OECD国家FDI保护政策形成机制的政治经济学因素

　　一、 引言

　　当今全球 FDI 格局正在发生微妙变化， 中国等发展中和转型经济体已经成为重要来源国， OECD 等传统 FDI 流出大国的地位在下降。 与此同时， 不断积累的 FDI限制措施及其持续上升的趋势， 某种程度上加大了投资保护主义的风险。 美国等OECD 国家纷纷以保护 “国家利益”、 “基本安全利益” 为由， 对外国投资者实施更为严格的审查与监管措施， 从而在国家层面上阻止 FDI 的进入。 投资保护主义， 尤其是那些在执行现有法律或规定过程中的 “隐性” 投资保护， 已对全球 FDI 构成威胁。 要清晰揭示各国投资保护政策存在性与差异性的形成机理， 需要跳出传统贸易与投资理论的窠臼， 从国际政治经济学的分析框架中找到新的理论线索。 鉴此， 本文试图以 OECD 国家为对象， 阐释 FDI 保护政策形成机制的政治经济学因素， 并进行经验分析。

　　按照 Sauvant （2009） 的界定， 投资保护主义存在于两种情形： 其一是针对内向型 FDI （即 IFDI）， 东道国政府当局采取的预防或阻止国外直接投资者进入本国投资、 逗留的新措施； 其二是针对外向型 FDI （即 OFDI）， 投资国政府当局要求本国企业将国外资产和业务转移到本国或阻止某种类型的对外投资的相关措施。 本文研究主要针对前者， 即各国针对 IFDI 的限制与阻碍政策。 综观已有文献， 它们主要是从表现形式、 影响因素、 形成机制、 保护水平测度等方面， 阐释投资保护问题， 且大多属于传统贸易与投资理论框架下的研究。

　　投资保护主义的表现形式各异， 卢进勇和李锋 （2012） 分别从宏观 （国家）、 中观 （产业） 及微观 （企业） 三个层面对国际投资保护主义做了较为全面的归纳， 并梳理总结出其主要特点， 即冠冕堂皇且立法正名、 概念模糊且主观性大、 泛政治化、显性手段不断加强、 隐性手段不断涌现。 多种形式的投资保护形成了 FDI 市场进入壁垒。 杨大楷等 （2002） 在分析了跨国投资壁垒与国内市场壁垒差别的基础上， 从市场要素、 企业行为、 政府行为方面入手， 研究了 FDI 进入壁垒的成因。 吴进红等（2003） 从贸易投资一体化条件下传统贸易保护的政策困境出发， 讨论了投资保护产生的客观基础， 即资本跨国流动利益分配的不均衡性和外资与东道国目标的差距扩大迫使东道国逐步实行投资保护政策， 指出投资保护与贸易保护相反， 是一个从无到有、 从轻微到严重的过程。

　　另外一些研究则从法律和制度层面揭示投资保护的成因。 詹政和王铁山（2008）、 Fagan （2010）、 张薇 （2011） 从法律框架、 审查机构、 审查对象、 审查门槛、 审查程序、 法律责任与救济等方面， 对 IFDI 的审查制度与监管体系进行了研究， 指出外国投资者在进入东道国市场时所面临的法律和监管的风险， 取决于交易的形式和性质。 Chalamish （2009）、 Gilson （2008） 进一步分析了主权财富基金国际投资面临的审查程序， 及其遭受投资保护的主要原因， 如政府介入、 投资领域为战略性产业以及相关法律、 法规、 透明度的缺乏等。 另外， Wan （2009） 等还结合具体案例， 总结了企业海外投资的成功经验和失败教训。

