公益性国有企业的基本特征及其存在的理论依据

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) ，对于深化国有企业改革提出了极其重要的思路，不仅明确指出要“准确界定不同国有企业功能”，而且基于完善国有资产管理体制、以管资本为主加强国有资产监管这一改革思路，进一步明确提出“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。《决定》中这一重要思想，为我们完善国有资产管理体制和进一步深化国有企业改革指明了方向并提供了重要指南。

　　准确界定不同国有企业功能，是对国有企业进行分类改革的前提。关于国有企业实行分类改革，多年前就已经有过讨论。国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在“2011 中国企业领袖年会”上首次代表官方表述了具有公益性质的国有企业这一提法。他认为，国有经济结构调整将使国有企业向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。

　　基于这样一个思路，有必要对国有企业的公益性进行理论分析，因为这是区分公益性国有企业和竞争性国有企业的理论前提和依据。本文拟就公益性国有企业的基本特征、存在的理论依据等进行论述，阐明我们的一己之见，以就教于学界同仁。

　　一、相关研究回顾

　　改革开放以来，中国的国有经济规模和比重都发生了很大的变化，对促进经济体制改革和经济发展都起到了重要的作用。然而，总的来看，我国国有企业的经济效益仍然不够理想，单一市场化的改革目标也并不完全符合国有企业在社会主义市场经济中的特殊功能。一方面，本应专注于经济效益的许多竞争领域的国有大企业，以承担过多的社会效益为幌子为其应尽经济效益卸责，并希望基于此来维持其垄断地位; 另一方面，本应专注于社会效益的公益性质的国有企业，却去追逐经济效益而忽视了其所应该承担的社会效益。

　　有鉴于此，在 20 世纪 90 年代，已有学者提出了应对国有企业实行分类改革的思路，并进行了相关的研究。如杨瑞龙等( 1998) 指出，根据国有企业提供产品性质以及所处行业的差别，可以把国有企业分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性的国有企业又可以分为提供公共产品的非竞争性企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性企业。在选择具体的企业改革思路时，他认为，提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式; 垄断性国有企业宜选择国有国控模式; 竞争性国有大中型企业宜进行公司制改造; 竞争性国有小型企业宜完全放开。

　　金碚( 1999) 认为，对国有企业进行分类改革是实现改革目标的必由之路，应以是否负有特殊的社会功能来对国有企业进行分类改革。对少数负有特殊社会功能的国有企业的制度进行改革，国家应制定专门规范此类国有企业行为的法律，将其纳入特殊企业的运行轨道; 而大多数并不负有特殊社会功能的国有企业则按一般企业( 公司制企业) 的制度进行改革，其行为完全纳入《民法》和《公司法》所规范的一般企业运行规则之中。在近期针对国有企业垄断问题的思考中，赵昌文( 2013) 认为，根据国有企业提供的产品和服务属性、所处行业的重要性以及所处行业市场机制的有效性，可以将国有企业分为商业性国有企业和兼有政策性功能的国有企业。其中，具有自然垄断特征的行业、提供重要公共产品和服务的行业、涉及国家安全的行业以及包括部分支柱产业和高新技术产业在内的国有企业，大体上属于兼有政策性功能的国有企业，除此之外的国有企业都应该属于商业性或者竞争性国有企业。

　　此外，一些学者还就西方发达市场经济国家对国有企业的分类管理做了详尽的研究。如以法国和新加坡为代表的按企业市场地位或竞争程度分类，将国有企业分为垄断性和竞争性两类; 以芬兰等北欧国家以及新西兰为代表的按利益属性和赋予目标分类，将国有企业分为承担特定任务的国有企业、有战略利益的商业性国有企业和以投资者利益为主的纯粹商业性国有企业三类。并且，各国都对不同类型的国有企业实施分类管理。如在国有企业的功能和目标方面，对完全市场化或纯粹竞争性的国有企业，一般要求企业以财务回报为主要目标，要求企业市场化经营，追求利润，而对于垄断性、承担特定任务或公共服务责任的国有企业，一般要求以社会、产业或文化目标为主，追求社会利益; 在对国有企业的所有权监管方面，对垄断或特定任务企业，各国政府倾向于严格管理，对于商业化或市场化企业，各国政府倾向于赋予很强的自主经营权、少干预; 在国有企业适用的法律形式方面，垄断性或特定任务企业，各国政府一般通过特定法律或归属政府部门来监管，对商业化或竞争性企业，各国均按照普通法来规定。

