我国知识产权综合执法机制建设现状

　　知识产权制度在我国建立之初即采取了司法救济和行政执法“双轨制”的保护方式。知识产权行政执法具有主动性、及时性、专业性等优势，但亦不排除当事人选择司法救济的可能性。随着经济全球化和贸易多元化的深入以及信息技术的快速发展，国内外侵权、假冒产品的制造水平愈来愈高，扩散速度也愈来愈快，对比市场主体和创新主体对于知识产权行政执法提出了更高的保护需求。然而就当前状况来看，我国知识产权行政执法还存在着执法协作不畅、执法资源不足、执法手段缺乏、执法能力有限等问题，权责统一、公信高效的知识产权行政执法工作机制亟待建立。

　　知识产权行政执法制度的健全，当置于国家行政执法体制整体深化改革的大环境之中。其中，反垄断领域对综合行政执法机制的先行探索已产生了较为显着的域内外效力，或可作为借鉴。另外，《专利法》第四次修改工作已于2014 年全面启动，形成的《中华人民共和国专利法修改草案（征求意见稿）》于 2015 年 4 月 2 日开始向社会各界征求意见，该草案在行政执法方面提出了诸如整合执法主体、相对集中执法权等新举措，这些举措是推进我国知识产权综合执法机制建设的一次大胆尝试。

　　一、我国现行知识产权行政执法机制及其存在的主要问题

　　2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革的问题，并指出应“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”.2014 年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是在第三部分系统规定了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”.推进知识产权综合行政执法，完善执法程序，亦是其题中之义。

　　我国针对不同的知识产权客体设置了不同的行政管理机构。目前，职能涉及知识产权事务的行政机关大致包括知识产权局系统、工商行政管理局（含商标局）系统、商务部系统、版权局系统、新闻出版系统、文化部及其所属文化执法大队系统、农业林业行政管理系统、质量监督检验检疫局系统、国家食品药品监督管理局系统、海关系统等。

　　这种制度设计的优点在于分工较细，相应机构的职责也较为明确，加之行政自身高效、简便的特点，对充分保护知识产权意义重大。然而，这种条块分割、分散管理的形式在职权细致分配的同时，也出现了职能交叉、重复管理和灰色地带的行政弊端。因缺失统一的执法协作机构，多元、多层级的知识产权行政保护体制严重影响了各职能机构间的横向交流与配合，致使在执法过程中执法标准不统一，执法效率难以提高。这种局面降低了我国知识产权行政执法的权威，导致了执法力量重复建设且执法效果欠佳，也间接造成了国际社会对于我国知识产权保护力度和行政执法制度的质疑和诟病。此外，与着作权行政执法、商标行政执法以及海关执法相比，我国专利行政执法并无国家层面的执法机构，这不利于各地执法力量的沟通与协调，亦不利于打击重大专利侵权、假冒行为，或将影响专利权的保护水平，乃至市场主体的创新热情。

　　当然，知识产权行政执法机制的完善不可能一蹴而就，应根据我国创新驱动发展的内在需求，顺应知识产权国际保护的整体趋势，基于现有的知识产权行政管理与执法体制，分阶段、逐步推进。本文从整合执法主体、理顺执法职能、强调程序正当和加强执法措施等方面入手，设计了近期和中远期两套方案，以期对我国的知识产权行政执法理论和实践有所贡献。

　　二、近期方案：知识产权执法权在国务院行政部门中的综合配置

　　相对集中知识产权行政执法权并不是一项新型的知识产权行政执法类别，只是规范和变更了行政执法的主体。其核心是实现行政执法权从中央到地方的重新配置，将部分执法权从地方行政管理机关所拥有的行政权力中分立出来，单独划归国务院知识产权行政部门统一行使。该制度有利于实现权力内部的分权制衡、增强知识产权行政部门的履职能力、提高行政效率以及降低运行成本。同时，在权力行使过程中还需注重协调部门间的关系，整合经济环境和地理要素，推动知识产权行政执法有秩序、有成效地运行。

