第三章 我国农业产业安全的现状
3.1 入世对中国农业产业安全的影响
中国的农产品关税1992年的平均水平为46.6%，到2004年农产品关税税率降至平均17%，2007年我国农产品平均关税税率为巧.2%。其中牛肉、柑橘、葡萄等产品降幅尤其大。农产品进口关税的减让，意味着外国农产品在我国市场上价格的降低，从而大幅度提高其在我国市场上的竞争力。从进口农产品与国产农产品的质量比较而言，特别是水果、农产品加工制成品等产品的品质、种类往往优于国内同类产品。因此关税的降低对我国农产品在国内市场的销售产生巨大的冲击。入世之前，我国对于许多重要的产品都采取主动配额与进口许可证制度等方式进行保护。从以上我国的入世承诺来看，这些做法在入世后基本上是行不通的。随着配额量的大幅增加，特别是粮食产品的配额量增加，国外粮食产品的进口必然对我国粮食产业造成巨大的压力和冲击。
根据wTO的统计，在盯O排名的前5大农产品进口国或地区中，中国自2004年己经成为世界第四大农产品进口国，2004年中国进口农产品额42218亿美元，占世界农产品进口总额的5.IW0;2005年中国进口农产品额为45119亿美元，占世界农产品进口总额5%;可见，2005年与2004年相比中国农产品进口额增加了6.9%随着中国农产品进口额的不断增长，中国在世界农产品进口中的地位在逐步提高。长期以来中国的农产品贸易均为顺差，但是从2004年到2006年中国的农产品贸易已经连续三年逆差。这些状况进一步影响了我国的农业生产、农民收入以及农民从事农业生产的积极性。当前我国农民增收困难，农业产业化程度低的情况下，对于这种冲击须采取有力的措施积极应对。入世承诺不允许给农产品出口提供补贴，而发达国家只是在原有的补贴基数上按比率逐步消减补贴数额。这对于我国农产品的出口极为不利。与其他产业相比，农业产业具有的特殊属性决定了农业产业只有在国家的大力保护及扶持下才有可能发展壮大并在国际市场上具有自主性和竞争力，出口零补贴无疑给今后农业产业安全带来威胁。
3.2 我国农业产业安全所面临的问题及原因
3.2.1 农业产业环境恶劣
我国农业产业环境主要是从国家财政对农业的支持力度、农业劳动力素质、农业产业生态环境、农业产业国际环境四个方面来考察的。我国农业劳动力资源虽然丰富，但是劳动力受教育程度低、素质差，很难适应现代农业生产。从我国农业产业生态环境来看，全国的耕地减少、质量不断下降;长期的粗放式经营使得许多地区的生态被破坏、环境污染日益严重。国家对农业产业的投入与支持是农业产业发展的一个很重要的因素，我国对于农业的支出也是逐年增加的，但总的来说农业财政支出在整个财政支出中所占的比重仍然不大。随着我国入世过渡期的结束，中国农业产业完全参与到国际竞争中。目前国际经济进入贸易摩擦的高发阶段，我国农业面临的国际竞争环境非常复杂，不仅原有的技术壁垒越来越高，贸易争端频频发生，且出现了许多新的贸易壁垒。发达国家所维护的不公平的国际贸易环境短期内不会改变。
3.2.2 农业产业国际竞争力呈下降趋势
我国农业产业世界市场份额各年呈下降趋势，1994年我国农业产业世界市场份额是0.377%，而2004年仅占0.286%。同时，我国农业产业世界市场份额与世界农业出口大国农业产业世界市场份额相比较低，2001年美国农产品出口额为567.1亿美元，其农业产业市场份额达到0.94%，我国2001年才占0.297%，2007年中国农产品出口额为370.1亿美元而美国达到820亿美元，与欧盟的一些农业大国相比这个数字也是比较低的，这与我国农业大国的地位很不相称。我国农业产业在世界市场上的相对绩效指数在2001年以前都是超过1的，这表明入世以前我国农业产业在世界市场上的绩效较好。也就是说，我国农产品出口额占世界农产品出口额的比重超出了我国出口总额占世界市场出口总额的比重，即超出了我国商品出口的平均水平。但我国农业产业在世界市场上的相对绩效指数呈明显下降趋势，且从2001年开始下降到1以下，这表明入世以后我国农业产业的国际竞争力在降。
3.2.3 农业产业对外依存度逐年增高