　　随着贸易政策的政治经济学分析框架的不断完善与应用， 学者们开始尝试将FDI 政策制定的影响分析与政治经济学的分析方法相结合， 形成综合考虑 FDI 政策制定与决策的政治经济因素的 FDI 政策新分析框架。 Jensen （2003） 在控制了市场规模、 发展水平、 贸易水平等经济因素的条件下， 着重分析了民主政治制度对各国FDI 引进水平的影响。 Graham （2006） 发现， 在美国， 当国内企业或利益群体向国会申诉时， 相关监管机构对外资的审查程序会带有政治倾向， 政治家可能通过迎合特殊利益群体而从中受益。 Pinto （2006） 研究了东道国的政治条件， 特别是执政党的党派性及选举周期对不同行业 FDI 流入的影响。 Pandya （2008） 则构建了一个FDI 的政治经济学分析框架， 针对 FDI 动机， 预测了影响 FDI 限制性措施的收入分配与政治家鼓动因素。 国内学者翟东升等 （2009） 借助 Putnam （1998） 的双层博弈框架分析了美国投资保护主义的体系根源， 认为美国的 “世界警察” 角色和 “世界银行家” 角色之间的矛盾， 导致在其国内出现不同利益集团、 政府部门和思想流派围绕开放———保护问题的激烈争论， 并以美国外资投资委员会 （CFIUS） 历次改革为案例研究了美国投资保护主义的发酵机制。 龙云安 （2013） 揭示了双边或多边投资协定对突破投资壁垒的作用， 曹监平 （2013） 则从要素流动的全球治理视角， 提出了通过超国家组织来制定、 规范和协调权力主体行为、 平衡利益冲突的观点。

　　除此之外， 对投资保护水平测度的研究， 可为本文研究提供关于投资保护状况判断的依据和资料。 目前对投资保护水平的测度方法主要可分为两大类： 法理意义上的指标与事实性指标。 前者包括由弗雷泽研究所每年发行的 《世界经济自由度报告》 （EFW） 中的投资限制部分， 以及由 Kalinova 等 （2010） 更新后的 OECD FDI法规限制性指数 （后面简称 FDI RRI）。 后者通常以 FDI 流入量、 利息差异等金融开放指标来表示。 鉴于主要考察国家层面的 FDI 保护水平同时考虑数据的可获得性，本文将分别选取 EFW 的投资限制指数与 FDI 流入量占 GDP 的比值来衡量一国的FDI 保护水平。

　　上述研究， 给我们提供了理解投资保护主义问题的理论与实证素材。 然而， 仅单纯考察影响投资保护水平的经济因素或政治因素， 而不关注 FDI 政策形成过程中不同利益群体的作用， 是难以清晰揭示投资保护主义的形成机制的。 以 FDI 方式进入的国外企业会加剧东道国的市场竞争， 其所产生的分配效应会决定哪些人支持或反对投资壁垒， 特别是经济技能不同的熟练劳动力与非熟练劳动力， 会基于自身利益而对 FDI 政策产生差异化影响。 同时， 选民的政治技能、 国内选举制度等因素，也会影响 FDI 政策的制定与实施。 因此， 同以往研究不同， 本文认为， FDI 保护水平的变化是选民经济技能、 政治技能及国内选举制度等因素共同作用产生的， 并将其纳入政治经济学的分析框架， 以占全球 FDI 流入量较大比重的 OECD 国家为研究对象， 考察 FDI 保护水平的形成机制及其影响因素。

　　二、 投资保护的政治经济机理

　　从政治经济学视角观察， 投资保护的基本动因在于 IFDI 对不同利益集团会产生分配效应。 IFDI 会导致行业内各种生产要素———资本、 熟练与非熟练劳动的重新配置， 并可以通过两种机制引发短期行业内以及长期国家层面的收入分配效应。 其一，FDI 会引入新的竞争者， 进而加剧国内市场竞争； 其二， 跨国公司 （MNEs） 分支机构与国内企业对劳动力的差异性需求。 已有的经验研究表明 （Pandya， 2008； Pinto，2006）， 相对于国内企业， MNEs 更倾向于雇佣熟练劳动力， 且对劳动力的需求弹性更高。 长期来看， IFDI 会使经济上的熟练劳动力受益， 而使非熟练劳动力及国内资本受损。 因此， 在同一产业内， 可以从 IFDI 受益的熟练劳动力会反对投资壁垒， 而国内资本所有者及经济上的非熟练劳动力则偏好于限制 IFDI。 也就是说， 经济技能会决定不同利益集团是拥护还是反对投资壁垒。