　　相对集中知识产权行政执法权尚未突破现有的行政体制框架，也未扩大行政执法权，只是对行政执法权的配置作出了新的调整。它的产生是历史的必然选择，而且是有先例可循的，变革阻力相对较小。如何实现知识产权执法权在国务院知识产权行政部门中的配置呢？

　　1、商标和着作权领域

　　根据我国《商标法》、《着作权法》及相关法律法规规定，分别由国家商标局和国家版权局总领全国的商标和版权工作。国家商标局除行使一般意义上的行政管理与公共服务职能外，尚负有依法保护商标专用权的行政职责，并有权查处商标侵权行为。商标局隶属于国家工商行政管理总局，具有天然的执法优势和执法力量，在实践中，其在商标执法方面职能的发挥也为我国的知识产权保护事业作出了突出贡献。2013 年，国家商标局领导全国工商系统保持打击侵权假冒的高压态势，全年共立案查处侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品案件 8.31 万件、涉案金额 11.21 亿元，捣毁侵权和制假售假窝点 1786 个，依法向司法机关移送涉嫌犯罪案件 477 件、涉案金额 2.8 亿元。同时，亦认真贯彻落实《关于构建商标保护长效机制的意见》，稳步推进商标行政执法信息共享平台建设，积极推动实现商标行政执法与刑事司法的有效衔接。与商标局相比，国家版权局除同样负有版权执法监督之责外，还在版权管理司下内设执法监督处，并发起多项专项行动，切实有力，颇富成效。

　　以北京市为例，2014 年三季度，北京市各有关部门将打击侵权盗版“剑网”行动与“净网”行动同步推进，互相结合，互相促进，严厉打击网络侵权盗版、传播淫秽色情信息等违法违规行为，全面净化了网络环境。综上所述，在现行法律框架内，商标和着作权领域已基本实现了知识产权执法权在国务院知识产权行政部门中的有效配置，无须另作调整。

　　2、专利领域

　　根据《专利法》及相关法律法规的规定，由国家知识产权局及其所属专利局负责全国的专利工作。尽管国家知识产权局职责众多且十分必要，但在专利行政执法方面的工作重点却仅仅在于会同有关部门建立知识产权执法协作机制，开展相关的行政执法工作。与国家商标局及国家版权局相比，国家知识产权局在行政执法方面的主导地位和关键作用明显没有得到充分发挥。近年来的执法实践也同样表明，专利行政执法权在国务院专利行政管理部门配置的缺失，将直接影响全国专利行政执法工作的效率和成效，削弱对专利侵权和假冒专利的行政打击力度，在某种程度上甚至会对我国专利保护水平的提高、全国专利战略的实施以及创新驱动发展产生不良影响。

　　欲改变此种状况，当务之急就是要在专利领域实现行政执法权在国务院知识产权行政部门的有效配置，即在一定的条件下将部分本该由各地方专利行政部门行使的打击专利侵权、规范专利实施的行政权力收归国家知识产权局统一行使。

　　而相对于其他知识产权领域而言，专利的专业性与技术性更强，因此在判定专利侵权与否时，更需要专业人士与专业机构的多次比较、论证、辩论的辅助，这样才能真正维护专利人的权利，而这些是地方专利行政部门无法提供的。

　　这一权力配置的具体实施可以分为三个阶段。

　　第一阶段，明确赋予国家知识产权局领导、协调地方专利行政部门开展重大专利执法活动和打击侵权、假冒专项行动的职责。这一权力并非凭空而生，也并未突破既有法律法规的框架，而是国家知识产权局的应尽之责。就目前状况而言，国家知识产权局早已负有开展相关专利执法工作之责，但这一职责并未得到应有的重视和明确，相应的人员、机制与配套措施也并未到位，导致其在实践中形同虚设。当然，对上述所谓“重大专利执法活动”和“打击侵权、假冒专项行动”的范围应加以限定，以抑制权力泛化后的寻租和腐败。以“对全国有重大影响”作为启动国家知识产权局专利执法权的必要条件较为适宜，不仅提供了一个较为量化的标准，也清晰界定了中央与地方执法权的边线，防止权力重叠与交叉造成的执法资源的浪费。同时，还应对国家知识产权局的执法措施加以明确，既足以应对专利侵权的特殊状况，又不可超出现行法规对于行政执法行为的规制。当然，针对他人正在实施的专利侵权行为，如不及时制止将会使权利人或社会公共利益受到难以弥补的损害的，国家知识产权局在初查后即可决定采取相应的临时措施。另外，根据 TRIPs 协议的规定，在确定有关知识产权的行政程序后必须设定司法救济机制，纠正确有错误的行政决定，维护社会公平正义。当事人对国家知识产权局作出的行政决定提出异议的，应由北京市高级人民法院统一受理并审查。