我国农业的外贸依存度由1994年的15.3%，增加到2004年的21.7%，其中出口对外依存度很低，从1994年一2004年，没有任何一年超过9%，入世以后的几年基本维持在5%、6%的水平;进口依存度则是逐年上升的，2004年达到了巧.8%。’之我国农业产业对外依存度的判断主要取决于对于我国进口依存度、出口依存度和资本依存度。由以上数据分析可知，我国农业产业的对外依存度的上升主要是由进口依存度的上升引起的。但随着入世过渡期的结束，我国的农业产业与世界经济必将更加紧密的相互融合，由于我国农业产业出口竞争力的逐年下降，农业产业的进口依存度将进一步凸现，给我国农业产业安全带来不利的影响。
3.2.4 农业产业安全问题的原因分析
笔者认为，产生我国农业产业安全问题的原因主要有以下几个方面:
(l) 发达国家广泛使用技术性贸易壁垒使我国农产品出口被大量的拦阻。
我国到目前为止都没有一整套与国际接轨的农产品标准体系。在我国现有的农产品标准既不统一，也不够精确，缺乏实用性。与国际标准相比，我国现有的标准不仅落后，而且往往要求很低，与市场脱节，且许多都不具有强制性。另一方面，我国许多出口企业或农产品生产者对于实施标准化生产缺少足够的意识，行业协会也没有起到应有的作用。
(2) 农业补贴体系的不完善影响了我国农业产业的国际竞争力。
虽然中国在加入WTO时承诺对于农产品补贴的限制，但是由于我国长期以来对于农业的投入过低，即使是WTO所允许的微量“黄箱”补贴限额我国也未用足，对于wTO允许的“绿箱”与“蓝箱”补贴与发达国家相比更是相差悬殊。补贴的不足使我国出口农产品在市场上的价格升高，大大降低了我国农产品的国际竞争力。
(3) 产业结构不合理与国际市场需求的变化不相适应。
我国产品结构优化速度缓慢，初级农产品比例过大，加工农产品比例过小，与国际市场需求的变化不相适应。土地密集型产品在国际上缺乏竞争优势，具有劳动密集型的产品如畜产品、花卉、水产品发展不够，产业结构在国际分工中处于不利地位，尤其是农业结构还缺乏不断升级和创新的能力，不能承受和消化外部冲击，这种结构不安全加剧了产业的不安全。
(4) 农业合作社等农业经济组织作用的缺失阻碍了农业产业化发展。
虽然我国与2007年颁布并实施了《农业合作社法》，农业合作社的法人地位、组织原则等长期以来争议的问题得到了解决，但是农业经济组织发展壮大并能充分发挥其在农业产业中的作用还需要一个长期的过程。
(5) 竞争者数量的增加。
我国入世过渡期结束，开放的国内市场吸引了越来越多的国外企业投资或参与国内生产者竞争并抢占国内市场。从国际上看，许多农业大国的国内需求不足以消化国内农产品，急需输出过剩的农产品，而我国却需求旺盛、市场巨大，入世之后我国农产品进口量逐年递增，日益成为最大的农业市场。
(6) 我国关税配额制度缺乏战略性。
我国进口农产品种类、结构不合理，没有按照比较优势和有利于国内资源环境保护的原则进口产品，进口产品来源地单一。根据国际贸易比较优势理论，各国因资源等条件不同对于不同产品的生产会产生不同的成本。我国长期以来只以国内需求为标准进口农产品，没有对国内资源保护、产品消耗资源量与国际市场价值等因素进行综合考虑，因此关税与配额不够合理。
(7) 缺少合理的贸易保护措施。
我国没有合理的贸易保护措施，对国外的进口农产品缺乏有效的筛选。各国为保护本国的农业产业安全越来越多的设置各种贸易壁垒，比较传统的如技术性贸易壁垒，新出现的舆论壁垒、知识产权壁垒等等，各种壁垒有效的缓解了各国农产品对本国农产品市场的冲击。而我国由于各种法律、法规的不完善还没有能够有效保护农业产业的贸易措施。
(8) 反倾销、反补贴法律法规不健全。
我国的反倾销、反补贴法律法规不健全对于外国农产品的不正当的倾销行为难以进行规制。我国虽然为配合入世制定了《反倾销条例》与《反补贴条例分，但这些条例的立法层次过低，在实体、程序方面的操作性也不强，特别是对于农产品倾销与补贴缺乏针对性，影响了其在维护农业产业安全方面应有的效果。
3.3 中国农业产业安全立法现状
3.3.1 中国缺乏专门的农业产业安全立法
从法律体系来看，中国尚没有一部总编性的产业安全法，更没有专门的农业产业安全立法。关于农业产业安全的规定散见于《农业法》、《对外贸易法》等。2004年《对外贸易法》第四十九条规定国务院对外贸易主管部门和国务院其他有关部门应当建立货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的预警应急机制，应对对外贸易中的突发和异常情况，维护国家经济安全。第八章规定了反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施。第七章规定了发起对外贸易调查的情况、方式以及被调查人的义务。《对外贸易法》虽然规定了建立产业安全预警机制，但此规定过于抽象，只是一个原则性的要求，对于预警机制建立的主体、责任、监控产业与范围、甚至信息发布等要求都没有规定。《农业法》仅在第三十四条规定针对保障粮食供给建立粮食安全预警制度。第六章规定农业投入与支持。《农业法》的这两个部分是保障农业产业安全法律体系的一个部分，但对于本文重点研究的农业产业安全救济却没有相关规定。体系的不完备、内容的不完善对我国产业安全现实需要差距较大。