　　经济技能决定了 IFDI 如何影响行业内不同群体的利益分配， 但仅凭经济技能还不能决定 IFDI 的限制水平， 以及哪些利益集团能够对政治家施压进而获得其偏好的政策。 因此， 个人或利益团体的政治技能也会通过作用于迎合其利益的政治家， 进而影响国内投资政策的制定。 公民个人及结为利益团体的公民组织都拥有一定的政治技能。 不管是通过投票的个人还是提供政治献金的利益团体， 信息对于两者来说同样重要。 而利益团体较之个人， 其获悉政策制定者信息的能力更强， 并且其组织能力、 集体议价能力也要强于单独选民。 因此， 利益团体更易影响政治家的决策，进而获得其偏好的政策结果。 然而， 并不是所有利益团体都具有相同的经济技能与政治技能。 例如， 经济技能较高的熟练工人不一定具有很强的政治技能； 反之， 经济技能较弱的非熟练工人却可能具有很强的政治技能。 可见， 是经济技能与政治技能的相互作用决定了一国 FDI 政策的制定。 据此， 本文认为， 政治能力较强的非熟练劳动选民团体更偏好于限制 IFDI 的政策结果， 而政治能力较强的熟练劳动选民团体更偏好于放松 IFDI 的政策结果。 为了考察经济能力与政治能力对 IFDI 保护水平的交互影响， 在下文的计量分析中将加入经济技能与政治技能的交叉项。

　　尽管经济技能决定联盟的形式、 政治技能决定哪些组织政治影响力最强， 但是FDI 政策的制定还取决于东道国类似选举规则的国内制度安排。 与贸易政策的政治经济学分析中对政治家动机的假设相一致， 本文假设政治家的个人动机是寻求执政（或连任）， 而不是意识形态上对政策的偏好。 政治家如何行动才能使其目标实现的概率最大化则取决于国内制度， 也就是他们的政策选择要充分考虑到选举规则。 政治家会对不同选民团体的利益进行权衡， 特别是那些组织有效的选民团体， 除了参与投票外还能够提供政治捐献， 因而更容易引起政治家的重视。 尽管不同民主国家的选举制度存在巨大差异， 但大致可分为两类， 即多数制与比例代表制。 前者更具排外性与竞争性， 而后者更具协商性与妥协性 （Lipjhart， 1999）。 例如， 比例代表制 （PR） 选举中， 典型的存在选民规模庞大的多成员行政区， 因此政治家很难瞄准特别选民或选区。 在多数制选举规则下， 现有研究在其对贸易保护的作用方向存在分歧。 一些研究认为在多数制条件下， 政治家会为了迎合中间选民， 其政策制定会使消费者受益， 其它研究则认为多数制会导致少数派选民影响力增加， 因此会倾向于制定保护政策。

　　三、 投资保护影响因素的经验分析

　　下面将综合考虑选民的经济技能与政治技能、 国内选举制度等政治经济因素，对 OECD 国家 IFDI 政策形成及保护水平的影响因素进行经验分析。

　　（一）模型与变量

　　从考察 OECD 国家 IFDI 保护 （限制） 水平的影响因素的研究目标出发， 我们构建起以 IFDI 保护水平指标 （FDIRSit） 为被解释变量， 以一系列表示选民经济技能、政治技能及一国选举制度的指标为解释变量的计量分析模型。 同时， 为了考察其它经济因素的影响， 加入相应的控制变量， 回归方程设定为：【1】