　　第二阶段，下设专利执法处，赋予其调查、查处专利领域进出口或涉外的重大违法违规行为的权力。下设的执法委员会主要负责对利害关系人提出异议的专利执法决定进行复审。其中，专利执法处的职责应与地方专利行政部门的职责相区别，其管辖的行政案件范围限于进出口、涉外两方面，国内执法部分不在其中；且此类案件须对全国（市场、行业）有重大影响。专利执法处调查、查处专利领域进出口或涉外的重大违法违规行为应严格依申请启动，此申请可由权利人主张，也可由海关系统报送。专利执法处对于重点区域、重点领域也可持续关注，以及时发现专利侵权隐患，避免重大损失。专利执法处内设专家组，由知名法律、技术专家组成。执法程序启动后，先由专利执法处进行初步审查。对于权属清晰且法律关系明确的案件，专利执法处可直接作出行政决定；对于疑难、复杂或是涉及艰深技术领域的案件，应报送专家组出具意见，如无特殊理由，专家组的意见应得到尊重。针对他人正在实施的专利侵权行为，如不及时制止将会使权利人或社会公共利益受到难以弥补的损害的，专利执法处在初查后即可决定采取相应的临时措施。行政决定作出后，利害关系人提出异议的，可于 15 日内向执法委员会申请复审；复审决定作出后，利害关系人再次提出异议的，可于 30 日内向北京市高级人民法院提起诉讼；利害关系人也可自收到行政决定之日起 30 日内直接向北京市高级人们法院提起诉讼。行政决定生效后，应由专利执法处负责执行。执法处应下设专利执法队，并对之进行法律、技术等方面的专业培训，让其负责对执法处作出的或经救济程序后依然有效的行政决定的具体执行事宜。

　　第三阶段，明确赋予国家知识产权局部署、组织全国专利行政管理与执法工作的职责，同时指导、监督地方专利行政管理与执法工作。如此，方可在中央层面和战略视角将专利权合理规划与科学管理纳入国民经济发展的全过程，全面提高专利成果创造、运用、保护和管理的能力。这对于掌握专利动态、保护创新成果、明晰专利权利和义务、促进专利应用和传播都具有重要意义，或将有秩序、有成效地推动我国建设专利强国的步伐。

　　三、中远期方案：知识产权综合行政执法委员会的设立和运行

　　知识产权保护工作的复杂性对相关公共服务部门之间的沟通与配合提出了新的要求。当“跨部门合作”成为知识产权工作的一种常态时，当各相关部门之间进行协调和联系的必要性和频繁性不断增强时，就需要建立相应的常态化机构，使各行政部门及非政府组织在公共管理过程中建立相互协作和主动配合的良好关系，从而有效利用各种资源实现共同预期目标。

　　根据 2007 年《反垄断法》的规定，我国反垄断机构的设置分为两个层次：第一，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作；第二，设立反垄断执法机构，负责相关的反垄断执法工作。