以我国棉花进口为例:加入WTO以来，我国棉花进口量逐年上升，据不完全统计，4年累计760万吨的棉花进口量，在解决了纺织企业资源紧缺问题的同时，也冲击了我国的棉花产业。我们以国内4年平均收购价格12103元/吨计算，农户平均每年直接减少收益235亿元。以我国单产能力平均74公斤/亩，与农村劳动力0.62个/亩折合计算，由于棉花进口而减少劳动力就业2200多万个。值得注意的是，在我国每年进口的棉花中，美国棉花占进口棉花总量的51%强。美国棉花对我国的竞争优势，主要是价格优势，而价格优势又很大程度上来源美国国内的七种棉花补贴。’3由于我国农业产业安全法律体系的不健全，我国没有依法建立起重要农业与重要农产品的产业安全预警，因此无法在棉花产业受损之前得到预警信息。《对外贸易法》
规定的对于调查启动、采取救济措施都是在产业己经明显受损之后，与受损之初就开始着手保护我国产业的安全相比效果较差。危机管理、产业安全恢复等制度的缺失，不利于及时开展棉花产业受损的补救、恢复工作，阻碍了农业产业安全的及时重建。另外，从立法层次来看，各种条例、规章在产业安全法律体系中占主体地位，立法层次较低使这些规范难以更好的发挥作用，有效维护我国农业产业安全。建立农业产业损害预警机制、农业产业损害事中管理制度、农业产业损害恢复制度等对于维护我国农业产业安全起着至关重要的作用。目前，我国虽然也在这些方面进行着不懈的努力，但是由于法律的缺失，难以建立起高效、统一的制度。《农业产业安全法》的制定，以法的形式科学的将这些制度确定下来，并且根据规定相关主体的权限与责任保障制度的正常运行，从而使我国维护农业产业安全的能力跨上一个新的台阶。
3.3.2 关税与配额的制定缺少战略性
我国海关关税立法主要由《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》相关的法律、行政法规、我国缔结或参加的有关海关事务的国际条约以及海关制定的符合上位法规定的规范性文件等法律、法规、规章和规范性文件组成。《关税条例》全面规定了我国进出口关税征收管理的指导思想和法律依据，规定了关税税率的运用、完税价格的审定、关税的缴纳与退补、关税的减免及审批程序以及同海关发生纳税争议的申诉程序。另外，作为《关税条例》附件的《中华人民共和国海关进出口税则》是《关税条例》的组成部分，其根据国际海关组织通用的商品目录将各种商品进行列名分类、编号，并具体规定了每一编号对应的进出口税率。’魂我国目前的《中华人民共和国海关法》是2000年修订并于2001年1月开始实施的。而具体规定产品税率的《中华人民共和国海关进出口税则》则修订极为频繁，在2007年进行了最新的修订。
我国加入wTO后作出了一系列开放市场的承诺，这些承诺的兑现使中国的农产品市场可以说成为世界上最开放的市场之一。长期以来进口农产品只是作为国内供给不足的补充，因此我国的关税及配额制度往往根据当年国内需求情况做出反应，缺少清晰的战略性。开放的条件下，农产品进口不可能完全在政府掌控之下，现阶段我国政府应当以保障和增进我国重要农产品供给安全及农业产业安全，提高我国农业比较利益为战略目标，调整关税与配额制度。
3.3.3 反倾销立法在维护农业产业安全方面的不足
