《行政诉讼法》修改的亮点(2)

　　一、进一步明确了行政诉讼的首要目的

　　正确理解行政诉讼目的是把握行政诉讼本质和解释为什么构建这样的行政诉讼制度的关键。

　　行政诉讼目的为行政诉讼制度的设计提供了总体的思路，具体而言，有不同的行政诉讼目的，就会有不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式，等等。

　　毫无疑问，行政诉讼的首要目的是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。纵观世界各国行政诉讼制度的发展史，虽然其产生及构成与各国的历史背景、政治文化有关，因而反映出各国浓郁的国情色彩。但是"有权利必须有救济",则是所有法治国家都始终坚持的法律规则。正是由于在行政领域有必要给予公民权利以特殊保护，行政诉讼才在各国最终脱离于民事诉讼。

　　在保护公民权利的同时，当然需要对行政机关是否依法行使权力进行监督。"我们很难想象，一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其它公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下，就能够防阻政府官员任意滥用权力的想象".

　　这便涉及到一个问题 :《行政诉讼法》规定的保护公民权利与监督行政机关依法行政是什么关系呢?对此，我倾向于认为："保护公民权利"与"监督行政机关依法行使权力"二者是一枚硬币的两面，是不可分割的。

　　本次修改《行政诉讼法》，将"维护和监督行政机关依法行使行政职权"修改为"监督行政机关依法行使职权",这是十分必要的。在 1989 年制定《行政诉讼法》时，有一种意见认为 :只谈监督行政机关依法行使职权是不全面的。因为纵观全世界的行政诉讼实践，有 70% 以上的行政案件，法院都判决维持了行政机关的行政行为，撤销改变的比例是有限的。因此行政机关所做的行为大多数都是对的，人民法院自然也应当维护行政机关依法行使行政职权。在当时的观点看来，"监督"是"纠正错误"的代名词。似乎监督、纠正违法行为，才算监督，人民法院监督行政机关依法行使行政职权，就意味着人民法院纠正行政机关的错误行政行为。应该说，这样的认识并不准确、恰当。"监督"是一个中性词，在行政诉讼中，被诉行政行为经法院审查认定合法的，不支持原告的诉讼请求，这固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或者制度的目的与行为或者制度产生的效果混为一谈，而如果强调维护行政机关依法行使职权，就有可能弱化保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。相应的，在原《行政诉讼法》的第 54 条第 1 款第（1）项中，对于"具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序"的行政案件，规定了维持判决。该判决类型实际上是不合理、不恰当的。

　　行政诉讼本来是给公民、法人和其他组织提供的一个救济渠道。公民、法人和其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的在于推翻其所不服的行政行为。法院作为居中裁判者，在认为公民、法人、其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。因此，本次修改《行政诉讼法》，取消了维持判决，增设了驳回原告诉讼请求的判决类型。

　　行政诉讼保护公民权利的特点是 :公民认为行政机关侵害其权利，但行政机关并不认为侵害，由此产生行政争议，公民不服，遂向司法机关起诉，由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议，保护公民权利，监督行政机关，这是对行政诉讼的功能定位。可见，行政诉讼要由公民主动向法院提起，法院只能是也必须是被动的。法院通过"解决行政争议"这个载体，以监督行政行为的方式来实现对公民权利的保护。可以认为 :行政诉讼源于行政争议。同时，行政诉讼作为解决行政争议的最重要制度之一，应当围绕行政争议展开受理、审理、调查并最终作出裁判。行政争议的存在既是启动行政诉讼程序的动因，也是人民法院行使行政审判权的根由，人民法院通过解决行政争议，化解矛盾，维护社会和谐与稳定，为建设法治国家和法治政府作出贡献。本次修改《行政诉讼法》，增加解决行政争议的表述，使立法的目的更加清晰。

　　二、进一步扩大了公民的行政诉权

　　公民享有行政诉权是现代社会公民权利扩展的结果，为保障公民的安全、自由和权利的实现，对抗来自国家行政权力的侵害，公民拥有按照法律预设程序，启动诉讼程序、获得法院公正裁判的程序性权利。对于行政诉讼而言，行政诉权的落实，意味着对公民与政府新型平等关系的塑造，故而行政诉讼的诉权特别强调行政诉讼标的和行政诉讼的被告两个问题。而这二者又是相联系的。

　　原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员，诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。至于为什么要使用"具体行政行为"这个概念，很大程度上也是为了解决立法当初的现实困难--在立法当时，行政行为的行使并不规范，很多行政处理没有书面的决定。这决定了我们在确立行政诉讼的标的时不能沿用此前常用的"行政处理决定"等词汇。经讨论，决定采用行政行为分类时使用的"具体行政行为"来代替，以示无论有无书面处理决定的具体行为，只要作出了行为，都可作为诉讼标的而被起诉。

　　此后，在司法实践中，大家发现，有时，具体行政行为与抽象行政行为的界限并不十分明确，因而常常成为法院是否受理案件的争论点。其实，就抽象与具体而言，既然法律中已经将抽象行政行为排除在了收案范围之外，因而是可以直接使用"行政行为"的。且本次修法又允许就规章以下的规范性文件提起附带审查，这是《行政诉讼法》本轮修改一个很大的进步。故修法时，将"具体行政行为"变更为"行政行为".此外，随着经济社会发展和法治环境的变化，行政管理开始向公共行政和公共治理转化，行政主体也由单一行政机关，向多元主体转变。十八届四中全会决定明确提出了国家治理体系和治理能力的现代化，行政方式由管理转向治理。治理与管理不同，管理仅只行政机关的管理，治理则包括行政机关以外的基层自治组织、社会团体、社会组织、基层组织的自治、自律，形成多元的治理，这将进一步推进国家的稳定和进步，同时，有些社会组织还将承接一部分原由政府部门办理的事项，下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务的职能。

