力、物力等诸多方面往往受制于当地政府，因此在有关部门的潜在或强制干预下，法院被迫对某些行政案件进行违法调解，种种变相调解、违法调解层出不穷，法律规定形同虚设。因此，与其让这种变相调解成为某些被告行政机关规避法律的手段和工具，不如顺应我国行政审判实践的需要从制度上对其加以规范，使行政调解真正成为促进行政主体依法行政和保护行政相对人合法权益的重要方式。

　　（二）建立行政诉讼调解制度是提高司法效率的重要途径

　　“人是一个理性最大化者，也就是在给定的约束条件下追求效用最大化。”因此，一切法律活动都要理性地考虑成本和效益问题。在行政诉讼审判中，无论是被告行政机关还是原告行政相对人，通过司法审判解决行政纠纷的成本要远远高于通过调解方式所花费的成本，无论是当事人哪一方，如果到头来是“赢了官司输了钱”，这显然不符合经济效益原则。

　　对于处于被告方的行政机关来说，本来就不希望通过审判来解决纷争，因为“打官司”一方面有损机关形象，还要付出更多的人力、物力和财力。而对原告方来说，如果能够通过调解达到自己心理上的愿景，不需要更多的精神和物质付出，自然会“见好就收”。

　　而作为受理案件的法院来说，也希望双方通过调解解决矛盾，只要是在当事人自愿的基础上，法院可以简化环节，提高案件审结效率。因此，行政诉讼调解制度的建立既解决了行政纠纷，又降低了诉讼成本，节省了司法资源，还起到了宣传和普及法律知识的作用，可谓一举多得。

　　（三）建立行政诉讼调解制度是通过多元纠纷解决方式实现公正的有利途径

　　公平正义是法律的核心追求，但法律条文是严密、刻板的，甚至是缺少人情味的，而调解这种灵活处理行政纠纷的方式赋予了生硬的法律条文更多人性化的因素，这样更有利于公平正义的实现。博登海墨认为，“（法官）可以扩大或缩小现行的补救办法，偶尔还可以创设一种新的补救方法或辩护，如果正义要求使这种措施成为必要”。

　　当前，由于法院管理工作上的不足，或是法官自身素质的原因，有些法院的审判工作越来越程式化、机械化，甚至僵化保守，缺少人情味，这样的工作方式极大地影响了公平正义在司法审判中的实现。基于调解的灵活性相对更强，特别是主持调解的第三方既能够把握方向，亦能针对案件的具体情况适时采取适当的补救办法，因此调解能充分考虑到行政相对方的需求，确保纠纷得到公平正义和合理合法的解决。

　　二、我国行政诉讼调解制度的具体构建

　　（一）行政诉讼调解的具体案件适用范围

　　行政诉讼调解案件适用的范围包括行政合同案件、行政裁决案件、涉及行政自由裁量权案件、不履行法定职责案件和行政征收案件等。

　　1．行政合同案件的调解

　　行政合同是指行政机关为行使行政职能，实现行政管理目标而与相对人通过协商一致而达成的协议。行政合同中的相对人可以是公民、法人或其他组织。行政合同具有行政性、合意性和法定性特征。行政合同首先是合同，双方当事人意思表示必须一致。

　　在很大程度上，行政合同具有民事合同的特征，所以一旦发生行政合同纠纷，也可以像民事合同纠纷一样以调解的方式解决。

　　2.行政裁决案件的调解
　　
　　行政裁决的对象是与行政行为有关的民事纠纷，其法律关系包括两种，一种是民事纠纷的双方当事人之间的关系，另一种是民事纠纷当事人与行政机关之间的关系。

　　其中，行政机关裁决是否公平合法、民事权利的有无或多少是民事纠纷双方当事人主张的重要内容。这类案件，法院可以召集对行政裁决机关、民事行为双方当事人进行三方调解，动员行政机关纠正不公正裁决，让原告主动撤诉。

　　3．涉及行政自由裁量权案件的调解

　　行政自由裁量权是指在法律、法规规定的原则和范围内，国家行政机关有选择余地的处置权力，它赋予了行政机关在法律限定的范围内行使行政权力更多的自由，使行政机关在追求合法性的同时可以最大限度地追求合理性。

　　我国现行行政诉讼法规定人民法院审理行政案件，只对行政争议进行合法性审查，原则上不涉及其合理性，因此通常对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而司法判决一经作出，行政机关必须不折不扣地执行，这样必然会导致社会效果不好。因此行政调解就成了避免这种情形的发生的有效手段。