我国的反倾销立法始于1994年《中华人民共和国对外贸易法》的实施与生效，根据该法30条、32条的规定，在产品低于正常价值销售并造成国内相关产业损失时有关部门可以采取必要措施，这是我国最早的反倾销法规。l吟7年3月25日国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，该条例既规定了反倾销的实体规则，又规定了反倾销程序，为我国反倾销斗争提供了法律依据。2001年我国颁布了《中华人民共和国反倾销条例》，同时废除了1997年《条例》中反倾销部分，2004年为更好适应我国反倾销的实际需要又对2001年《反倾销条例》做了新的修订。2004年新修订的《反倾销条例》较以往法规己有很大进步，但在维护农业产业安全方面仍存在许多不尽如人意的地方。首先，反倾销法律层级低。我国反倾销法的主体是2004年新修订的《反倾销条例》，对于反倾销程序的具体规定体现在各种部门规章中，没有反倾销基本法。一部法律、法规依其制定机关不同而有其位阶层次。调整某一社会关系的立法应有其相应的位阶，才可以最大限度地完成法规本身所负担的社会功能。反倾销立法调整的是国家间的国际贸易关系，规范的是不同部门、不同地方的倾销与反倾销事宜，效力低下势必影响法规的适用效果。《反倾销条例》作为行政法规，位阶不高，权威性不强，影响力也不足够大，并且在具体的适用中缺乏足够的信服力，一旦与法律不一致就无法适用。我国目前的《反倾销条例》虽然几经修改但对于许多标准、特别是程序的规定过于概括，因此需要大量的规章补充，这就可能造成规则之间的重复、遗漏和冲突。
因此应当建立权威性高、逻辑严密的反倾销基本法。
其次，2004年《条例》也规定了反倾销调查程序。《条例》20条与《反倾销听证暂行规则》、《反倾销调查实地核查暂行规则》、《反倾销问卷调查暂行规则》、《反倾销调查抽样暂行规则》等部门规章相互配合共同规定了不同的反倾销调查方式的程序。
21条规定了最佳证据的确定规则，即在利害关系方不提供真实情况时，商务部可以根据已经获得的事实和可获得的最佳信息做出裁定。但是商务部采用已经获得的信息做出裁定应当建立在充分核实信息的基础之上，《条例》对此却未作规定。22条规定了反倾销调查过程中的保密义务，但规定过于笼统，容易在实际操作中引发争议。
再次，某些实体规范不符合我国农产品反倾销的实际需要。例如对于反倾销申请主体的规定，《条例》第十三条规定国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织，可以依照本条例的规定向商务部提出反倾销调查的书面申请。但《条例》
十七条同时规定表示支持申请的国内生产者的产量不足国内同类产品总产量的25%的，不得启动反倾销调查。这些规定基本是参照《WTO反倾销协议》制定，对于产业组织、行业协会等功能比较完善或以大规模农场农业生产为主的发达国家来说这样的申请人条件并不苛刻，但对于我国目前农业合作社不发达、农业生产以农户为单位的现实来看，农民基本不可能达到申请人的条件。另外《条例》对于反倾销申请人规定了过重的举证责任，除非有强大的实力否则难以负担，这样实际上剥夺了农民这个倾销最直接受害者依法对抗外国农产品的倾销的权利。虽然，《条例》规定了商务部可以在申请的情况下主动发起反倾销调查，但商务部毕竟不代表农业产业利益，发起调查前会综合考虑国家利益、政治关系、其它产业等等，使其难以忠实履行反倾销申请人的义务，这样的律法设计事实上造成了反倾销申请主体的缺位。
最后，我国反倾销法对于反吸收未作规定。反规避和反吸收立法是反倾销法律规范进一步发展的重要部分，已经被越来越多的国家重视并运用。目前的规避方法主要用于工业品制造方面，对于农业产业的危害性不明显。对于反吸收立法，应当引起我国足够的重视，尽早吸收发达国家的经验将其补充在反倾销法中，更加有效的规范我国农业市场。
3.3.4 反补贴立法在维护农业产业安全方面的不足
我国关于反补贴的规定最早出现于1994年5月12日通过的《中华人民共和国对外贸易法》。该法的第31条规定为国家采取反补贴措施提供了基本的法律依据。71997年中国制定并颁布了第一部反补贴法规《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。然而该法规过于笼统，对反补贴的规定大多简单同于反倾销的规定，只是对补贴进行了定义、确定可起诉的补贴范围和补贴金额的计算，但仅限于原则性的描述，对计算方式也只是表达了一个公平合理的态度。2001年中国通过并实施了《中华人民共和国反补贴条例》，这项条例是根据WTO的原则、中国入世的承诺，借鉴国外的立法实践结合我国的实际制定出来的，并于2003进行了重大的修改。此外，现行有效的反补贴规则还有:商务部2003年发布的《反补贴产业调查规定》;2002年9月11日由最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》等。虽然我国的《反补贴条例》几经修改并且反补贴立法从起步之初就与WTO的相关规定保持一致，但与实际需要相比我国的反补贴立法体系仍有不足之处，特别是反补贴法律规范要想在农业产业领域充分发挥作用更有待完善。