　　这些研究对于我国准确界定不同国有企业功能，实行分类改革，具有一定的参考价值。

　　二、公益性国有企业的基本特征

　　“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”这是《决定》关于我国国有企业深化改革高屋建瓴的论述，不仅明确提出了公益性国有企业的概念，而且强调国有资本应加大对公益性企业的投入，服务于国家战略目标。这样的理论高度，可以说是前所未有的。那么，公益性国有企业究竟具有哪些特征? 划分公益性国有企业的理论依据是什么? 显然都成为理论上需要探讨的问题。

　　邵宁在提及划分两类国有企业的改革思路时谈到，竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开应更为彻底，在机制上要更加市场化; 作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争的优胜劣汰，乃至破产退出的风险。而具有公益性质的国有企业具有这样一些共同特征: 其产品或服务关系到国民经济发展和人民生活的保障; 在经营中存在不同程度的垄断因素;产品或服务的价格由政府控制，企业并没有定价权; 企业的社会效益高于经济效益，经常会承受政策性亏损等等。

　　从中可以看到，他更多强调的是公益性国有企业所承担的公益职能。

　　公益，指有关社会公众的福祉和利益。顾名思义，公益性国有企业就是那些承担有关社会公众的福祉和利益的职责的国有企业。具体来说，公益性国有企业，应该指那些以社会公众的福祉和利益为出发点的国家所有以及国家控股的企业，其在社会经济运行中具有双重目标，即社会效益和经济效益，但以社会效益为主要目标，以此区别于竞争性国有企业。竞争性国有企业是指那些在市场中独立经营，以获得盈利为目标，从而在市场中优胜劣汰，甚至破产退出的国有企业。政府对这类国有企业仅履行出资人的权利并对其进行监管，不得用行政手段干预其日常经营，不得给予其垄断地位，使其在市场中与其他企业独立进行公平的竞争。

　　这样的划分，显然不是从国有企业应不应当考虑公众利益，承担社会责任的角度去思考问题。因为社会责任的思考角度，无疑对所有企业都适用，而非仅仅针对国有企业。按照阿奇·B·卡罗尔的定义: 企业社会责任是某一特定时期社会对社会组织所寄托的经济、法律、伦理和自由决定( 慈善) 的期望。

　　只要有企业的存在就应该有企业的社会责任存在。划分两类国有企业是要明确国有企业中存在一类承担有关社会公众的福祉和利益的职责，代表政府向社会公众提供公共产品的国有企业，它们以社会效益为主要目标，而区别于另一类即竞争性国有企业。这样的划分，无疑有利于政府对两类不同的国有企业进行科学管理。基于这一理解，我们认为，公益性国有企业应当具备以下几个基本特征: 一是提供关系到社会公众的福祉和利益的公共产品; 二是企业提供产品的定价机制由政府控制，企业自身没有定价权; 三是企业社会效益高于经济效益，政府制定科学的考核指标体系，对企业的成本控制水平、提供公共产品的数量与质量等进行考核。

　　既然公益性国有企业具有以上基本特征，公益性国有企业的改革也就涉及以下几个方面: 一是建立有别于竞争性国有企业的、有针对性的出资人管理制度，考核评价应切合企业的功能定位; 二是实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益; 三是形成规范合理的政策安排，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标等。