　　这些部门执法在一定程度上满足了现阶段反垄断任务的要求，也可有效避免反垄断职权被滥用；但同时也产生了执法尺度不一、执法效率低下等问题。故此，反垄断委员会的职责之一即在于协调反垄断行政执法工作。反垄断执法与知识产权执法存在诸多相似之处：首先，二者都具有高度的专业性，在执法过程中除法律知识外还涉及其他专业领域的学科知识；其次，二者都离不开司法这一终极救济手段；再次，市场经济的发展和经济全球化的深入对二者都产生了愈来愈多的新的保护需求；最后，二者不仅关涉相关主体的个人权利，在很多情形下还涉及对市场竞争秩序的维护和对社会公众利益的函摄。可以说，我国反垄断综合行政执法的先期实践，可为知识产权领域这一常态化机构的设立和运行提供经验。

　　1、知识产权综合行政执法委员会的设置和职责

　　借鉴反垄断综合行政执法模式，改革我国知识产权行政执法的中远期目标，应当是在知识产权行政管理与行政执法相分离的基础之上，实现执法权的集中化配置和统一行使。在国务院下设置知识产权综合行政执法委员会，负责统一领导全国的知识产权行政执法工作，制定全国性的知识产权行政执法计划和执法重点，但在不从事具体的行政执法工作时，其职责可以分为“监督”与“协调”两大部分。一方面，鉴于我国知识产权保护工作机制的运行缺乏有效的保障和监督，对知识产权难以形成全方位的保护；工作机制之间相互独立，机制之间缺乏有效的协调；机制的建立忽视地域差异；机制的运行缺乏与行业、企业、社会的互动等等，知识产权综合行政执法委员会应对这些问题有所反应，建立起全面、高效的知识产权行政保护机制。另一方面，委员会还应对各知识产权行政执法机构的行为进行监督和指导，以敦促其在公平的基础上及时、高效地解决社会矛盾，维护诚实守信的市场秩序与和谐稳定的创新环境。

　　2、运行机制

　　（1）执法协调方面。委员会应设立程序严格的决议制度、执行制度、执行监督制度、决议反馈制度，建立知识产权行政执法重大行动备案制度，并明确执法协调中的依据、标准、时效、效力。同时，健全会议制度，如全体会议、针对重大事项的专题会议以及通报协商相关信息的助手会议。此外，委员会还应建立与企业、行业协会以及司法系统的直接沟通渠道和预警机制，以提高知识产权保护和管理工作的效率，并对重大知识产权事件作出及时反应。具体来讲，应从以下两个方面入手：其一，知识产权行政执法主体之间的协调与互动，如知识产权局、版权局、商标局与海关系统的互动；其二，知识产权行政执法工作在地域之间的协调与互动，如中央与地方以及各地方之间的互动。简言之，即统筹、协调全国知识产权行政执法工作，推动跨部门的知识产权执法协作，搞好行政执法和司法保护衔接。

　　（2）执法监督方面。知识产权行政保护的最大优势在于解决侵权人与被侵权人由于信息不对称而产生的维权困境。但是，由于我国的知识产权行政执法部门在执法过程中“依法行政和程序行政”的意识不强，往往存在一些有悖于自身职能和宗旨的行为，例如行政管理人员向侵权人寻租；为了保障本地区经济的发展实行地方保护主义，对一些侵权行为置之不理，甚至姑息放纵等，这极大地降低了知识产权行政执法的效率。因此，委员会必须加强对知识产权行政执法的监督，提升行政执法透明度。

　　第一，建立知识产权执法听证制度。知识产权行政执法机关在作出行政决定前，应由专门的听证人员主持，由行政人员和行政相对人（及其代理人）参加听证会。行政人员对要作出的行政决定进行说明，行政相对人可对之提出不同意见，双方可以进行辩论、对质。行政决定必须严格按照听证记录作出。非正式听证不要求举行听证会，但必须在作出行政行为前听取当事人的陈述和申辩。

　　第二，建立更为开放的执法信息公开制度。政府部门在获取信息方面具有得天独厚的条件，是最重要的信息汇集、加工和提供者之一。执法委员会应定期发布官方信息，指导人们做出正确的行为选择，以增加知识产权收益和减少合法权益侵害，从而促进知识产权事业的健康顺利发展。同时，这也是行政相对人实现知情权的一个重要渠道。