　　
　　其中控制变量为 Xit包括：【2】

　　
　　该模型各解释变量含义及其期待符号分别如下：ECOSKit表示一国选民的经济技能， 是第一个关键的解释变量， 借鉴 Pandya（2008） 的研究， 以具有高等教育经历的劳动力占比来表示。 FDI 的流入会增加对熟练劳动力的需求而使其获益， 同时减少对非熟练劳动力的需求而使其受损， 因而本文预测， 同等条件下随着劳动力经济技能的提高， FDI 进入壁垒会下降。

　　POLSKit表示一国选民的政治技能。 一方面， 一国选民政治技能的高低会受其政治信息的可获得性及其政治参与积极性的影响， 选民获得相关信息的渠道越通畅，其参与政治决策的积极性越高， 进而通过参与选举对本国的 FDI 保护政策的形成产生影响。 因此， 本文首先采用表示选民信息可获得程度的本国网民占比 （POLSK1）来近似地测度选民政治技能的高低， 数据来源于 WDI。 另一方面， 选民的组织能力及克服 “集体行动的困境” 难题的能力也是一个重要的政治技能指标。 因此， 同时采用一国的工会化水平 （POLSK2） 来测度其政治技能， 进而检验政治技能效应的稳健性， 数据来源于 OECD。 本文预测， 随着工会化水平的提高， FDI 保护水平也会提高。

　　ECOPOLit表示 t 年国 i 选民经济技能与政治技能的交叉项。 政治技能强的熟练劳动力会倾向于宽松的 FDI 政策， 因此， 本文预测， ECOPOLit与投资保护水平成负相关关系。

　　ELERUit表示一国的选举规则。 作为虚拟变量， 选举规则大致可分为比例代表制与多数制， 当一国选举制度为比例代表制选举制时取 1， 否则取 0。 由于在比例代表选举制度下政治家迎合特殊利益集团的积极性不高， 因此预测实行比例代表制的国家的投资保护水平相对较低。

　　除此之外， 一国执政党的党派性 （PARTYit） 也会对 FDI 政策的制定产生影响。

　　党派性的划分依据世界银行政治制度数据库 （DPI） 中的党派经济政策取向， 具体可区分为右翼党派、 左翼党派和中性党派。 右翼党派是指偏好于政府 “无为而治”的党派， 即政府尽可能少参与政策的制定； 左翼党派是指具有共产主义、 社会主义或社会民主主义倾向的党派； 中性党派是指兼具右翼与左翼特征的党派， 例如既重视商业促进法规又支持再分配政策的党派。 鉴于 IFDI 引致的分配效应可能会使熟练劳动力获益， 使非熟练劳动力受损， 本文预测由非熟练劳动力支持的左翼党派主导的政府对 IFDI 的限制概率、 水平要高于中性党派与右翼党派主导的政府； 同理， 主要由熟练劳动力支持的右翼党派所主导的政府对 IFDI 的限制要少于其它两个党派执政的政府。

　　在此基础上， 加入传统贸易与投资理论框架下影响 FDI 限制水平的其它经济因素作为控制变量。 UNEMPit表示一国的失业率， TARIFit表示一国的关税水平，GDPGRit表示一国人均 GDP 增长率， GOVNTit表示一国政府在其 GDP 中的比重。
　　
　　（二）数据来源

　　本文旨在研究 OECD 国家投资保护水平的政治、 经济等决定因素， 选取除以色列之外的 33 个国家作为样本， 由于各国对 FDI 政策的变动在 2000 年开始倾向于限制 FDI， 因此， 本文采集的样本时间限定在 2000～2009 年间， 样本数据来源、 处理及描述性分析见表 1。【表1】