　　三、公益性国有企业存在的理论依据

　　我们在前文中已经指出，公益性国有企业存在的理论依据，不应当从企业社会责任的视角去寻找，因为所有的企业都必须承担起应有的社会责任，而国有企业更应当在主动承担社会责任方面发挥表率作用。既然划分此类国有企业旨在突出其公益性，而体现公益性的核心或者说根本出发点，应该是体现社会公众的福祉和利益，那么如何才能体现出社会公众的福祉和利益呢? 显然这是我们探讨公益性国有企业成立的理论依据的切入点。我们认为，具有公益性质的国有企业，代表国家和政府向社会公众提供公共产品( 或者准公共产品) ，是此类国有企业为社会公众提供福祉和利益的一个实现途径。

　　关于公共产品，萨缪尔森的定义———“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”，得到了最广泛的认同。从理论上来说，界定一种产品或服务是否为公共产品，要看其是否具备两个特征，即消费的非排他性和消费的非竞争性。所谓消费的非排他性，是指只要有人提供了公共产品，不论其意愿如何，都不能排除其他人对该产品的消费。若想排除其他人从公共产品的提供中受益，要么在技术上是不可行或极其困难的，要么排除的成本过于昂贵而缺乏可行性。所谓消费的非竞争性，是指某物品在增加一个消费者时，边际成本为零，即在公共产品数量一定的情况下，将其多分配给一个消费者的边际成本为零。当然，这并不意味着多提供一单位公共产品的边际成本也为零，在这种情况下，多提供一单位的公共产品的边际成本同其他产品一样是正的。

　　在随后对公共产品理论的研究中，多数学者认为，萨氏只定义了极端情况，脱离现实。满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品。现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品。一般来讲，准公共产品应当具备三种特征: 一定程度的非竞争性; 非排他性; 公益性。

　　基于此，公益性国有企业代表政府向社会公众提供公共产品或准公共产品，无疑是其公益性的良好体现。诸如供水、供电，污水处理、公共交通等企业，以及有关国防和国家安全的军工企业等，此类企业提供的产品或服务大都具有公共产品的性质，具有非竞争性或者非排他性，并且此类企业在发展过程中，由于需要巨大的基础设施的投资，在投资形成后其生产的边际成本又相对较小，因此容易形成自然垄断。更为关键的是，由于公共产品的特殊性质，消费者普遍具有“搭便车”的行为，提供此类产品的企业很难从中获取利润，于是容易导致供给不足，影响公众福祉和利益。有鉴于此，作为全民所有的公益性国有企业，在经济活动中代表国家和政府提供公共产品或准公共产品的行为，正是其公益性的体现。

　　在当今世界，公共产品并非仅仅由政府或是国有企业提供，私人部门已经开始涉及公共产品的提供。一方面，对于非排他性和非竞争性的产品，通过与私人产品捆绑出售，将公共产品和私人产品组合在一起，可以克服公共产品收费困难的问题。在这类公共产品的消费上往往存在排他性技术。此外，对产权予以界定以及给予某些激励措施，也可以为私人部门提供公共产品创造良好的制度环境。另一方面，把公共产品的生产和供给区分开来，基于政府与市场的委托代理关系———私人部门生产公共产品而政府部门采购或者租赁公共产品，也完全可以实现。例如，公私伙伴关系( 简称 PPP)①已经被广泛应用到各类公共产品和公共服务的供给当中。

　　从我国的实际来看，随着政府放宽准入条件，也使得有条件的市场力量成为潜在的公共产品提供者。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经明确指出: 清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域。

　　而十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确指出: 要消除各种隐形壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。因此，公共产品由私人部门通过市场机制来提供，或者通过公私合作的方式联合提供，在我国已提上日程。

　　公共产品私人的供给，不仅缓解了公共投资的不足，扩大了投资渠道，解决了基础性项目资金的短缺，提高了投资的运行效率，而且还能增强企业竞争意识，改善公共产品的供给状况，对提高经济和社会效率具有十分重要的意义。但不可否认的是，私人部门提供公共产品也存在如下局限性。