　　3、执行与反馈机制

　　对于知识产权综合行政执法委员会的决议，各执法机构应予以贯彻和执行，委员会应对决议的执行情况进行监督和反馈。执行监督可以包括定点监督与总结监督两种形式。定点监督是对部分地区、部分领域适时开展专项督促审查，从而推动某个具体行政执法工作的落实。总结监督是指委员会对确定的阶段性的重点工作，在总结阶段组织开展督促审查，检查具体工作的落实情况，督促整改相应的问题，落实相关工作责任，从而确保工作成效。

　　同时，应确立专门案件督办制度，即对于社会反应强烈的、相关机构提请督办的重点案件进行督办，包括跨地区、跨部门的，或者是将对相关行业产生重大影响的执法案件。对于这些执法案件，有关执法机构应定期报告案件进展状况，严格依法惩处违法违规行为，追究相关主体责任。另外，还可聘请社会监督员，广泛听取行业协会和社会公众的意见和建议，保证督促检查到位。

　　4、其他配套机制

　　知识产权行政执法是一个开放的体系，除进一步健全知识产权法律体系、加强知识产权文化教育建设外，委员会还应着力于完善知识产权执法保障机制。第一，建立知识产权执法经费保障机制。以专利领域为例，建议加大对“专利执法专项经费”的投入，可以考虑从每年的专利权维持费中抽取一定比例作为专利执法事业经费。第二，为知识产权行政执法人员配发统一制式服装并改良执法装备。制式服装的配发是为履职需要，这一举措将提高行政执法人员的辨识度和权威性，也有助于提高社会公众对知识产权执法的认知，增强知识产权保护意识。执法装备则主要体现在执法车、摄像机、照相机、录音机、专利法律状态电子查询器等专用设备的配备上，改良执法装备以充分发挥行政执法及时有效的优势。第三，加强知识产权行政执法队伍建设。增强执法人员的法制观念，并注重对执法人员进行培训。培训的重点可依领域和工作行政的不同而有所区分。第四，加强行政部门之间以及行政部门与司法系统之间的联系，各部门之间应定期交流、互换知识产权管理和保护实践中的实际问题与处理方法，以弥补执法能力和执法经验的不足。

　　5、结论

　　知识产权综合行政执法委员会的职能体现在，在不改变各类知识产权行政执法的执法方式、执法对象以及相应行政处罚和行政强制措施的前提下，在国家层面上统筹、协调知识产权行政执法工作。在组织上，委员会应厘清现有机构的职能与定位，形成权威、高效的领导；在制度上，委员会应建立健全会议的召集与决策、决议的执行与监督、执行效果的考评与纠错等运行机制。委员会应当形成积极依法为知识产权提供服务的理念，充分利用自身的统筹与协调能力，提高知识产权行政执法的效率和水准。

　　四、对《专利法》第四次修改相关条款的评述

    《专利法》自 1985 年实施起，先后经历了 1993 年、2001年和 2008 年三次修订。《专利法》中专利行政执法的重心已由处理专利侵权纠纷转移到了查处假冒专利行为；对专利侵权纠纷的处理须依当事人申请进行，且处理权限也仅包括责令停止侵权和调解赔偿数额，并无主动查处权，也无行政处罚权。《专利法》的第四次修改已全面启动并于 2015年 4 月公开征求意见，在行政执法方面，修改草案提出了诸如整合执法主体、相对集中执法权等新举措，这些举措是推进我国知识产权综合执法机制建设的一次大胆尝试；但其中亦包含了行政执法权的扩大等内容，难以得到笔者的认同。