首先，反补贴立法在立法层次方面和反补贴调查申请人资格与能力方面与反倾销法存在同样的问题，在此不作过多的赘述。
其次，反补贴调查机构间的分工、协作制度，建立和完善我国反补贴调查机构间的分工和协作关系。根据2003年施行的《反补贴产业损害调查与裁决规定》第三条，国家经济贸易委员会负责反补贴产业损害的调查与裁决。涉及农产品的反补贴产业损害调查，由国家经贸委会同农业部进行。对于农产品反补贴的调查由国家经贸委和农业部负责，但是，现行反补贴法律制度中没有对两者在调查和裁定过程中的权限、相互协作程序做出明确的规定，两者的职权和地位也没有相应的规定。
再次，农业补贴与反补贴规则与其它产业不同，即使在价O规则中也对其做了特殊的规定，根据补贴的对农产品正常贸易的影响不同将各种补贴区分为“绿箱”“黄箱”“蓝箱”三种类型，对于不同类型的补贴具有不同的反补贴规定。‘8而中国《反补贴条例》中没有对不可采取反补贴措施的“绿箱”补贴或被保护补贴做出相应规定。
最后，中国反补贴立法应增加上游补贴的相关规定。上游补贴是指对于受补贴调查产品在生产过程中所使用的投入物的补贴。不仅直接受到补贴的产品应当接受反补贴调查，如果一个产品的原料或主要部件受到补贴，该项产品也可能受到反补贴调查。在各国反补贴法律日渐完善的今天，各国的补贴也越来越具有隐蔽性，上游补贴法律规范的缺失必然会使大量受补贴产品进入我国市场，给国内产业安全造成损害。
3.3.5 保障措施法律制度
目前国际上通行的主要保障措施制度是WTO《保障措施协议》。1994年的《对外贸易法》29条是我国最早的关于保障措施的条款。我国现行的保障措施法是以新近修订的《对外贸易法》第44条、第45条、第46条为基础，以2004年新修订的《保障措施条例》为核心，辅之以商务部等相关部门规章所共同构成的保障措施法律框架。
但是对于保护我国的农业产业来说，保障措施所能发挥的作用较小。在加入WTO时，我国放弃了在执行期内使用特别保障措施的权力。这意味着，当遇到农产品进口激增的情况时，我国不能根据WTO特别保障条款来为本国市场提供保护，只能启动反倾销或反补贴措施。事实上，截至目前我国只在2002年对部分钢铁产品实施过保障措施。原因在于在运用保障措施的过程中，我国处于不利的地位，对于有可能引发的补偿要求和报复无法象美国那样运用强大的经济、政治实力进行协调，从而造成更加不利的局面。
3.3.6 进口农产品检验检疫法律体系不完善
我国现有的进口农产品检验法律体系非常不完善，对国内相关产业和市场都缺乏有效的保护，随着我国的开放，这种不完善的状态将越来越不利于农业产业安全。而且，我国现有的法规与标准与WTO规则也不相符，具体来说有以下几个方面:
首先，我国的法律、法规中没有对技术法规的明确规定，而是运用强制性标准在现实中代替技术法规的作用，但强制性标准本身无不是法律，因此对企业的约束性不强。
其次，现有的法规不成体系。法规的数量不够，远远不能覆盖产品的种类;法规标准不够具体，概念模糊，缺乏可操作性;现有的法规较为滞后，没有注意根据现实需要及时更新。从制定法规的部门来看，涉及部门较多，缺乏有效的沟通协作，致使法规不能相互协调、配合成为一个统一而完整的体系。
再次，我国虽然建立了初步的质量认证体系，但是认证体系同样存在不统一，不健全的问题。从认证程序来看，由于法律规定的缺失，使认证的整个过程复杂而混乱，效率低下，随着国外认证机构的进入，我国认证机构在竞争中显然处于不利的地位。
最后，我国现有的检疫方法和技术落后，检测能力与国际发达水平相比具有相当巨大的差距。我国进口农产品检验的落后状态，使我们无法通过有效的检疫和监控合理的限制国外农产品的进入，难以保护国内农业产业的发展。
我国现有的农产品检验检疫法律体系与盯O规则及不相符。我国没有定期公布所有法律、法规修订及适用状况的制度，使我国现有的法规缺乏透明度。由于我国对于新的产品标准规定的滞后，在新产品进口时不得不采用原产国标准，因此不同国家的产品就适用不同的标准，这明显违背了WTO的最惠国待遇的原则，在国际竞争中极易弓}发贸易争端。
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