　　首先，私人部门提供公共产品可能出现由于垄断而造成的福利损失。公共产品———尤其是准公共产品在使用量一定限度内社会成本为零，超过临界点后，就会导致拥挤，使公共产品的消费者收益下降，而私人部门在取得公共产品供给权后，可能会形成某种垄断优势，尤其是在一些容易形成自然垄断的行业，这必然会带来一定的社会福利损失。此外，在私人提供公共产品的过程中，因为公共产品的消费者一般是分散的，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。而在市场经济体制下，政府只能对私人部门进行法律上的监管以及宏观政策的指导，无法直接对私人企业提供的公共产品的定价进行管制。一旦私人部门在市场上形成了垄断优势，那么作为追求利润最大化的私人企业凭借这种优势来提高公共产品消费的准入价格就几乎是必然的，这样，消费者的利益就会受到损害。

　　其次，具有“理性经济人”特征的私人企业在生产经营过程中，基于其个体利益往往会出现“短视”的行为———更多地注重眼前的利益而忽视长期利益，尤其是后代人的利益。比如，在提供公共产品的同时对环境造成污染等行为。这些负外部性问题会使社会福利遭受损失。而相对于国有企业来说，政府治理私人部门负外部性的成本会更高。

　　勿庸讳言，具有公益性质的国有企业，在公共产品的供给上与私人部门一样可能存在负外部性，但是较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。在公共产品定价方面，政府可以直接以国有资产出资人的身份来管制公共产品价格，即使管制价格可能会造成部分社会福利的损失，但是这种损失往往比私人部门垄断定价所造成的福利损失要小。另外，政府可以直接通过行政手段披露公益性国有企业的相关信息，使公众尽可能地了解与其利益相关的消息，减少由于信息不对称造成的福利损失。政府也能比较容易地收集消费者的诉求，并及时反馈给提供公共产品的公益性国有企业。对于私人企业，政府很难做到这几点。

　　所以，即使公共产品可以通过市场手段来提供，公益性国有企业在这方面的重要性依然不能被忽视。

　　需要指出的是，公益性国有企业也必须遵循市场规律。有人认为，既然这类国有企业“具有公益性质”，那么只要体现其公益性就可以了，不需要考虑盈利性。笔者认为，这种观点其实是对公益性国有企业的一种误读。《决定》明确指出要推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化的新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。对于具有公益性质的国有企业来说，突出体现它的社会效益固然是它存在的基础，但是任何企业都是市场经济中的微观主体，都必须遵守市场经济的基本规律。即使我们能够接受公益性国有企业承受一定的政策性亏损，但并不意味着它们就可以不讲成本核算和控制。公益性国有企业除了体现其社会效益，履行提供公共产品的职能外，还应该尽可能地完成其经济目标，要以现代企业制度来规范和要求自己，做到科学经营决策，尽可能提高企业运作的效率，在更多承担社会效益的前提下实现国有资产的保值增值。即便是正常的政策性亏损，也应努力做到亏损最小化。同时，政府应处理好与公益性国有企业的关系。《决定》指出: “实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”

　　这一精神同样适用于公益性国有企业，防止这些企业利用垄断地位损害社会和公众的利益，使公益性国有企业在履行其社会效益职能的前提下，真正作为市场经济的微观主体———企业来参与到市场经济的运行当中。

　　虽然对于公益性国有企业来说，其社会目标是第一位的，利润目标是第二位的，但这并不意味着具有公益性质的国有企业就一定要产生亏损。对于部分公益性国有企业，其产品链上有一些是可以划为竞争性的，通过进行多元化经营，可以用其竞争性业务产生的利润来反补公益性带来的损失。例如，军工企业在完成国防产品生产的前提下，还可以生产部分民用产品，这样就可以为军工生产提供资金支持和能力保障，减少部分亏损甚至盈利。这方面已有成功的例子: 中国兵器装备集团下属的长安汽车，掌握了独立的整套汽车生产的核心技术体系，使我国在军队机动车方面摆脱了对外资的依赖性。不仅如此，长安汽车经过多年的发展壮大，已经位列中国制造企业 100 强; “长安”商标荣获“中国驰名商标”称号，品牌价值高达百亿元，年销售收入突破 300 亿元。这充分说明，强调公益性国有企业的社会效益，未必一定是以牺牲经济效益为代价的。公益性国有企业采取多元经营模式、混合发展，这也许是公益性国有企业改革的一个可行思路。