　　4．不履行法定职责案件的调解

　　司法审判实践中，经常有行政机关因不履行法定职责而引发行政相对人起诉的案件。行政相对人起诉的目的在于迫切需要从行政机关履行法定职责中获益。对于这类案件，如果一定按照人民法院通过审查判决来促使行政机关履行法定职责，显得过于耗时。如果在行政诉讼中设立调解制度，运用调解程度，行政机关积极主动履行其法定职责，这样既能实现行政管理的目的，对相对人来说也是求之不得。

　　5．行政征收案件的调解

　　行政征收是指国家行政主体凭借国家政权，依法向行政相对人强制地无偿地征集一定数额的金钱或实物的行政行为。我国现有法律法规一般只是设定了行政的一定范围和幅度，较少明确规定行政征收的程序和具体行为方式，这在很大程度上是赋予了行政主体的自由选择和裁量权。因此，此类案件一旦涉诉，通过在诉讼中进行调解，不仅能够促进行政征收的顺利进行，还能够实现对国家利益和行政相对人合法权益的维护，从而最终实现社会全面发展的目的。

　　（二）行政诉讼调解的基本原则

　　1．当事人申请原则

　　行政诉讼调解首先必须充分尊重当事人的意愿，因此当事人申请原则是行政诉讼调解的基本原则之一，法官无权自行启动行政诉讼调解程序。

　　2．自愿原则

　　行政诉讼调解应充分体现当事人双方的共同意愿，其内容包括：一是当事人申请调解自愿。调解建议可以由人民法院提出，但调解过程中应该充分尊重行政机关和行政相对人（包括第三人）双方或多方的意愿，在此过程中，人民法院不得强迫任何一方当事人违背其意愿接受调解；二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿；三是在整个调解过程中，法院不能涉及任何权力因素，法院必须完全尊重当事人的真实意愿，为争议各方自愿达成调解提供最大方便。

　　3．有限原则行政权的不可随意处分性要求并不是任何行政诉讼都适用调解。

　　这就要求在构建行政诉讼调解制度时，要充分考虑行政调解适用的范围，法律规定行政机关拥有自有裁量权的才可以适用调解。

　　（三）行政诉讼调解的具体程序建构

　　结合我国调解实践和经验，并且参照国外的一些行之有效的做法，我国构建行政诉讼调解制度一般有以下程序。

　　1．调解程序的启动

　　在行政诉讼中一方当事人请求调解，征得对方当事人同意后，经过法院审查同意，就可以开启调解程序。

　　如果有牵涉到第三方法律关系的情况，尽管第三方没有申请提议权，但在调解过程中，法院必须通知他们参与在调解过程中。

　　2．调解程序的进行

　　行政调解程序的进行首先要确定调解员，各级人民法院应当预先选调确定一批专门调解员，原告起诉后，法院应当准备一份调解员名单，诉讼当事人在法官指定的期间内在调解员名单内合意选择一名调解员和两名候选调解员。

　　如果各方当事人之间就调解员选任事项无法达成合意时，法官应当在调解员名单内指定一名调解员和两名候选调解员。如果对法官根据规定指定的调解员诉讼当事人拒绝接受，则视为诉讼当事人拒绝调解。在调解员名单确定之后开始进行调解，首先双方当事人分别就纠纷的缘由进行说明，并且需要提供各自的证据，调解员结合证据通过调查在确认事实之后，依据有关法律法规的规定对案件进行利弊衡量，基于寻求当事人双方共同利益的出发点，询问当事人的主张，最后提出供当事人选择一套或几套合理的调解方案。

　　3．调解程序的终止

　　经过调解，如果双方当事人能够达成书面的调解协议，则需要双方当事人对法院进行相一致的陈述，由法院对调解协议的合法性进行审查制作调解书。行政调解书的法律效力等同于行政判决书。如果一方或双方当事人请求终止调解或调解失败则转入审判程序，以防久调不决。

　　（四）行政诉讼调解配套制度的建立

　　“徒法不足以自行。”行政诉讼调解制度作为一个纯粹的法律机制，必须要有相关配套制度的辅助才能保证正常运行，我国建立行政诉讼调解制度应该主要做好以下两项配套制度的建设。

　　1．建立行政诉讼调解保密制度

　　行政调解在未经双方当事人及调解员允许的情况下，不得允许任何第三人介入调解过程。作为受诉法院的受案法官，既不得对调解过程进行干预，也不得就调解的有关情况对调解参与人员进行询问所有调解参与人负有对调解全过程保密的义务。在调解中提交的所有证据、材料及任何在调解过程中所作的承诺、自认、弃权、让步等都不得对外公开
　　
　　2．调解费用分配制度

　　行政诉讼调解的费用应当由国家承担，我国应当确立行政调解不收费原则。基于我国行政审判实践的现实需要，我国确有必要在行政诉讼法修正时明确规定行政调解制度。

　　参考文献：

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