　　它们在行使公共治理职能的同时如果侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，理应成为行政诉讼的被告。但问题是，我国的社会组织总体上还不够成熟，还不能完全发挥自律自治作用，因而不可能都成为被告。好在原《行政诉讼法》还有另一项规定--鉴于当时行使某一行政职权的组织很多，有些是有法律法规授权的，有些是行政机关自己委托的，如果规定都可以当被告，则一些不具备行使权力条件的组织将成为被告，从而使行政管理加剧混乱，因此在立法时，将授权与委托分开，授权的可以自己的名义行使行政职权，并自己承担责任，具有被告资格；无法律法规授权的，都称为委托，只能以委托机关的名义行使权力，并由委托机关承担责任。
　　
　　这一分离在实践中起了很好的作用，使一些有委托权的机关，不再把可能影响公民权利义务的事项委托给相关的组织，有利于职责分明，保护公民权利，因此，原《行政诉讼法》第 25 条规定 :"由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。"那末，现在要从管理转向治理，又要解决社会组织尚不够成熟的问题，在修法时是否可以在有些社会组织已具备自治自律能力，有些尚不具备的情况下，以授权作为条件，对已成熟的社会组织由法律法规授权，可以自己的名义行使权力，并自己承担责任，其他仍视为委托?新《行政诉讼法》第 2 条增加了第 2 款 :"前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为".增加"规章",就增加了授权的主体，无疑是可以促进这一转变的。这样一来，在还没有完全放开行使公共管理职能的社会组织作为行政诉讼被告的前提下，使治理通过稳妥的步伐向前迈进。这是这一款规定中所含的原规定中所未有的重要内容。

　　三、适度拓宽了行政诉讼的受案范围

　　受案范围用列举的办法，源起于 1982 年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，该法第 3 条第 2 款规定 :"法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。"也就是通过单行法，按照列举的方式规定哪些行为可以受理。1989 年制定《行政诉讼法》时，也沿此思路，列举规定哪些可以受理，哪些不能受理。同时，当时也考虑到了社会发展和法治环境的具体情况，诸如行政法官极为缺乏，行政庭少，且大都刚刚建立，受案范围过大显然难以承受。

　　但是，用肯定与否定两种列举实际上显然无法穷尽可以受理或不能受理的范围。并且我们可以这样说，由于可以受理的案件和不能受理的案件均采用了列举的方式，在实际操作中，往往只有那些被明确列举出的案件才有可能进入法院。至于那些没有被列入受案范围的大量行政诉讼案件，成为法院的自由裁量空间。实践中也常常出现法院出于各种考虑，以各种理由拒不受理行政案件的情况，这使得受理问题成为《行政诉讼法》实施后引发争议最多的问题之一。

　　本次修改《行政诉讼法》时，全国人大一些常委委员和专委会委员以及学术界的代表们就提出："列举加排除的模式使行政诉讼受案范围较窄，建议参照相关司法解释，采取概括加排除的模式，进一步扩大受案范围".

　　但是，全国人大最后考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期，还做不到全面概括，因此仍用列举的办法，但在受案范围上力争扩大，由 8 项扩充为 12 项，将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围，其中特别是第 8 项"认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的"（即行政垄断）和第 11 项"认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的"（即行政契约），是当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的。

　　从理论上讲 :设置行政诉讼制度的根本目的，是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政机关侵犯，因此，除法律另外规定外，公民的法定权利，都应在保护之列。这才能保证社会的安定与和谐。联邦德国行政法院诉讼法规定"所有的非宪法性公法争议，如果联邦法律没有明确规定由财政法院、社会法院、普通法院等其他法院受理，则由行政法院受理".这实际上向我们传递出"无漏洞救济"的司法理念。在法国、美国等法治国家，法院也可以审查绝大部分的行政行为，并且例外的情况越来越少。

　　如果公民的某一方面的权利在受到行政机关侵犯时，司法不予保护，又无法定其他救济途径时，就有可能乱找途径，引起社会秩序的混乱，因此，重视对公民权利的司法救济，是建立法治国家的重要内容，《行政诉讼法》中规定的受案范围实质上就是司法对公民权利受到行政侵害时的保护范围。不过，从中国的实际情况看，我们要立即达到公民权利的无漏洞救济，暂时还不可能，我们还只能走逐步扩展、逐步发展、循序渐进的道路，因此，此次修法，仍以具体列举扩大受案范围，这是适应当前形势需要的，因而也是可行的。

　　新《行政诉讼法》还采取了两项补充规定 :一是"认为行政机关侵犯其他人身权财产权等合法权益的。"凡是属于人身权、财产权的，都可起诉，弥补了列举的不足。二是"人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他案件。"随着形势的发展，通过单行法来逐步扩大受案范围，使法院审理时可以有法可依。实践已证明这一规定是行之有效的。