　　四、瑞典划分两类国有企业的实践及其启示

　　把国有企业分为公益性和竞争性，国外已有成功的实践，尤其是瑞典的经验值得我们注意。我国商务部2007 年对瑞典国有企业的一个调研报告中②，介绍了瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益项目的企业，同时对这两种企业规定不同的经营目标。例如，1997 年成立的 IＲECO 公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而且有明确的红利分配政策。在运营管理方面，瑞典议会赋予瑞典政府国有企业管理者的角色。为达到国有资产长期保值增值，由政府制定和实施所有权政策，监督管理国有资产经营，并在可能情况下顾全社会公益。瑞典政府对国有企业，尤其是具有公益性质的国有企业，一般遵循以下几种管理原则。

　　1． 所有权政策统一的原则。瑞典对国有企业的管理遵循所有权政策统一的原则，虽然国有企业的管理分散在工商部、外交部、财政部等多个部门，但是国有资产的所有权政策是统一的。根据宪法，议会决定管理和处置国有资产的基本原则，瑞典政府据此处置国家资产。但政府在实质性变更公司的经营方向、稀释所有权、增资以及购买和出售股份时，都必须获得议会批准。根据宪法，首相授权工商大臣处理有关国有企业所有权的问题，执行统一的国有资产所有权政策和董事提名。

　　2． 公开透明原则。瑞典对国有企业的管理遵循公开透明原则，对公司的董事任命、高管任命、审计监督、财务报表等都作出具体规定。瑞典公民均可参加国有企业股东大会，并有权提出质询，也充分体现了全民所有。即使没有上市的国有企业，其信息公开的程度也不得低于上市公司。国有企业必须按照法律条例提交年度报告、季度报告和经营报告，包含完整环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策、董事会工作总结、红利政策、董事及高管薪金等内容，并在网上公布。

　　3． 分类管理原则。瑞典对国有企业实行分类管理，将国有企业划分为在市场条件下运营的竞争性企业和公益性企业，并对这两类企业采用不同的评价和管理方法。规定在市场运营条件下的国有企业符合以下两个条件: 一是在充分竞争的市场中运营; 二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。同时规定公益性的国有企业须符合以下两个条件: 一是国家作为所有者对企业活动进行直接指导和管理; 二是这些企业在具有特殊规定的市场中运营。政府对在市场条件下运营的企业，按照市场的要求设定具体的经营目标，并按这些目标进行评价。对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对它的评价相对复杂一些，要通过一些定性的参数来进行评价和监测。这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对两类公司的运营和目标完成情况更清楚，评价也更加科学。

　　瑞典对国有企业分类管理的改革实践，对我国深化国有企业改革提供了可资借鉴的思路。其一，可以借鉴瑞典对国有企业行业的布局，根据我国国情和发展阶段对国有经济结构进行战略性调整，保留那些基础好、竞争性强的企业，同时减少垄断性企业，并加强对垄断企业的监管。其二，可以借鉴瑞典对国有企业进行分类管理的办法，将国有企业划分为市场条件下运营的竞争性企业和公益性企业，实行不同的管理模式。对在市场条件下运营的竞争性国有企业，把竞争能力放在第一位，考核其经营绩效，而不承担其它社会目标。