　　
　　四、 经验分析结果

　　（一）描述性分析
　　本节主要利用数据对上述理论分析进行初步检验， 特别展示如下两个主要观点：

　　一国选民经济技能越高， 该国对 IFDI 的保护水平越低； 一国选民的政治技能越高，该国对 IFDI 的保护水平越高。 首先绘制了 OECD 国家 2000～2009 年对 IFDI 的限制水平与其国内选民经济技能的关系， 见图 1。 从图 1 中可以看出， 随着选民经济技能的提升， 该国对 IFDI 的限制水平越低， 初步印证了理论分析部分的结论， 即高经济技能的选民更能够从 IFDI 引发的收入分配效应中获益， 因此其更偏好于宽松的IFDI 政策， 该国对 IFDI 的保护水平越低。 从图 2 中可以看出， 随着选民政治技能的提升， 该国对 IFDI 的限制水平越高， 特别是以网民占比表示的政治技能效应更加明显。 这说明在选民可获得信息集越充分的条件下， 其对政治家决策的影响越大， 同时媒体的放大效应越大， 因此， 对 IFDI 的限制水平越高。 特别是在一些大型并购案件中， 东道国媒体不断散步的国家安全威胁、 本地挤出效应威胁等投资保护主义论调会大大的提高国内民众对 IFDI 的反感， 进而对外资的进入产生限制。 图 1 和图 2对前面的理论机制分析进行了较好的初步的检验。【图1-2】

　　
　　（二）面板数据回归结果
　　我们采用 1990～2009 年间 OECD 各国的数据进行面板数据回归， 结果汇总在表 2。 其中包括 4 项回归， 回归 1～3 中被解释变量投资保护水平以 FDI 限制指数（FDIRS） 表示。 回归 1 中仅加入了选民经济技能、 政治技能 、 选举规则 、 执政党党派性作为解释变量； 回归 2 中的解释变量， 在回归 1 的基础上又加入失业率、人均 GDP 增长率、 政府占 GDP 份额、 关税水平； 回归 3 在回归 2 的基础上， 解释变量进一步加入了经济技能与政治技能交叉项， 以考察选民经济技能与政治技能对一国 IFDI 政策的混合作用效果。 回归 4 中被解释变量投资保护水平以 IFDI占 GDP 比重 （IFDIS） 表示， 与 FDIRS 不同， 该数值越大表示该国的 IFDI 保护水平越低， 同时保留回归 3 中的所有解释变量以此来检验回归结果的稳健性。 也就是说， 当回归 4 中的解释变量的回归系数与回归 1～3 中的系数符号相反时证明结果是稳健的。【表2.略】

　　下面对表 2 分析如下： 首先， 看回归 1， ECOSK 的系数显着为负， 说明选民经济技能越强， OECD 国家对 IFDI 的保护水平越低， ECOSK 每增加 1 个单位， 投资保护水平会减少 0．022 个单位。 分别以 POLSK1 和 POLSK2 表示的政治技能的系数都显着为正， 说明东道国选民政治技能越强， 其对 IFDI 的保护水平越高。 可见， 回归分析与本文之前的初步描述性分析结果基本一致并符合理论预期。 ELERU 系数为正且不显着， 初步判定其不是决定 OECD 国家 IFDI 政策制定的决定性因素。 PARTY系数显着为负， 说明执政党为左翼党派时 IFDI 保护水平较低， 结果与理论预期相悖。 一个可能的解释是执政党会在 FDI 与贸易之间做出权衡， 其政策制定既可以通过提高贸易壁垒限制外国商品进入对本国厂商产生的挤出效应以此来保护非熟练劳动的利益， 也可以通过限制 IFDI 的进入保护非熟练劳动的利益。 PARTY 系数为负，说明左翼执政党更倾向于采用前者来保护本国非熟练劳动的利益。 这一点也可以从回归 2～4 中 TARIF 的系数中得到印证， 即关税水平越高， 投资保护水平越低， 可见OECD 国家贸易壁垒与投资壁垒在一定程度上呈现出一种替代效应。 其次， 看回归 2在加入了传统贸易与投资理论分析框架下投资限制水平的影响因素： 失业率、 人均GDP 增长率 、 政府占 GDP 份额 、 关税水平后 ， 考察各系数的显着性 。 结果显示经济技能、 政治技能、 党派性的系数同样显着且符号与回归 1 一致。 而其他解释变量的符号也基本符合理论预期： 即失业率越高、 人均 GDP 增长越缓慢、 政府中 GDP 比重越低、 关税水平越低， 投资保护水平越高。 再看， 回归 3 中加入了经济技能与政治技能交叉项 （POLSK1 与 POLSK2）， 其系数显着为负， 符合理论预期， 即政治技能高且经济技能高的选民会偏好于宽松的 IFDI 政策， 因此投资保护水平越低。 最后， 看回归 4 再次检验结果的稳健性， 除选举规则系数不显着外，其它主要考察变量的系数基本符合理论预期。 综上可知， OECD 国家的 IFDI 保护水平受选民的经济技能、 政治技能与执政党的党派性的交互影响， 经济技能的减弱以及政治技能的增强都会提高一国的投资保护水平， 而左翼党派倾向于较为宽松的投资政策。 其它控制变量中， 失业率、 人均 GDP 增长率、 政府占 GDP 比重等传统影响因素， 基本符合之前相关研究的理论预期与实证结果， 也就是说， 一国失业率越低、 人均 GDP 增长越快、 政府占 GDP 比重越高， 其投资保护水平相对越低。