　　《中华人民共和国专利法修改草案（征求意见稿）》第3 条第 1 款规定：“国务院专利行政部门主管全国的专利工作，统一受理和审查专利申请，依法授予专利权，负责涉及专利的市场监督管理工作，查处有重大影响的专利侵权和假冒专利行为，负责建设专利信息公共服务体系，促进专利信息传播与利用，依法授予专利代理师资格、审批专利代理机构。”该条款对国务院专利行政部门的职责进行了调整和重新定位，在规定国务院专利行政部门主管全国专利工作的基础上，明确赋予其“对于专利市场监督管理”的职责以及“查处有重大影响的专利侵权和假冒专利行为”的职责。一方面，鉴于国务院专利行政部门的工作性质，以及其在专业、技术、人员上的优势，由其承担规范专利行业秩序等专利市场监督管理等职责并在专利法中予以明确，并无不当。另一方面，面对群体侵权、跨地区侵权等复杂的专利侵权形式，由某个地方专利行政部门处理跨省区市的纠纷案件，存在一定难度。故此，规定国务院专利行政部门有权查处有重大影响的专利侵权和假冒专利行为，并在修改草案第 60 条第 2 款中赋予了其在行政执法时采取强制措施的权利。中华人民共和国专利法修改草案（征求意见稿）》第 60 条第 2 款规定：“对涉嫌群体侵权、重复侵权等扰乱市场秩序的故意侵犯专利权的行为，由专利行政部门依法查处；专利行政部门认定故意侵权行为成立且扰乱市场秩序的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，没收、销毁侵权产品、专用于制造侵权产品或者使用侵权方法的零部件、工具、模具、设备等。非法经营额五万元以上的，可以处非法经营额一倍以上五倍以下的罚款；没有非法经营额或者非法经营额五万元以下的，可以处二十五万元以下的罚款。”表面上该条款的规定是将原分属各地方知识产权局的部分执法权收归中央行使，是相对集中执法权并进行综合配置的表现；但其实质上突破了现行法规定的专利侵权执法范畴，使行政部门可不依申请而得以主动出击专利侵权行为，实属公权力向知识产权这一私权领域的迈进，即便案件范围得到严格限制、启动程序被切实遵守，其必要性依旧值得考量。

　　另外，《中华人民共和国专利法修改草案（征求意见稿）》第 3 条第 2 款规定：“县级以上地方人民政府专利行政部门负责本行政区域内的专利工作，开展专利行政执法，查处专利侵权和假冒专利行为，提供专利公共服务。”该条款授权县级知识产权部门开展专利执法工作。修改草案的说明对此条款作了如下解释：“实践中一些县级人民政府已设立专利管理部门（知识产权局），开展了大量工作。同时，仅由省、设区的市两级知识产权局开展专利行政执法，远远不能满足实际需要。县级知识产权部门处在管理第一线，贴近市场主体，由其开展专利执法，有利于及时发现和查处专利违法行为。”笔者对此并不赞同。且不谈此种“存在即合理”的逻辑是否恰当，只需考虑县级知识产权部门是否有能力处理这些专业、复杂到司法系统都需谨慎将之放诸中级法院审理的专利案件；更何况，此种安排或与中央“相对集中行政执法权”的改革方向背道而驰。

　　从修改草案的说明中可以看出，本次《专利法》修改的目的依然在于“充分激发全社会的创新活力，为加快转变经济发展方式、建设创新型国家提供有力的制度支撑”,但是，仅仅通过扩大行政执法权显然无法实现这一目的。此外，对于专利法实施过程中出现的“举证难、周期长、赔偿低、成本高、效果差”等问题，有望通过此次修改获得切实改善。

　　【参考文献】

　　[1] 姜明安：行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2005.

　　[2] 邓建志：WTO 框架下中国知识产权行政保护[M].北京：知识产权出版社，2009.

　　[3] 姜明安：行政法与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，2011.

　　[4] 孟鸿志：知识产权行政保护新态势研究[M].北京：知识产权出版社，2009.

　　[5] 章剑生：现代行政法基本理论[M].北京：法律出版社，2014.

　　[6] 武善学：健全中国特色知识产权行政管理和执法体制[J].法学杂志，2010（4）。

　　[7] 曲三强、张洪波：知识产权行政保护研究[J].政法论丛，2011（3）。

　　[8] 朱一飞：论知识产权行政执法权的配置模式[J].法学杂志，2011（4）。

　　[9] 肖尤丹：中国知识产权行政执法制度定位研究[J].科研管理，2012（9）。