　　国家在这些企业中的角色类似于一个普通的股东，主要采取控股方式进行间接控制。而对于公益性国有企业，政府可较多地采取直接管理的办法，不设定具体的盈利目标，采用一些经济社会、环境、效率等方面的定性指标对其进行考核。其三，可以借鉴瑞典的做法完善国有资产产权管理制度，尤其对具有公益性质的国有企业实行统一的制度。为保证公益性国有企业更好的体现其社会效益，可以考虑对公益性国有企业实行垂直管理。其四，可以借鉴瑞典国有企业治理结构中建立董事会成员专家化的集体决策制度，弱化政府行政行为对企业经营活动的影响。其五，可以借鉴瑞典对国有企业信息披露的规定，有效地保证舆论、股东、公众对国有企业的监督。完善对国有企业的审计程序和办法，保证对国有企业的有效监管。采取措施增加国有企业透明度，提高公民所有者的意识，强化公众和舆论的监督。最后，可以借鉴瑞典经验，完善国有企业向国家上缴红利制度。国家作为国有企业股东，有权制定国有企业的分红政策，决定红利的用途，利用红利再投资，进一步完善国有经济的产业布局，并通过对国有企业红利的再投资，实现宏观经济调控的目的。

　　五、警惕对公益性国有企业的误判

　　区分公益性国有企业与竞争性国有企业，强调公益性国有企业的社会效益，这是深化国有企业改革中的一个很好思路和方向。但是，对于邵宁提到的“公益性国有企业在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业”的观点，我们又不敢苟同，并由此看到划分公益性国有企业存在误判的可能。

　　划分公益性国有企业，无外乎强调此类国有企业的公益性，即以社会公众的福祉和利益为出发点，尽力为公众提供公共产品或者准公共产品。虽然石油、石化、通信等行业在国民经济发展中通常被认为是战略性产业，这些产业的竞争力决定着一个国家的竞争力，也是国民经济是否具有活力的具体表现，在经济发展中的确起着举足轻重的作用。但是，无论怎样突出其重要性，这些战略性产业与提供公共产品和服务的公益性行业之间依然是泾渭分明。

　　根据公共产品的定义: 公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。显然，无论是石油石化产品还是通信网络的服务，都不具有或者说基本不具有非排他性和非竞争性的特征，因此也都不应该归为公共产品或者准公共产品。既然石油石化、电信等都是属于竞争性产品或者服务的提供者，那么把他们算在公益性国有企业之列，值得商榷。

　　石油、电信等产业，过去由于民营企业在财力或技术上的原因，无法进入该领域与国有企业竞争，所以为了满足国家经济发展和人民日常生活的需要，政府政策扶持一些该领域的国有企业并且给予其一定的垄断地位是可以理解的。但是，随着民营经济的蓬勃发展，资本、技术壁垒对于部分民营企业来说已经不复存在，民营经济完全有能力进入这些领域与国有企业竞争。例如，通信领域，现在随着技术的进步、通信基础设施的不断完善以及民营企业的发展壮大，民营企业进入通信行业参与经营竞争是完全可行的，政府只需要对其进行必要监管和宏观政策上的指导即可。再比如，石油石化行业，即使民营企业无法在原油勘探、开发等上游产业生产经营，那么至少在冶炼、销售等下游产业———尤其是销售环节———民营企业有足够的能力与实力在市场上与国有企业竞争。但目前的现状是，民营资本在几大油企的围攻之下已经日渐萎缩，逐渐从石油石化的下游产业中退出。而面对这种趋势，政府依然保持沉默，没有对完全处于弱势的民营资本予以政策支持，这本身就表明了一种态度。

　　再者，我国的石油、电信企业，大部分已经在股票市场上挂牌上市。所谓公益性国有企业，首先必须要强调其所承担的社会效益，之后才是经济效益。然而，作为上市公司，在生产经营过程中盈利并为股东分红、保证投资者的利益是其基本的义务之一，那么这显然与公益性国有企业的先“社会效益”后“经济效益”的目标相冲突。如果确认其为公益性国有企业，那么企业股东的权益又如何得到保障? 显而易见，将这些国有企业划分为公益性国有企业是不合适的。
　　
　　参考文献
　　
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