　　五、 结论与政策含义

　　与传统贸易与投资理论框架下考察东道国对 IFDI 的投资保护 （限制） 不同， 本文强调 IFDI 对东道国不同利益集团的分配效应。 通过建立投资保护主义的政治经济学分析框架， 本文揭示了 OECD 国家 IFDI 保护水平的形成机制， 以及政治、 经济和制度因素的作用。 研究发现， OECD 国家投资保护水平除了受传统贸易、 投资理论分析框架中的失业率、 人均 GDP 增长率、 政府占 GDP 比重、 关税水平等因素影响外， 还与其选民的经济技能、 政治技能以及执政党的党派性相关。 选民经济技能越强， 对 IFDI 政策越宽松， 投资保护水平越低； 选民政治技能越强， IFDI 政策越严苛， 投资保护水平越高； 执政党为具有左翼倾向的政党时， 其对 IFDI 的政策倾向越宽松。 除此之外， 经济技能与政治技能相互作用也会对其 IFDI 政策产生影响。 选民经济技能、 政治技能双高时， 更偏好于宽松的 IFDI 政策； 选民经济技能低、 政治技能高时， 更偏好于严苛的 IFDI 政策。

　　上述结论表明， 应对投资保护主义的重要前提， 是要对东道国外资政策形成中的利益集团博弈， 尤其是执政党的党派性的作用， 有清醒的认识， 从而在投资方式、股权策略和投资时机上做正确的选择。 虽然， 投资保护主义的表现形式不外国家安全审查、 国企性质歧视、 市场垄断调查、 行业准入规制等， 但其实质在于东道国各利益集团巧妙而谨慎地外资准入法律和程序， 通过阻止或延迟外资进入， 来最大限度地维护政党、 工会和选民利益和利益均衡。 因此， 在投资方式上， 在并购受阻情况下， 绿地新建 （Green Fields） 应该成为绕开国家安全审查、 实现 “走出去” 的重要选项。 在投资主体上， 由于西方国家存在着对大型国企的国有性质和政府背景的政治偏见， 因而， 令其外资监管机构在审批项目时选择敬而远之， 这就需要在继续深化国有企业自身股权结构改革的同时， 加强国家层面的经济对话， 譬如把美国外资审查制度改革和产权市场的开放纳入中美战略与经济对话中， 同时经由民间外交的途径， 打通投资国与受资国之间的第三条对话通道； 此外， 要提高对外投资企业自身经营、 管理的透明度， 制定在东道国的长期发展战略； 再者， 要鼓励民营企业对外投资， 要看到民营企业和国有企业在 “走出去” 过程中会形成良性互补关系是未来的趋势。 最后， 国内投资者要加深对东道国政治经济制度的理解， 主动适应西方投资审查和管理机制。
　　
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